行政公產

行政公產是指行政主體提供公眾直接使用的財產或公務用的財產。例如：不能作為私有財產的公路、海岸、可通航的河流等。

基本介紹

• 中文名：行政公產
• 類型：名詞
• 領域：法律
• 相關：法國行政法學

含義解釋

行政公產的概念有廣義、狹義和最狹義三種。廣義的行政公產包括財政公產、公共公產、公務公產、特許使用公產、公有公共設施公產、法定外行政公產和預定公產等，狹義的行政公產包括公共公產、公務公產，特許使用公產、公有公共設施公產，最狹義的行政公產則只包括公共公產一種。

歷史發展

公產（domaine public）一詞最早出現於法國行政法學。法國的法律一般將行政主體的財產區別為公產與私產（domaineprivé）。因為兩者適用規則不同，因而法國學者通常從兩者比較的意義上把握公產的概念，法院在判決中根據財產的作用來區別公產與私產。19世紀時，法院認為只有供公眾直接使用的私產，如交通大道、可通航的河流才是公產。20世紀初，奧里烏和狄驥提出除公眾直接使用的財產外，供公務使用的財產也是公產。但是如何區分公產與私產仍然沒有一個統一的標準。行政法院最初系用判例和學說才採取了一個較為明確和基本一致的標準。

德國行政法學上，公物（？ffentlicheSachen）制度與我國所講的行政公產相類似。公物是指經由提供公用，直接用以達成特定公目的，適用行政法之特別規制，而受行政公權力支配的物。這些公物常常冠以公共設施（？ffentlicheEinvichtung）之名，以達成社會、文化和經濟方面的目的。公物通常分為廣義上的公物和狹義上的公物。廣義上的公物指國家或自治團體直接間接供行政目的使用的物，法律上稱為公產或官產，包括財政財產（亦稱收入財產，Finangvermoengen，Fiskalgut， Werbendes Vermogen）、行政財產（或稱公用物，Verwaltungvermangn Sache des ？ffentlichenDientes）、共用財產（或稱公用物，Sachen im Gemeingebrauch）。狹義上的公物（Res Publica， ？ffentlicheSachen）則指上述行政財產和共用財產，不包括財政財產在內，這一點與法國的“公產”範圍相當。但其同時還包括“廣義公物以外的物”，如，私人土地劃為要塞、租用私人房屋為辦公處所等也屬於公物範疇。

日本在明治時代引入了德國的理論，日本學者一般認為，公物是指國家或者公共團體直接為了公共目的而提供使用的有體物。24學界將公物概念作最廣義、廣義和狹義的理解。最廣義的公物概念是指國家或公共團體等行政主體直接或間接供公用或公共用的物，包括行政財產與財政財產。廣義的公物概念則指直接供公用或公共用的物，即僅限於行政財產。狹義的公物概念則僅指直接供公共使用的公共用物。廣義的公物概念是學界通說。

行政公產理論主要是由大陸法系的行政法學者最先闡述和發展起來的。在英美法系，如美國就沒有概括性的公產（或公物）概念。美國雖也存在道路、河川、海岸等，但一般是由《天然資源法》、《水法》等單行法律個別調整的。這些物的管理，一般以英國普通法理論中發展起來的公共信託理論作為基礎。25在英國，包括大片土地的大量財產現在都屬於英國女王、其他的公共機關和公法人諸如全國煤炭委員會、英國鐵路委員會、英國廣播公司以及倫敦政府港務局均有自己的財產。英國由於不區分公私法，因此這些“公共機關的財產”實際上並未為財產法排除。但其使用仍須遵循不同於一般私產的規則。可見，英美法系國家並非沒有行政公產和行政公產理論，而只是採取了不同於大陸法系的方式解釋和處理而已。

在我國，行政公產仍然是一個學術意義上的概念，並非實定法上的用語。但我國的一些法律、法規卻有許多有關行政公產的規定。如憲法、預算法、公路法、鐵路法、土地管理法、煤炭法、電力法、郵政法、城市規劃法、軍事設施保護法、國有企業財產監督管理條例、企業國有資產產權登記管理辦法等等。這些實定法為研究和分析我國的行政公產提供了豐富的制度基礎。

在我國，行政公產是指由行政主體為了提供公用而所有或管領的財產。這一概念主要包含了三層意思：第一，行政公產必須供公共之目的；第二，行政公產必須由行政主體所有或者管理；第三，行政公產是一種財產。有關第一層和第二層的意思本文將在下一問題中專門論述。這裡說明一下第三點。大陸法系國家中，只有法國學者將行政公產認為是一種財產，德國和日本的學者一般將行政公產視為一種物。這種差異並非是本質上的，而是解釋方法上的差異，主要是由於兩國學者關注的焦點不同。法國行政主體的財產分為公產與私產，從這個基礎而言，就不再討論私人所有的“公產”這樣的問題。而是從行政主體的所有權入手，進一步區分兩種適用不同規則的財產。行政主體的公產前已略述。行政主體的私產則包括行政主體不供公眾和公務使用而作為財政收入目的使用的財產，例如供收益用的房屋、土地、森林等。例外情況下某些供公眾直接使用的財產、某些未經過專為公務目的特別加工而供公務使用的不動產和動產，如法國電力公司、煤氣公司等公務法人用於工商業公務活動的財產、行政主體持有的股票、債券、享有的專利權、商標權、漁業權、礦業權等均屬之。我國是社會主義的國家，我們也正經歷一個所有權與經營權兩權分離的歷史時期，法國行政公產制度對公產與私產的分別基點是“行政主體的財產”。我國行政公產的範圍實際上正相當於法國行政主體的財產。德日學者從“物”的角度去研究行政公產制度，視覺稍嫌狹窄，但也不乏對法國行政公產制度所涉及各方面同樣具有的真知灼見。但“物”的研究角度不能滿足我們對行政公產的研究，物是指人們能夠支配的物質實體和自然力，物必須在事實上、法律上供法定主體占有、使用、收益和處分。考察國外的有關行政公產的制度和理論，實際上，關於物本身的研究已經遠遠不能適應現時代的變化。例如，法國在行政主體的財產中研究私產即是注意到了公產的財產屬性，行政主體的私產主要在於增加財政收入而非實施公務，因此，“私產的經營管理活動與其說是實施公務的活動，毋寧認為更接近私有財產的管理行為。”而在德國、日本，可以從行政公產中獲取收益已經逐步獲得認同。