警界新政

警界新政（Police new deal ；Police Force Deal），也稱為警務改革，是指警界（即公安）在人事制度和用人獎懲升遷制度方面的改革並推出的行之有效的新政策和新舉措。

基本介紹

• 中文名：警界新政
• 外文名：Police new deal
• 類型：政策
• 對象：警界
• 別稱：警務改革
• 英語別稱：Police Force Deal

背景

公安隊伍素被寄予穩國安民的厚望，在當前中國，尤需直面諸多壓力和難題：

社會急劇轉型，不和諧的深層誘因增多，帶來治安、穩定形勢嚴峻，需要公安以相對有限的警力和技術手段，保持打擊犯罪力度，提高社會安全感；傳統社會模式解構，沿用多年的部分管理方式失效，在配套機制缺失的條件下，需要公安迅速創新社會管理方式，維持政府對社會的治理能力；矛盾潛行，社會情緒不穩，警民關係微妙，特別要求公安公正執法、廉潔執法、規範執法，但有時卻不得不面臨警察權威下降的尷尬；此外，為最大限度化解社會矛盾，一些地方往往需要公安“顧大局”，前置大量警力，協調解決一些專業範疇邊緣的問題，承擔警服之外的職責。

在突破困境的路途中，外界對公安產生了權力膨脹的隱憂，公安內部則還以人少案多、權責不等、執法環境惡化的抱怨。有人開出藥方：重組政法架構，一手限制警察權，一手保障警察執法能力。立意高遠，但也有人責之對體制改革的複雜考量不足，對改革環境的估計過於樂觀。

更具操作性的路徑，是公安加強隊伍自身建設，通過改革創新，逐步解決工作體制機制問題，剛柔並濟達到“外症內治”。這一思路其實在近年公安工作部署中一以貫之。從公安正規化建設，到力推警力下沉的“三基”工程，再到“三項重點工作”(社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法)和“三項建設”(警務信息化、執法規範化、警民關係和諧)，高層運籌帷幄，地方試點頻出。換言之，警界“新政”早已啟動，此間既有鎂光燈下的重點突破，更有持之以恆的整體推進。

在這個國家與社會重新建構，權力和權利重新劃線的時代，改革的共識應當明確，警察作為國家權力的第一線，不可能置身度外。考察一些地方“新政”樣本，恰是印證一句老話：過去的經驗是改革，今後的出路仍是改革。

警務改革的太原樣本

新局長上任三把火

舉人事機制之“綱”，張警務工作之“目”，是太原公安這場改革的用意所在

新局長上任三把火，讓太原警察這兩年壓力很大。

2008年集中整頓，2009年全員考評，及至2010年競聘上崗：從分局局長、支隊長到普通民警，上至正處，下至科員，全部職位放開，一年一聘；考評成績成為評聘的硬槓槓，優等方有資格晉升，末等則要自動降級乃至解聘。

“新政”伊始，有當地幹警一度觀望，“以為會告一段落”，沒想到環環相扣，“一口氣都不給喘”。

2008年4月，山西省公安廳副廳長蘇浩受命兼任太原市公安局局長。此時太原警察的聲譽正處於谷底，2005年打死北京警察一案的陰影尚未散去，2006年、2007年太原市行風政風評議，公安局又連續墊底。

整頓以後，太原警風為之一振。但新局長坦言，成效是“在高壓政策下產生的”，整頓“只是權宜之計”。

在一次內部發言時，蘇浩稱，單純地就業務抓業務，就隊伍抓隊伍，社會治安始終無法走出“嚴打－反彈－再嚴打－再反彈”的泥潭，隊伍管理也無法擺脫“整頓－反覆－再整頓－再反覆”的怪圈。

“要想從根本上解決問題，就必須對現行公安運行機制進行改革，破解長期以來影響和制約公安事業發展的體制機制性難題。”藉助一整套考評體系，使幹警能上能下、能進能出——太原公安隨後的大刀闊斧，觸碰到幹部人事制度的核心，也勾勒出警務新政的綱目。綱舉則目張。舉人事機制之“綱”，張警務各項工作之“目”，正是太原這場公安運行機制改革的用意所在。

全員下崗競聘

“我們已經在推行全員下崗競聘了。”3月17日，太原市公安局萬柏林分局的史水鴻告訴《瞭望》新聞周刊。這一天，也是太原市局新一批副處級警官提名公示的截止日。史水鴻是經過全員差額推薦、分局差額提名等程式，由市局黨委會審定後，於2009年底競聘上任的第二批副處級警官。太原公安的運行機制改革，選擇自上而下、逐級逐層地前推。

