“譙城模式”指安徽省農村綜合改革獨具特色的“為民服務全程代理制度”模式，，以解決民眾“辦事難”為突破口，在借鑑外地經驗的基礎上，因地制宜，開拓創新，探索建立“設施齊全、功能完善、制度規範、服務高效”的三級為民服務全程代理體系，實現服務項目明細化、代理流程規範化、全程監控智慧型化，項目全覆蓋，服務無盲區。
基本介紹
提出背景,主要做法,服務全覆蓋,廣泛深入宣傳,建立三級代理機構,科學再造流程,打造辦公平台,建立長效機制,工作成效,啟示與思考,“造橋過河”,創新體制機制,突出“服務”,堅持以人為本,破解“三農”,把握落腳點,
提出背景
改革開放30年來，在深化改革過程中，農村一些深層次的矛盾和問題日益凸顯。為民服務全程代理製作為農村上層建築改革的重要載體和內容，成為深化農村改革、轉變政府職能、建立農村基層工作新機制的突破點。
第一，實施為民服務全程代理制“譙城模式”是解決民眾“辦事難”的現實選擇。
第二，實施為民服務全程代理制“譙城模式”是轉變政府職能的必然要求。
第三，實施為民服務全程代理制“譙城模式”是加強基層組織建設和農村基層幹部改進領導方式的迫切需要。
主要做法
譙城區在實施為民服務全程代理工作的過程中，著力轉變職能、理順關係、最佳化結構、提高效能，創建了一套獨具特色的“譙城模式”。
服務全覆蓋
為民服務首先必須明確服務具體內容，否則不容易做實，就會成為一句空話。譙城區堅持實事求是，立足當地實際情況，從農民民眾的所需、所盼、所想、所急出發，凡是與農民民眾生產、生活以及政府履行社會管理和公共服務職能密切相關的事項，如婚姻登記、生育審批、戶口轉遷、糧貼發放、外出就業培訓、個私企業辦照、城鄉醫療救助等涉及審批手續及證照辦理的項目全部納入為民服務全程代理範圍。
按照服務項目明細化要求，最初摸排梳理出206項，後來又根據形勢發展逐步增加了“1-13周歲兒童入戶”、“集體土地使用證”等17項。全程代理服務領域不斷延伸，服務項目逐步拓展，做到“民眾有需求，服務全覆蓋”。
注重分類的可操作性，按性質將項目分為兩大類別：一是把不需要申辦人親自到場、在區內就能審批或辦結的項目歸為“全程代理類”，共125項；二是由各級代理員幫助聯繫、當事人必須親自到場辦理或區以下部分代理的項目歸為“諮詢服務類”，共98項，其中必須由申辦人親自到場的有64項，審批許可權在市級的有26項，審批許可權在省級的有8項。
廣泛深入宣傳
在為民服務全程代理制運行初期，一些幹部不支持，認為是自找麻煩；一些職能部門不配合，認為削弱了權力；一些民眾不理解，認為搞形式主義。為增強幹群對這項工作的認識，全區開展了全方位、立體式、聲勢浩大的宣傳活動。組織幹部進村入戶，與民眾“面對面”零距離發動；
向全區發出《致全區民眾的一封信》，印製4萬本《為民服務全程代理服務手冊》發至村民代表，帶有服務項目的賀年畫和《全程代理承諾書》各40萬張發至每家每戶，將代理內容廣而告之；拍攝了兩部以為民服務全程代理為題材的電視劇《村官》、《選村官》，在電視台長期播放；舉辦專題大型文藝節目，納入“三下鄉”活動；在報紙、廣播、電視開闢宣傳專欄，製作動漫解說片《為民服務全程代理30問》，使民眾能夠直觀地了解代理事項和程式；
開展了“十佳代理員”評選活動，通過亳州電視台、《亳州晚報》對優秀代理員的事跡進行報導，發動民眾參與投票。通過全面發動的宣傳手段，一方面讓農民明白了改革能給他們帶來哪些好處，引導其掌握政策，另一方面提高了民眾對全程代理工作的知曉率和認同感，調動其參與的熱情，“民眾有困難，請找代理員”、“如今辦事不再難，有事咱找代理員”等口號在乾群中廣為流傳，家喻戶曉，深入人心。
建立三級代理機構
