《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》是為進一步健全農村土地產權制度，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，現就完善農村土地所有權、承包權、經營權分置辦法提出的意見。由中共中央辦公廳 國務院辦公廳於2016年10月30日印發並實施。
基本介紹
- 中文名：關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見
- 發布機構：中共中央辦公廳 國務院辦公廳
- 發布日期：2016年10月30日
- 實施日期：2016年10月30日
政策全文,意見解讀,內容解讀,
政策全文
關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見
為進一步健全農村土地產權制度，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，現就完善農村土地所有權、承包權、經營權分置（以下簡稱“三權分置”）辦法提出以下意見。
一、重要意義
改革開放之初，在農村實行家庭聯產承包責任制，將土地所有權和承包經營權分設，所有權歸集體，承包經營權歸農戶，極大地調動了億萬農民積極性，有效解決了溫飽問題，農村改革取得重大成果。現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權（以下簡稱“三權”）分置並行，著力推進農業現代化，是繼家庭聯產承包責任制後農村改革又一重大制度創新。“三權分置”是農村基本經營制度的自我完善，符合生產關係適應生產力發展的客觀規律，展現了農村基本經營制度的持久活力，有利於明晰土地產權關係，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益；有利於促進土地資源合理利用，構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展。各地區各有關部門要充分認識“三權分置”的重要意義，妥善處理“三權”的相互關係，正確運用“三權分置”理論指導改革實踐，不斷探索和豐富“三權分置”的具體實現形式。
二、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，圍繞正確處理農民和土地關係這一改革主線，科學界定“三權”內涵、權利邊界及相互關係，逐步建立規範高效的“三權”運行機制，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度，最佳化土地資源配置，培育新型經營主體，促進適度規模經營發展，進一步鞏固和完善農村基本經營制度，為發展現代農業、增加農民收入、建設社會主義新農村提供堅實保障。
（二）基本原則
——尊重農民意願。堅持農民主體地位，維護農民合法權益，把選擇權交給農民，發揮其主動性和創造性，加強示範引導，不搞強迫命令、不搞一刀切。
——守住政策底線。堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關係，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。
——堅持循序漸進。充分認識農村土地制度改革的長期性和複雜性，保持足夠歷史耐心，審慎穩妥推進改革，由點及面開展，不操之過急，逐步將實踐經驗上升為制度安排。
——堅持因地制宜。充分考慮各地資源稟賦和經濟社會發展差異，鼓勵進行符合實際的實踐探索和制度創新，總結形成適合不同地區的“三權分置”具體路徑和辦法。
三、逐步形成“三權分置”格局
完善“三權分置”辦法，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。
（一）始終堅持農村土地集體所有權的根本地位。農村土地農民集體所有，是農村基本經營制度的根本，必須得到充分體現和保障，不能虛置。土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。農民集體是土地集體所有權的權利主體，在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，發揮土地集體所有的優勢和作用。農民集體有權依法發包集體土地，任何組織和個人不得非法干預；有權因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地；有權對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，並採取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。承包農戶轉讓土地承包權的，應在本集體經濟組織內進行，並經農民集體同意；流轉土地經營權的，須向農民集體書面備案。集體土地被徵收的，農民集體有權就征地補償安置方案等提出意見並依法獲得補償。通過建立健全集體經濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權、決策權、監督權，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人私相授受、謀取私利。