一年以後，通過年度考評，所有警官、警員將被劃分為“優等”“合格”“基本合格”“不合格”四個等次。根據改革方案，只有被評為“優等”的警官和警員，才有資格競聘上一級職務；達到“合格”以上等次，可在次年續聘；“基本合格”的予以解聘，參加後進民警待崗培訓，培訓期滿經考試考核合格後，競聘下一級警官或同級警員職位；“不合格”的，解聘降職降級、待崗培訓；連續兩年“不合格”的，予以辭退。

“一年之後，沒有所長、副所長，全部進入待聘程式，都要重新競聘。”柳巷派出所所長王曉光說。

“白頭髮一下多了起來”，四十出頭的王曉光告訴本刊記者，考評結果與競聘機制掛鈎之後，壓力明顯增大，“以往有的警員作風懶散，但管多了容易得罪人，有時就睜隻眼閉隻眼，現在對派出所所長的考評，要看整個所的業務成績和執法規範情況，必須狠抓工作。”

史水鴻也有同感：“過去考核不合格也沒事，只要不犯大錯誤，沒見到誰下來。現在掛鈎‘一年一聘’，危機感非常強烈。”這與蘇浩的構想相符。警官能上能下、警員能進能出的工作機制建立起來後，“就不用再去考慮怎么管他，他會自我加壓、自我管理，達不到目標的，該降級就降級，該辭退就辭退”。

太原市迎澤區看守所民警劉冬生現在就頗有如履薄凍的感覺。柳巷派出所的這名前刑警，去年參加了後進民警待崗培訓，後轉崗至看守所。“上夜班碰著沒事，別人可能要打會兒盹，也是人之常情，但我就真不敢，就怕打盹的幾分鐘恰巧出了什麼事”，劉東生說，“像我這樣‘黃牌警告’過的，要是再去培訓，後果不敢想。”

儘管壓力倍增，但不少一線民警反映，全員競聘帶來的公平性，一定程度彌補了心理落差。太原市公安交警支隊迎澤一大隊中隊長姚繼平說，以前幹得好還要等機會，有不少老民警勤勤懇懇幹了二三十年仍是個副科；現在幹得好就有機會，“這兩天推副科級別幹部，我參加工作十二年，要和工作才三四年的同事一起競爭，老同志心裡難免有點不平衡，但年輕民警就覺得非常有動力。”雖然“黃牌”在身，劉冬生現在也憋了一股勁要評優秀，“眼看副科崗位開始競聘了，我也努著力呢，要是能行，明年我也有機會競聘上一級崗位。”

打破虛職限制

太原的警務改革雖大刀闊斧，卻並非一味強壓。相反，方案多處設計都透露出靈巧和“人情味”。

比如，考評的“優等”比例“上不封頂、下不保底”。如果一個單位人人工作努力、業績突出，都可以評為“優等”。

又比如不設定“末位淘汰”。“一個重點中學的實驗班，平均成績在95分以上，即使最後一名的成績也遠遠高於普通班的前幾名，是不是應該把他淘汰掉呢？”蘇浩反問。但如此下來，人人快馬加鞭，職務數量勢必成為瓶頸。若屢次入圍競聘卻不得晉升，幹警評優的動力還能剩幾何？

太原為此預備一步“先手棋”：根據《國務院辦公廳關於規範公安機關人民警察職務序列的意見》，打破警員職務的職數限制。只要年度考評結果為“合格”以上等次、且達到規定年限，即可晉升上一級警員職務。有領導能力的，可走警官序列，即所謂實職；有專業技能、能幹好本職工作的，可走警員序列，即所謂虛職。

營盤派出所治安巡防隊副隊長武利軍說，每上一個級別，工資待遇的差距就拉大，因此誰都想往上走。“就像趕牛，前頭掛束草，再揚幾鞭子，走得更快了。對基層民警來說，隊伍解決虛職，享受相應的處級、科級工資待遇，能得到實惠，這是非常實在的動力。”

原先評選虛職，也有比例限制。“我師傅那一批，大約二十來人，都達到主任科員的條件了，但編辦給的指標少，當時又沒有好的考評機制，給誰都擺不平，最後只好都不給，生生把指標給廢了。”武利軍說。

公務員激勵機制單一，過分依賴行政職級，本是困擾政府部門的普遍問題，並非公安系統特例。但公安人數遠超其他政府機關，尤其凸顯了這一困境。“比如太原市警察占了太原市公務員的58%，只是個處級單位，但人數卻相當於50個其他處級單位。人多規格低，級別什麼時候都上不來。”蘇浩說。

由於涉及整個公務員人事制度，不少地方公安對此改革多點到即止。深圳公安步伐較大，作為公安部的試點，曾在數年前探索將工作人員分為“警察、文職、雇員”，根據工作年限、工作績效確定的專業級別來決定待遇。此後，這一試點與深圳市公務員分類管理改革銜接，警察被列入行政執法類別，建立獨立的晉升渠道，被媒體稱為“不再走官道”。