譙城區在全區建立了區、鄉、村三級代理服務網路，區成立了常設機構為民服務全程代理中心，定編定崗；鄉（鎮、街道）在黨政辦公室設立為民服務全程代理室，明確3—4人為代理員，輪流值班；村在村委會設立為民服務全程代理接收點，所有村幹部為兼職代理員；計生、公安、民政、勞動和社會保障等34個與民眾生產生活關係密切、具有行政審批職能的區直部門和鄉（鎮、街道）各職能部門均成立了為民服務全程代理受理室。村級代理為一級代理，實行即到即辦；在鄉（鎮、街道）能夠辦結的為二級代理，一般不超過19個工作日；需要到區直部門才能辦結的為三級代理，一般不超過28個工作日。比如生殖保健服務證只需由鄉（鎮、街道）辦理，就是二級代理；二孩生育證就必須由區計生委審批，那就是三級代理。這樣就形成了以村全程代理接收點為根基，區、鄉兩級代理機構為主幹，區直、鄉直職能部門受理室為枝幹的“樹狀”網路結構。同時，村、鄉和區三級為民服務機構三者之間既相互獨立，又互相聯繫，既各自承擔職能範圍內的項目服務，又有協作完成的代理服務項目，實現了上下配合，三級聯動，服務貫通。民眾需要辦理的事情，只需向受理室提出申請，其他工作均由受理室代辦，即“一室受理，全程代辦，內部運作，按時辦結”，達到“只進一個門，只找一個人，就能辦成事”的目的。
科學再造流程
為減少改革阻力，譙城區實施為民服務全程代理工作力求在現行行政體制框架下，著力於內部協調、整合資源、權力規正、依法行政，找準了政府服務職能與行政運行方式有機結合的突破口。在基本不增加人員編制，不改變政策、法規賦予各級政府職能部門的職權，不改變現行的行政審批程式，不加大額外行政成本的前提下，通過合理的制度安排和科學周密的流程再造，促使各級各部門的工作實現制度化、規範化、科學化。堅持細化、量化原則，結合工作實際，著力統一標準，進一步明確、完善了各類事項辦理程式步驟，建立了規範化的服務流程，形成了接收、代理、受理、回復各個環節緊密相連、高效運轉的封閉辦事系統。堅持對工作操作規程進行固定和規範，實行固定工作人員、固定工作場所、固定工作時間、固定工作流程。全區共配有2000名專兼職代理員和1100名專兼職受理員。村級實行工作日“朝九晚五”坐班制度，各級代理機構實行AB崗制度，崗不離人，值班人員佩戴統一的為民服務全程代理徽章。村幹部在村部每天輪流值班收取村民申辦事項材料，每周按規定時間到鄉（鎮、街道）代理室報送一次材料，屬於鄉（鎮、街道）能辦的就地辦理，需要區一級辦的再由鄉（鎮、街道）代理室轉送到區代理中心並分送各主管部門辦理。建立健全了工作細則、崗位職責等一系列規章制度，制定了“四件四制”，即：即辦件直接辦理制、承諾件限期辦理制、上報件全程代理制、退回件明確答覆制，在服務上實行首問負責、服務承諾、定期回訪和責任追究等制度。不斷強化日常規範化管理，開展了“代理員行為規範大討論活動”，下發了《關於嚴禁在全程代理工作中向村級分配辦件任務的通知》等規範化檔案，代理項目實行一事一檔一卡管理，嚴禁擅自增減辦件條件。完善科學的管理體系既保證了規範運行，又降低了行政成本。
打造辦公平台
譙城區在開展這項工作中積極引入現代科技，委託開發了一套“易用、實用”的網上智慧型辦公系統，實現了村（社區）接收點、鄉（鎮、街道）代理室、鄉直部門受理室、區代理中心、區直部門受理室聯網辦公。農民要辦事項全部上網，村（社區）將代理和服務項目的相關信息輸入電腦，就與申辦材料和跟蹤卡同步進入了辦理流程，代理和受理環節“誰辦理、誰簽字”，做到跟蹤卡、登記本、網路辦公和實際辦理流程“四同步”。辦理時限多長，已辦到哪個環節，幹部民眾不論在什麼地方、什麼時間打開電腦就一目了然。網路系統對轉辦事項和逾時辦理項目自動生成短訊息，進行辦理提示或逾時催辦。系統還可自動生成綜合報表，既節省人力財力，又避免造假作假現象。區代理中心對全區進行實時網上全過程監控，隨時查詢各單位的工作動態。同時開通為民服務全程代理網站，方便域內用戶發布信息，域外用戶查詢相關情況，進行網上諮詢、投訴。網路辦公系統初步實現了代理流程規範化、統計分析科學化、綜合查詢便捷化、監督管理智慧型化，提高了服務質量和運轉效率，促進全區信息化建設水平。
建立長效機制