（二）嚴格保護農戶承包權。農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，要穩定現有土地承包關係並保持長久不變。土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。農村集體土地由作為本集體經濟組織成員的農民家庭承包，不論經營權如何流轉，集體土地承包權都屬於農民家庭。任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。承包農戶有權占有、使用承包地，依法依規建設必要的農業生產、附屬、配套設施，自主組織生產經營和處置產品並獲得收益；有權通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地並獲得收益，任何組織和個人不得強迫或限制其流轉土地；有權依法依規就承包土地經營權設定抵押、自願有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼。承包土地被徵收的，承包農戶有權依法獲得相應補償，符合條件的有權獲得社會保障費用等。不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。
（三）加快放活土地經營權。賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作並取得相應收益的權利。在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉契約取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。在完善“三權分置”辦法過程中，要依法維護經營主體從事農業生產所需的各項權利，使土地資源得到更有效合理的利用。經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營並獲得相應收益，經承包農戶同意，可依法依規改良土壤、提升地力，建設農業生產、附屬、配套設施，並依照流轉契約約定獲得合理補償；有權在流轉契約到期後按照同等條件優先續租承包土地。經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，須經承包農戶或其委託代理人書面同意，並向農民集體書面備案。流轉土地被徵收的，地上附著物及青苗補償費應按照流轉契約約定確定其歸屬。承包農戶流轉出土地經營權的，不應妨礙經營主體行使合法權利。加強對土地經營權的保護，引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體。支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資。鼓勵採用土地股份合作、土地託管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。
（四）逐步完善“三權”關係。農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有承包經營權是集體所有的具體實現形式，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權。支持在實踐中積極探索農民集體依法依規行使集體所有權、監督承包農戶和經營主體規範利用土地等的具體方式。鼓勵在理論上深入研究農民集體和承包農戶在承包土地上、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關係等問題。通過實踐探索和理論創新，逐步完善“三權”關係，為實施“三權分置”提供有力支撐。
四、確保“三權分置”有序實施
完善“三權分置”辦法涉及多方權益，是一個漸進過程和系統性工程，要堅持統籌謀劃、穩步推進，確保“三權分置”有序實施。
（一）紮實做好農村土地確權登記頒證工作。確認“三權”權利主體，明確權利歸屬，穩定土地承包關係，才能確保“三權分置”得以確立和穩步實施。要堅持和完善土地用途管制制度，在集體土地所有權確權登記頒證工作基本完成的基礎上，進一步完善相關政策，及時提供確權登記成果，切實保護好農民的集體土地權益。加快推進農村承包地確權登記頒證，形成承包契約網簽管理系統，健全承包契約取得權利、登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度。提倡通過流轉契約鑑證、交易鑑證等多種方式對土地經營權予以確認，促進土地經營權功能更好實現。
（二）建立健全土地流轉規範管理制度。規範土地經營權流轉交易，因地制宜加強農村產權交易市場建設，逐步實現涉農縣（市、區、旗）全覆蓋。健全市場運行規範，提高服務水平，為流轉雙方提供信息發布、產權交易、法律諮詢、權益評估、抵押融資等服務。加強流轉契約管理，引導流轉雙方使用契約示範文本。完善工商資本租賃農地監管和風險防範機制，嚴格準入門檻，確保土地經營權規範有序流轉，更好地與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平相適應。加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，完善基層農村土地承包調解機制，妥善化解土地承包經營糾紛，有效維護各權利主體的合法權益。
（三）構建新型經營主體政策扶持體系。完善新型經營主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策。積極創建示範家庭農場、農民專業合作社示範社、農業產業化示範基地、農業示範服務組織，加快培育新型經營主體。引導新型經營主體與承包農戶建立緊密利益聯結機制，帶動普通農戶分享農業規模經營收益。支持新型經營主體相互融合，鼓勵家庭農場、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等聯合與合作，依法組建行業組織或聯盟。依託現代農業人才支撐計畫，健全新型職業農民培育制度。