特區之外，解決千軍萬馬過“獨木橋”的問題，通常辦法無非多設機構職位，但也流弊甚遠：疊床架屋，久而久之造成機構臃腫、尾大不掉。以太原市公安局原治安支隊為例，共有120人，2名正職、6名專職副支隊長；支隊下設15個大隊，又有15名大隊長、15名教導員、至少30名專職副大隊長；每個大隊分別下設2～3箇中隊，每箇中隊又有中隊長1名、副中隊長2～3名。

太原警務“新政”拿此開刀：一手推“扁平化”管理，內設機構副職均兼任下一級機構正職；一手“拆廟趕和尚”：將市局機關原有的41個內設一級機構整合為21個，原有的338個二級機構精簡到125個，精簡出的1269名民警全部充實到一線。鐵腕推進的同時，也以保障待遇來回應幹警的切身訴求。“蘇浩的改革動了太原八千民警的飯碗，不可能不考慮穩定。”山西警界內部一位人士告訴《瞭望》新聞周刊，“增加虛職就是要穩定人心。”

改革的天時地利人和

在外界看來，太原的警務“新政”兼具天時、地利、人和。

所謂天時，中央多次強調深化幹部人事制度改革，要求在建立健全科學的選人用人機制上邁出更大步伐、取得更大成效。同時，公安機關近年力推專業化建設，地方警務改革的空間和資源都比較充分。2009年4月，中央政治局常委、中央政法委書記周永康視察太原市公安局時，對其改革給予充分肯定。

所謂地利，當地警界一位人士認為，蘇浩的改革有一個背景，就是之前的整頓效果很好，得到了黨委政府、社會各界好評。至於整頓，也有一個背景，就是此前警務狀況不盡如人意。

關鍵還在人和。“蘇浩很有自己一套想法，而且認準了事情就乾，而且協調溝通能力也很強。”接近他的下屬這樣評價。在蘇浩看來，最主要原因是地方黨委政府給予很大支持，“太原市委、政法委將公安運行機制改革列為全市政法創新課題，市局黨委多次給相關部門專題匯報改革思路和公安運行機制改革具體內容，編辦、組織、人事等相關部門都給予了大力支持”。

對於公安隊伍，蘇浩認為，重點是得到多數人的贊成。他也深知，改革要循序漸進，不能急於求成；職責規範、考評體系等等，“提升的空間還很大”。上蘭村派出所是考評試點單位之一，所長郝瑞告訴本刊記者，市局“三定”方案對民警行為、內務管理和警務活動三個方面作了全面規範，厚厚一本考評細則，每個民警對應自己的職責任務，實時記錄工作情況，統一在區域網路上匯總、公開。

“社區民警每天入多少戶、接觸多少居民、搞哪些防範，巡警出警多少次、處理多少案件等等，考得非常詳細，一目了然。”郝瑞說，“同時有實地抽查，防止考核作假。”

武利軍參與了考評細則的前期編纂：“一開始就是定量考核，後來又把定性的評議加進來。評議方式包括每周上下級互評、同級互評和視窗單位民眾實時評議等，每個人的考評成績中，業務考核占75%，評議占25%。”他認為，考評體系剛開始運行，出現一些地方不好考、卡住了也很正常，可以及時修補完善，“關鍵是整個過程公開透明”。“如果運行一段時間以後能更加完善，得到絕大多數人的贊成和擁護，那這套考評用人體系就不存在‘人走政息’的擔憂了。”蘇浩說。

重慶警界機構改革

重慶警改：洗白“黑警帽”

這次的機構改革，很大原因是為了精簡機構，裁減機關人員，把更多警力充實基層。一場規模空前的“洗白”行動，正在重慶警界進行。數以千計的警察，摘下了過去在內設機構或派出所時的深色警帽，換上代表全新警種“交巡警”的白色警帽。這是重慶公安在機構改革中傾力打造的一支隊伍。尤其是今年3月，在“處科級幹部集體解任”的機構改革鋪開後，又將有新的警力下沉到基層一線，加入“洗白”的行列。

而在各界評論看來，風暴般的“洗白”也許還有另一重深意，即希望重慶警界藉助“打黑除惡”的余勢，通過“大換血”式的機構改革，肅清“黑警察”，滌盪多年來的沉疴積弊。

警界“大洗牌”

清晨八點不到，披著山城特有的薄霧，民警顏峰(化名)按時出現在交巡警平台，向閃著微光的指紋考勤機伸出手指，宣布一天工作的開始。這個一米八五的大漢，全身幾乎武裝到牙齒：身披可裝卸電池的黃綠色反光背心，左肩別著警哨和對講機專用肩咪，腰帶上別著伸縮警棍和強光手電，腰後藏有防暴用的辣椒水，警用雙背包中常備防割手套和一個小型急救包，9毫米口徑左輪手槍緊繫著防搶的槍綱，整個人像是電影裡的未來戰警。