沒有良好的制度運行機制，再好的制度也只能流於形式。因此，為解決為民服務全程代理工作“好發動、難堅持”的問題，譙城區以建立完善長效工作機制為著力點，圍繞權力的運行和對權力運行的制約監督，積極探索建立三級服務機構相互監督、相互促進的聯動機制和監督考核體系，做到檢查有標準、考核有依據，發現問題及時處理，定期考核兌現，及時總結反饋。
一是建立日常跟蹤管理督查機制，運用平時現場督查及電話查崗和網路督查系統等方式方法，進行定期和不定期的督查。實行了月例會制度、督查通報制度，及時通報督查情況和月度積分情況，並納入全年的總評。二是建立獎懲分明的激勵機制。
建立了科學合理的績效考核體系，區為民服務全程代理領導小組制定並及時修訂了《考核獎懲辦法》，採取組織考核、民眾評議等多種辦法對每位幹部履行職責、遵守制度的情況量化指標進行打分，作為考核基層站所、評定村幹部績效的依據，幹部的年度測評與工資福利掛鈎。實行投訴處理制和責任追究制，設立投訴電話和民眾意見箱，接受民眾監督，努力提高申辦事項的受理率、受理事項的辦結率、承諾時限的兌現率和民眾的滿意率。各級代理機構超過半個小時無人值班計失誤一次；代理或受理環節超過了規定辦理時限，每超一個工作日計失誤一次。每失誤一次罰款1000元，由單位和責任人各承擔500元，區財政直接從單位經費中扣除，獎勵給投拆人或申辦人。對垂直管理的單位由區紀委負責收取。對違反全程代理服務紀律的人員，初次警告，第二次調離工作崗位。對村級值班堅持不好的鄉（鎮、街道），如果累計達3村次以上無人值班的，不僅要處罰違紀的村及責任幹部，同時對負有領導責任的鄉（鎮、街道）分管負責人及黨政主要負責人給予必要的紀律處理。此項制度實施以來，有38個（次）村因無人值班受到查處，1個基層站所因超期辦理受到處罰，2名村幹部因收受申辦人的錢物受到處理。
工作成效
“譙城模式”自2007年運行以來，全區已辦理全程代理類事項20餘萬件，辦結率98.5%，民眾滿意率接近100%。譙城區實施為民服務全程代理制以來，取得了階段性成效，其成效主要表現以下幾個方面。
（一）凸顯政府服務職能，提高了工作效能。
（二）健全鄉村治理體制機制，推進了農村基層民主政治建設。
（三）給基層幹部提供了實現自身價值的新平台，實現了幹群關係新變化。
（四）推動依法行政，完善了社會管理。
（五）激發社會活力，推動農村和諧社會建設。
（六）推動“政風”轉變，開闢了廉政建設新局面。
啟示與思考
“造橋過河”
在改革的方法論上，必須堅持走“造橋過河”。所有改革創新活動都有賴於制度創新的積澱和持續激勵，通過制度創新得以固化，並以制度化的方式持續發揮著自己的作用。隨著改革從巨觀層面進入微觀層面，改革也從主要是框架式開始向結構性轉變，改變了過去政策設計籠統抽象的現象，使各項工作有章可循。新階段的農村改革必須積極尋求方法論的突破，實現從體制機制創新向全面制度創新、從政策推進向法律規範、從必然王國向自由王國的飛躍，逐步從原生態的“摸著石頭過河”走向理性的“造橋過河”。所謂“造橋過河”，就是把已經探索出來的帶規律性的東西固定化、制度化、系統化，以制度和機制為載體，更加科學、自覺地推進改革。譙城區對為民服務全程代理制進行了科學的制度設計，把為民服務與農村綜合改革有機結合，把基層為民服務的項目、方式、程式細化、量化、固定化、標準化、系統化，制定了一整套規範化、程式化、數據化較為完善的代理制度，具體體現了“造橋過河”的改革方法。
創新體制機制
在改革的關鍵上，必須創新體制機制。體制機制創新是政府創新的核心與本質。堅持不懈地推進農村改革和制度創新，調整不適應農村社會生產力發展要求的生產關係和上層建築，既是我國30年改革開放的基本經驗，也是繼續推進農村改革發展必須遵循的重大原則。