（四）完善“三權分置”法律法規。積極開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業產業化經營等試點，總結形成可推廣、可複製的做法和經驗，在此基礎上完善法律制度。加快農村土地承包法等相關法律修訂完善工作。認真研究農村集體經濟組織、家庭農場發展等相關法律問題。研究健全農村土地經營權流轉、抵押貸款和農村土地承包權退出等方面的具體辦法。
實施“三權分置”是深化農村土地制度改革的重要舉措。各地區各有關部門要認真貫徹本意見要求，研究制定具體落實措施。加大政策宣傳力度，統一思想認識，加強幹部培訓，提高執行政策能力和水平。堅持問題導向，對實踐中出現的新情況新問題要密切關注，及時總結，適時調整完善措施。加強工作指導，建立檢查監督機制，督促各項任務穩步開展。農業部、中央農辦要切實承擔起牽頭責任，健全溝通協調機制，及時向黨中央、國務院報告工作進展情況。各相關部門要主動支持配合，形成工作合力，更好推動“三權分置”有序實施。
意見解讀
中辦、國辦印發了《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。國新辦今日上午舉行新聞發布會，請農業部部長韓長賦介紹《意見》有關情況。韓長賦表示，《意見》把承包農戶、新型經營主體雙方在承包地上權利釐清了，可以有效地避免和化解流轉中產生的糾紛，確保農業的健康發展和農村的社會穩定。
韓長賦介紹，概括地講“三權分置”是指農村的土地集體所有權、農戶的承包權、土地的經營權這“三權”分置並行。
韓長賦說，我國人口多，特別是農村人口多。農民問題始終是貫穿我們黨領導的革命、建設、改革開放進程中的根本性問題。“三農”問題的核心是農民問題，農民問題核心現階段仍然是土地問題。今年4月，習近平總書記在小崗村的座談會上指出，我國農村改革是從調整農民和土地的關係開啟的，新形勢下深化農村改革主線仍然是處理好農民和土地的關係。改革開放之初主要處理好農村土地集體所有和農戶家庭承包經營之間的關係，那時實行“兩權分離”，打破了大鍋飯，調動了積極性，取得了很好的成效。現階段處理好農民與土地的關係，很重要的方面就是處理好土地流轉中的承包農戶和經營主體之間的關係。
韓長賦介紹，近年來大量的農業人口轉向二、三產業，家家包地、戶戶種田的局面已經發生很大的變化。截至今年6月，全國2.3億農戶流轉土地農戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發達省份農民轉移多的地區這一比例更高，超過50%。土地承包權主體同經營權主體分離現象越來越普遍，農業生產者的構成發生了深刻的變化，2.3億農戶還是土地承包者，但是已經將很大一部分承包的土地流轉出去，不再從事農業生產。
有哪些新主體呢？韓長賦介紹，就是家庭農場、農民合作社、農業企業，全國已經有270多萬，它們不一定擁有土地承包權，但是流入了較大規模的土地搞農業，擁有土地經營權，是真正的農業生產經營者。所以在實行“三權分置”之後需要在堅持農村土地集體所有基礎上，處理好傳統承包農戶和新型經營主體二者的關係。
韓長賦表示，為此，《意見》作出了規定，概括起來是兩方面。一是明確嚴格保護承包權，強調維護好承包農戶使用、流轉承包地的各項權益，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，任何組織和個人都不得強迫或者限制其流轉土地。同時根據形勢發展需要，又賦予承包農戶在抵押擔保等方面更充分的土地權能。第二方面，要求加快放活土地經營權，賦予新的經營主體在流轉土地上，享有占有、耕作並取得相應收益的權利，穩定經營預期，使其放心投入、培肥地力、完善農業基礎設施，這樣才能推動現代農業的發展。總之，《意見》把承包農戶、新型經營主體雙方在承包地上權利釐清了，可以有效地避免和化解流轉中產生的糾紛，確保農業的健康發展和農村的社會穩定。
內容解讀
中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平8月30日上午主持召開中央全面深化改革領導小組第二十七次會議並發表重要講話。他強調，當前和今後一個時期，是全面深化改革的施工高峰期，是落實改革任務的攻堅期，抓謀劃、抓統籌、抓落實的任務依然艱巨繁重。要按照既定的時間表、路線圖，更加注重發揮經濟體制改革的牽引作用，更加有針對性解決各領域各層面各環節的矛盾和問題，強化基礎支撐，注重系統集成，完善工作機制，嚴格督察落實，不斷提高改革精準化、精細化水平，堅定不移把全面深化改革推向前進。
會議指出，深化農村土地制度改革，實行所有權、承包權、經營權“三權分置”，是繼家庭承包制後農村改革的又一大制度創新，是農村基本經營制度的自我完善。要圍繞正確處理農民和土地關係這一改革主線，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式。農村土地農民集體所有必須牢牢堅持。要嚴格保護農戶承包權，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。要放活土地經營權，在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉契約取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。