就在半年前，他的職務還是重慶某公安分局巡警支隊副支隊長。在這場風暴般的“集體解任”中，他調整了崗位，成為一個交巡警平台的臨時協助負責人。“臨時”表示還沒通過考試，“協助”表示是副手。

頭銜聽上去沒有過去響亮了，辦公室也變成了露天警務平台上的幾把小椅子，但本刊記者面前的顏峰卻顯得精神十足。巡邏、防控、糾違、抓捕疑犯、搗毀毒窩，他樣樣都幹得生猛。“我當了十年警察，熱愛這份工作。”他告訴記者，“崗位雖然調整了，但我的態度是積極的。”

顏峰是這場機構改革所牽動的上千名警察中的一員。3月，重慶市公安局公布了機構改革實施方案，直屬單位、分局處科職領導幹部集體解任，除了交巡警勤務體制改革已基本完成外，其他直屬單位和分局的機構改革迅速推進。3500多個崗位需要重新競聘，只要符合條件的民警就可以報考。而交巡警則主要採取內部循環，一般不能報考其他警種。

許多警察面臨著個人命運的十字路口。一些本來已在原地經營多年的“老同志”將重新面臨選擇，可能將充實到交巡警一線，也有可能到重慶邊遠地區任職。不是所有人都能像顏峰一樣“來之能戰”，不能適應競爭的將被拋在後面。

一名不願公布姓名的警員告訴本刊記者，過去自己部門的同事，連同老領導在內，已經全都各奔東西了，有的成為了交巡警，還有的已完成了筆試，正在準備面試。據了解，筆試的考題以主觀題為主，和業務聯繫較為緊密，靠臨時突擊複習用處不大。

“打黑”和“換血”

重慶警界“大換血”式的機構改革鋪開後，許多評論都把它和“打黑除惡”聯繫在一起。有觀點認為，曾任重慶市公安局常務副局長的文強和手下多名干將落馬，被挖出的涉黑警員數以百計，可見警界積弊之重。而在“打黑”之後出一劑“大換血”式的猛藥，整肅文強等人留下的弊病叢生的隊伍，“洗白”黑警察的形象，似乎也順理成章。

不乏有人為此叫好。有網民說，在“打黑”之後，進一步對警察隊伍來一個全身檢查，可以使“吃閒飯”的角色讓出位子，給腐敗警員一個震懾。通過幹部重新競聘上崗，有望清理幹部隊伍中壞死的肌體，重建一支合格的隊伍。

但重慶警界否認“打黑”和“大換血”之間有必然聯繫。一名警界人士向本刊記者表示，以機構改革中啟動較早的交巡警勤務模式改革為例，就絕不能說是為了“打黑除惡”和清理文強種下的積弊，才把交警、巡警合一。

他表示，文強手下的涉黑警員，只是警察隊伍中的一小部分。文強1992年任四川省重慶市公安局副局長時，在局領導中排名並不算靠前。此後10年裡，他一直分管刑偵工作，後來的禁毒、經偵等都是從刑偵隊伍中分出去的，文強幾乎從未分管過交警。在人事方面，文強擔任常務副局長和黨委副書記後，權力較大，對幹部也比較了解，但重要人事變動是要黨委決定的，文強並非能一手遮天。“打黑”和文強落馬，與交巡警的出現沒有必然聯繫。他還表示，事實上，文強等人當年在位推行的一些政策、措施，只要是好的，我們現在仍然在搞。

那么機構改革是為了什麼？重慶市公安局給出的解釋，比實際的改革舉措平和得多，其宣傳處稱，機構改革的目的在於解決“事權劃分不明、政出多門不暢、權責不對應、基層警力匱乏、機關人員臃腫”等問題。

為此，外界有評論說，“大換血”何必“羞答答”。但本刊記者了解到，一直以來，重慶警力確實嚴重匱乏，雖然經過幾次擴編，目前重慶市幾乎每兩個公務員中就有一個是警察，但警力不足的矛盾仍然突出。據重慶市公安局研究室統計，重慶市每萬人中實有警力人數為9.42，低於全國平均的11.75，更低於廣州的23、天津的29.9、上海的32.6、北京的39.47，這意味著一個重慶警察要當其他城市的三個用。

書面數字的背後，事實上，過去有大量警員“貓”在市局或分局內設機構，很少直接參與巡邏防控、打擊犯罪、服務民眾，而一些基層派出所的人數則僅夠湊支籃球隊，機關和一線循環互動不夠，以至於前些年重慶必須把“派出所警力占當地警力的一半”作為工作目標。這次的機構改革，很大原因是為了精簡機構，裁減機關人員，把更多警力充實基層。因此在組建交巡警時，市局直屬機關一口氣下去了約1030人。