譙城區在實施為民服務全程代理工作中，緊緊抓住體制機制創新這個關鍵，堅持科學決策、執行有力、監督到位，改進資源配置管理方式，以“效能革命”及政府功能轉換為切入點，周密設計制度，著力重構工作流程，搭起了一個科學合理的體制和機制框架。在這一新的政府架構下，探索建立了體現科學發展觀和正確政績觀要求的幹部業績考核評價制度以及目標管理和績效評估體系，量化了行政效率和行政成本，創新了鄉村管理體制，實現了為農服務重心的下移，建立了縣、鄉、村三級工作的新機制，打造了“農民想要的政府”。從譙城區創立為民服務新機制的重大政治意義上說，機制創新、制度建設是長期管用、最大的“民生工程”。
突出“服務”
在改革的任務上，必須突出“服務”這個核心。服務是政府的主要職能。農村改革的核心任務，是由生產力決定生產關係這一基本規律決定的，基本點是保障農民的物質利益問題，維護農民的民主權利問題，解放和發展生產力問題。當前改革的核心任務已從過去的“放權”、“減負”向“服務”轉變。譙城區為民服務全程代理制是新型為民服務的工作制度和辦事方式，能夠把實踐黨的宗旨、堅持民眾路線與加強制度建設有機結合起來，並始終把調整政府職能、為農民提供高效、低成本服務的目標擺在第一位，推進責任政府建設，從根本上解決民眾辦事難的問題，其核心就是“服務”，實質就是為民、利民和便民，是基層政府向“服務型政府”的轉型過程中一條新路徑，昭示了新階段農村改革的核心任務。
堅持以人為本
在改革的動力上，必須堅持以人為本、依靠民眾的力量。全程代理制在制度設計上，改變了“過去重物不重人、見物不見人、抓物不抓人的傾向”。 農民始終是農村改革建設的主體，只有全面貫徹以人為本，關注民生，始終尊重農民的首創精神，才能充分發揮農民民眾的積極性、主動性、創造性。三十年改革的根本出發點是尊重農民意願，體現農民的利益訴求，始終把廣大農民民眾作為農村改革最強大、最可靠的動力源泉。過去很多地方和部門搞服務大多是坐在辦公室里，忽略了農民的作用，在改革的制度設計上只按照自己的意志，不管農民需不需要，合不合適，只管做下去，結果往往事倍功半，或事與願違。“譙城模式”的成功的秘訣，就是善於創造性地開展新形勢下服務民眾工作，鼓勵農民參與政府創新，充分調動廣大農民民眾參與改革、支持改革、監督改革的積極性，體現了從“行政推動式改革”向“農民參與式改革”轉變。
破解“三農”
在改革的根基上，必須破解“三農”難題。“三農”問題是“全黨工作的重中之重”，“三農”工作是我國改革、發展和穩定的基礎。“三農”問題的全部內容就是要解決農民的發展和穩定問題，只有當農民在穩定的環境中求發展，社會主義新農村的和諧社會局面也就實現了。農村綜合改革的最終目標指向“城鄉和諧”和“新農村建設”：從重城輕鄉、以農補工到以城帶鄉、以工補農，從“硬補”到“軟補”，著力構建良性互動的統籌城鄉新體制。在推進改革的整個進程中，必須始終把實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益作為農村一切工作的出發點和落腳點，不斷突破影響“三農”發展的體制障礙和制度束縛，加大公共財政對“三農”的傾斜力度，按照城鄉基本公共服務均等化要求，實現公共服務向“三農”覆蓋，切實保障農民權益，讓廣大農民在推進社會主義新農村建設中實實在在享受到和諧發展的成果。
把握落腳點
在改革的角色定位上，必須把握好突破點、關鍵點、終端點。譙城區為民服務全程代理制，在制度設計上，突破點在鄉村，因為鄉村是直接與農民打交道、聯繫最密切的是最基層政權，重點是把鄉村幹部工作職能由管理轉向服務。關鍵點在縣（區）一級，這一級政府職能相對完全，不僅能夠做得了主，而且縣（區）里的政策關注點、工作側重點、投入傾斜點都直接影響著鄉鎮對農民服務的能力和水平，在政策設計、發起、督導、推動的各個方面，縣（區）一級處於核心地位。終端點在農民，因為農民既是代理服務的對象，又是政策執行的監督者、檢驗者，改革的成效最終還是要由農民說了算，農民民眾滿意是改革的價值取向。為民服務全程代理制“譙城模式”，準確地反映了農村綜合改革的角色定位，正在繼續為加強和創新社會管理探索一條新路徑。