焦點：警力和“軍心”

“他們來了以後，我們銀行大概都不用請保全了。”重慶高新區一家銀行的負責人許文娟認為，大量警力走上街頭，市民安全感增強了，尋求服務也更方便。

前不久，就在這家銀行門前的天宮殿交巡警平台接到民眾舉報，稱有人吸售毒品。民警隨即盯上了相關可疑人員，通過多種手段進行跟蹤，直到十幾公里外的一居民小區內。當天下午3點30分，民警現身檢查，發現11人正在聚集吸毒，現場繳獲麻古、冰毒、K粉等毒品84克，以及管制刀具兩把。

另一件發生在這個交巡警平台的故事，是一個自稱“戶極府”的湖北人在重慶迷了路，語言不通，不會寫字，又沒有親戚朋友，最後找到交巡警平台尋求幫助。民警花了近四個小時，終於根據他極重的湖北口音確認了他的名字和身份，為他提供了幫助。

重慶市交巡警總隊政委林家國告訴本刊記者，交巡警亮相後的20天內，重慶主城區刑事案件發案量環比下降48.5%。2月9日當天，重慶市27年來首次出現街面“零兩搶”。民眾安全感有所上升。“看到大街小巷到處都是巡邏的民警和閃動的警燈，我覺得自己無路可逃了。”被上網追逃3個多月的涉黑犯罪嫌疑人曹紅兵說，為了爭取從輕處罰，他在反覆權衡之後，來到交巡警平台投案自首。

然而，在大批警力下沉後，警力不足的矛盾仍然突出。因為人手不夠，一些交巡警平台目前仍在實行“四班三運轉”或“三班三運轉”，離“五班三運轉”的目標仍有距離。而隨著交巡警在重慶市主城區外的各個區縣鋪開，警力不足可能成為制約其作用發揮的瓶頸。為此，重慶市正在大力擴充警力，在今年上半年公務員考試中，一口氣招錄警察就達3450名。

一些輿論還關注此次機構改革中警員的情緒問題。有媒體稱，在“大換崗”中，不少原先在重慶主城“坐機關”的警員因被調至基層部門、偏遠區縣而怨言頗多，一些中層幹部因面臨重新競聘上崗也憂心忡忡。

一名不願透露姓名的警員告訴本刊記者，已經感到了公平競聘帶來的壓力，現在就像是一場競選大賽，已經在第一輪被PK掉了，正在等待“復活賽”。至於能否成功“復活”，要看自己的表現了。

許多基層年輕警員則對公平競聘表現出了很大熱情。一名在派出所工作了多年的警員表示：“以前沒有關係，沒錢行賄，很難上升。現在大家公平競爭，給業務能力強、卻沒有背景的人提供了機會。”

網民對此建言獻策的積極性也很高。網路評論員畢曉哲說，希望競聘把握好幾個關鍵環節，一是千萬別讓“老實人”吃虧，尤需面向基層一線，提拔和任用一大批兢兢業業、長期奉獻的幹警，真正形成對警界不良風氣的蕩滌；二是考核挑選領導幹部的程式務必透明，選拔和考察幹部的組織者能夠保持公心，讓每一名領導幹部的任命經得起檢驗。

廣東中山：突破警力“瓶頸”

中山：突破警力“瓶頸”

中山市公安以藉助社會力量、採用科技手段以及激活現有警力等方式，一定程度上實現了提高警務效能和便利民眾的“雙贏”。

廣東省中山市的機動車數量從10年前的20萬輛，增加到現在的75萬輛，但交警的人數卻基本上沒有增加。怎樣應對交通和車輛管理的挑戰？

在高速發展的中國各地，這是一個相當普遍的現象。如何以有限的警力，有效應對日趨繁重的工作，是基層警務機制改革的一項主要議題。

中山市近年來探索藉助社會力量、採用科技手段以及激活現有警力等方式，積極推動警務機制改革，突破警力“瓶頸”，一定程度上實現了提高警務效能和便利民眾的“雙贏”效果。

“借力”社會協作力量

車多人少，警力短時間內又不可能“按需增長”，中山市公安局交警支隊想到了“借力”。中山市公安局交警支隊支隊長劉大明告訴《瞭望》新聞周刊記者，該支隊近年來在車輛管理方面探索靠前服務，並大力藉助社會力量來分流交警的壓力，實現了四個“一站式”：

一是車輛註冊登記“一站式”。針對原來全市只有一個機動車註冊登記點、民眾購車上牌不便的情況，在中山市南部和北部兩個鎮區各增設了一個機動車註冊登記委託發牌服務站，在購車現場即可選定機動車號牌。

二是車輛轉移登記“一站式”。為方便二手車交易，中山市公安局交警支隊先後在全市三個交易市場分別設定轉移登記服務站，通過外派民警檢驗車輛、計算機網路核對檔案和確認身份、利用社會資源現場出證等，將辦理周期由原來一個星期縮短為2小時。

三是車輛註銷登記“一站式”。在中山市物資回收企業設定機動車報廢服務站，民眾只需將機動車及相關資料送至物資再生利用公司，就可以辦結車輛報廢手續。

四是駕駛人體檢證明“一站式”。通過與醫療機構建立計算機網路，實現民眾學駕體檢在醫院當場領取到“受理回執”即完成業務辦理。

中山市舊機動車交易中心總經理張燦成說，過去二手車交易辦證要在市場、交警部門之間往返兩趟，奔走四五十公里，跑五六個視窗，現在只要在一個地方、一個視窗就可以辦好，降低了老百姓的“交易成本”。

對於交警部門，這項措施也一舉兩得。“如果不藉助社會力量，要滿足現在的工作需要，可能要將我們現有的民警、輔警和雇員人數翻一倍。”中山市公安局交警支隊車管所辦公室主任李昶江說，分流工作量之後，中山市交警部門可以把更多的警力投放在加強交通管理上。

警力不足“科技補”

中山市是著名的僑鄉，現有常住人口約146萬人，而旅居港澳台及海外的同胞僑胞則多達80萬人，再加上數以萬計的外資企業，人員對外交往十分頻繁。中山市公安局出入境管理處主任周雲峰告訴記者，近年來護照和港澳通行證的年辦證量驟增至百萬證次，這一數字一度接近北京等特大城市，而辦證大廳總共只有40個民警，工作強度非常大。

中山市公安局出入境管理處選擇“向科技要警力”。周雲峰介紹，2004年該處與科研單位合作開發研製出“IC卡自助申請機”，辦事民眾只要持IC卡直接在申請機上點擊觸控螢幕，就可以進行自助申請，並可以完成受理、收證、繳費、速遞和統計數據等服務，整個過程只需要20多秒，免除了以往排隊、填表、收費等環節的等待。

2009年5月，中山市公安局出入境管理處率先啟用了自行研製的“智慧型發證機”。申請人只需要憑受理回執上的條形碼，就可以在12秒之內取到所需證件。該處辦證大廳的民警劉炯然說，過去採用人工方式，發證要先查到簽收時間，然後在柜子里找，往往需要三四分鐘，而現在所需要的取證時間還不到過去的1/10，大大減輕了民警的工作壓力，也縮短了民眾的等待時間。

本刊記者在中山市採訪了解到，為緩解警力的不足，當地警方積極探索建立用科技手段來彌補警力不足的機制。例如，中山市三角鎮近年來經濟發展迅速，戶籍人口加上外來人口有近14萬人，而公安分局只有70多名民警，管控壓力較大。為此，三角鎮投入資金350多萬元，建立起了100%覆蓋全鎮重點部位和主要出入路口、全部工業區的社會治安視頻監控平台，民警在監控室里隨時可以看到全鎮的情況，大大提高了社會監控能力和打擊違法犯罪能力。

加強考核釋放現有警力潛能

中山市看守所是一所特大型看守所，月均關押量約4000人。2008年和2009年，這個幾年前的“黃牌所”連續被公安部評定為“全國一級看守所”，所長鬍學增說，這與堅持實行“定崗定責”的績效考核有直接關係。

胡學增說，過去看守所民警年齡結構偏大，工作壓力大，不少民警缺乏上進心，再加上過去公安隊伍的管理評價方式主觀性較強，常常存在“乾多乾少一個樣、乾與不乾一個樣”等現象，不利於調動民警工作的積極性，看守所工作不力，一度被掛了“黃牌”。

從2005年開始，中山市看守所開始實行“定崗定責”的績效考核。根據每個崗位不同確定其職責，並細化為考核分，每個月底進行考核，沒做到的就扣分。“考核分跟崗位津貼、評先評優、提拔晉升等‘掛鈎’，既保證了考核的公平公正，又明確了各個崗位的職責，各項工作逐步走上了規範化的軌道，民警的積極性也被調動起來。”胡學增說。

近年來，中山市公安局探索民警網上績效考核機制，不斷挖掘現有警力的潛力，各項工作走在廣東前列。2009年4月，廣東省公安廳開始逐步在全省基層所隊部署“工作執法一網考”，即通過省公安廳開發的公安網路、民警績效考核系統、警務綜合平台等信息化手段，對民警的工作、執法質量進行量化考核。民警每天的工作都要錄入計算機，系統將根據工作的數量和質量給予評分。

中山市將過去的探索全部納入“工作執法一網考”，截至目前，占全體民警總數的80%的3771名民警已使用新的網上績效考核系統。考核結果與經濟激勵、晉職晉級、評優評先、年度考核、警銜晉升和入黨六個方面掛鈎。2009年底，中山市公安機關試用期滿到期轉正的845名副科級以上領導幹部全部套用“一網考”結果作為考核依據之一。

中山市公安局三角分局局長劉偉剛說，在“工作執法一網考”之下，各警種、各部門可根據不同崗位特點，科學調整考核方案、考核指標和考核分值，發揮“指揮棒”的作用，通過考核體現管理者的導向，民警也能夠明確自己努力的方向，並清楚自己在單位中的整體表現，促進形成良性競爭的氛圍。

警務改革的南京和杭州樣本

南京：“時空化”城市巡防

南京市的安全防控，時間上加快反應速度，空間上最佳化巡防布局當越來越多的“單位人”變為“社會人”，大量外來務工人員進入城市，人流、物流、信息流日益紛繁多變的時候，治安狀況也在趨於複雜，對城市公安機關的治安防控能力提出了新挑戰。

如何在新形勢下提高防範水平？如何建設真正的“安全城市”和“設防城市”？南京市副市長、市公安局局長徐珠寶認為，警務改革應在“時”“空”上下功夫，爭搶快速反應的第一時間，爭奪巡防布控的第一空間。

動態治安呼喚巡防模式創新

治安日益呈現動態化特徵，是近年來社會的顯著變化。隨著犯罪分子作案時間、空間、手段的不斷改變，公安巡邏防範模式也要跟著改革。以南京為例。南京是全國最早開展民警巡邏的城市之一，尤其近年來構建起八張巡防網路，巡防工作日趨成熟，民眾安全感等指標一直處於全國前列。

然而2009年上半年，各類案件特別是侵財案件呈現高發態勢，連續發生了幾起比較有影響的案件。公眾、媒體議論紛紛：都說南京治安好，為什麼還會連續發案？

警方的壓力非常大，也引起深思。徐珠寶帶領相關分局長和部門負責人，到幾個案發現場和周邊地區作了實地調查，得出結論：雖然全市巡防工作總體比較成熟，但在打擊、防範、管理、控制方面還存在一些薄弱環節和漏洞，有不適應、不符合當前動態化社會治安發展需求的因素。

格線化巡防，既然是張網，就一定會有網眼、有漏洞，格線的大小就決定了這張網的作用。所以格線化只是一種形式，真正與時俱進、具有核心價值取向的是動態的時空關係。

按照徐珠寶的理念，對巡防工作，“需要在時間上、空間上有新的認識，新的對策”。他說，和犯罪分子較量，實質就是在時間和空間上的較量，一切治安問題都在時間、空間中發生、發展和結束，凡是犯罪分子有時間作案、有空間藏身的，都是公安巡防的死角、盲區，因此，巡防要在“時空化”上做文章，實現警力等資源在時空變換中自由組合、動態變化，形成立體、多維的巡防布局。

“時空化”助推巡防模式升級

高效的巡防是最大限度壓降犯罪、提高公眾安全感的有效手段。要實現高巡防，就要一手爭搶巡防布控的時間、空間，一手擠壓犯罪分子作案的時間、空間。

對此，南京警方推行情報導控引領制，在全市組建了7萬餘人的治安信息員隊伍，建立市局指揮中心、業務部門、分縣局、派出所和巡區五級研判機制，通過獲取情報信息直接協助破案近4000起。

街面見警率、管事率高不高，直接影響市民安全感的高低。街頭有警車，巷尾有警察，老百姓會感覺到民警就在身邊，心裡也就踏實。南京警方推行百崗千車巡邏制和巡區巡段巡長制，進一步最佳化警力配置和巡防布局。全市社會面每時段有巡邏民警1200人，保全輔警3000人，110巡邏車包括警牌警車250輛，形成互為呼應、全時運轉的防控格局。

陣地控制是基礎工作，通過推行社區民警擔任社區黨支部副書記和服務管理站副站長，把警務工作融入黨務、政務、事務、家務，整合了資源，提高了社區防範水平，進一步擠壓了犯罪空間。

火車站、汽車站等地是城市的“視窗”，也是治安“晴雨表”。以往，小旅館拉客、賣假髮票、詐欺等現象較多，屢打不絕，市民意見較大。南京警方一方面加強全天候巡邏打擊，從“時間”上整治，另一方面，加強源頭打擊，從“空間”上延伸治理。比如小旅館拉客現象，僅打擊拉客人員效果不好，公安便會同工商、旅遊等部門對火車站周邊地區中小旅館、房屋出租戶進行清查，對全市小旅館拉客建立台賬，利用法律、經濟、行政、教育等手段，加大對拉客小旅館的教育處罰力度，從源頭上使此類現象得到有效遏制。

巡防機制改革應實現三大轉變

判斷巡防機制改革是否有效，其中一條重要標準就是看是否實現以動態警務為核心，是否實現警力跟著警情走。徐珠寶認為，應對當前的社會治安現狀，推進巡防機制改革應著力解決三個轉變。

一是布警從粗放型到集約型。以往動不動就搞運動式檢查整治，效果不一定好，現在，推行“時空化”巡防，通過“等級布防”，根據警情變化，實行“紅橙黃綠”四色布警，按照治安需要合理調配警力，避免了平均用警造成的警力浪費。

二是用警從重投入到重戰術。以往更多地依靠投入人力、物力維持治安防控，而“時空化”巡防更加重視投入產出關係，加強巡防戰術研究和訓練，提高各級巡防指揮人員和路面民警的戰術素養，加強重點區域、重點人群的控制。

三是巡防從重內控到外聯動。“時空化”巡防要求，在治安卡口為主的“三道防線”基礎上，快速形成“5分鐘處警、15分鐘支援、全市半小時包圍、南京周邊城市一小時聯動”的“四道防線”，並推行扁平指揮應急制，進一步提升處置重大突發事件的能力。□

杭州：規範執法出警力

杭州市公安局下城分局東新派出所位於城郊結合部，治安形勢複雜，是杭州市接警量最大的派出所之一。本刊記者在該所採訪時卻發現，儘管來派出所辦事、報案的人很多，但整個派出所的工作秩序井然。

派出所所長孫琦告訴記者，自從進行了執法規範化建設改革後，派出所應對實戰能力、民警工作效率和民眾滿意率有了很大的提高。

據孫琦介紹，根據執法規範的要求，派出所對現有內部區域進行了調整、改造，劃分了辦事、辦公、辦案、生活四大功能區域，並配以不同顏色增添視覺效果，利用門禁系統實施了區域物理隔離。同時落實專人對各類來所人員進行分類引導，其中對報案人、證人、犯罪嫌疑人等案件所涉的各類人員，由專人帶至到辦事、辦案區域開展相關工作，有效提高了內部的安全防護能力。

在報案室內，記者看到一名家中被盜的居民正在做筆錄，與其他地方不一樣的是，這裡的筆錄是一套固定的模板，當事人僅僅需通過選擇或自主回答即可完成筆錄製作，而且報案室還統一設定了雙屏電腦，報案人可以同步看到筆錄製作過程及筆錄內容，即時提出修改意見。

孫琦介紹道，筆錄製作工作是日常執法工作的基礎，但是長期以來由於對筆錄沒有固化的標準，加之民警個體素質的差異，導致筆錄製作走入“兩難”，即民警製作筆錄達到高質量難，民眾報案想早點走難。杭州市公安局對此開展專題研究，大膽進行改革。專門設計了詢問和現場訪問共4套筆錄，以案件基本要素為基礎，固定筆錄提問內容，有效避免了因民警個體素質差異而造成的筆錄要點不明確和因民眾個體素質差異而造成的案件內容表述不清等情況的發生。新型筆錄模板得到了檢察院、法院認可，證據效力得到確認。據統計，製作入室盜竊案件的報案筆錄，民警平均用時從原來的40分鐘左右減少到了現在的15分鐘左右。

在接處警的流程上，杭州警方也制定了嚴格的操作規範。要求民警在日常接處警工作中，嚴格實行“警情前置”，即積極利用在第一時間、第一現場的優勢，努力採取各項應有措施，力所能及地減少民眾損失。如在盜搶案件的現場處置中，改變了以往普遍存在“現場核查身份，帶回所製作筆錄”等簡單做法，注重先期對違法犯罪嫌疑人的搜尋、抓捕和儘可能為民眾挽回損失工作，切實解決報警人最為關心的“止損抓人”和接處警民警最為關心的“完成受案手續”二者之間的矛盾。

浙江省公安廳副廳長、杭州市公安局長柯良棟認為，當前基層公安機關普遍存在忙於應急、苦於應對、疲於應付，廣大一線民警拼體力、拼健康、拼消耗、拼安全，無心、無暇、無力去解決源頭性、根本性、基礎性問題的狀況。

“造成我們公安工作的被動狀況，原因是多方面的，但從自身角度看，主要因素是依法履職能力不強，很多無效勞動和額外負擔是執法不規範引起的，導致本來就緊缺的警力更加捉襟見肘。”柯良棟說。

杭州市公安局的治本之策是規範執法，包括改進和加強對執法執勤活動的最佳化管理，減少重複勞動、無效勞動，向執法效能要警力；提升執法主體素質，增強依法履職能力，向執法素質要警力；有效防範和整治突出執法問題，減少不必要的麻煩和心理負擔，向執法效果要警力。

記者在下城分局東新派出所了解到，開展執法規範化建設以來，該所2009年各類針對民警工作作風、工作效能等的投訴量明顯減少，全年書面信訪案件同比下降66.7%，110投訴數同比下降47.6%，12345投訴數同比下降62.5%。