基本介紹
主要危害,現象,跨越困難,項目流產,科長作梗,企業代表,請處長吃飯,攔路虎,官大不如管大,根源,主要表現,制度漏洞,解決辦法,
主要危害
主要危害表現在對個體的危害，對組織的危害，對公共權力的侵害和對經濟活動的干擾有幾個方面：
其一，影響了行政官員個人的成長，使有效的幹部選拔任用制度受到懷疑。處級官員一般都是作為未來的管理資源被儲備和鍛鍊的，一旦出現個人問題，會造成資源的斷層。
其二，使公共權力的公共價值喪失，行政過程中公平公正的原則被破壞。公共權力最大的價值追求就是公共領域裡的公平與公正性，“處長經濟”中的處長審批、處長牽線、處長操辦完全破壞了正常的行政程式，使許多公共事務的處理夾雜了人情的因素，感情的因素，公平性和公正性不能得到保證。
其三，“處長經濟”導致一定範圍內的制度陷入混亂狀態，造成行政無章可循。制度的嚴肅性在“處長經濟”的行為中被破壞，行政的遊戲規則不復存在，進而會導致政府職能部門無序運轉。
其四，造成決策中的“梗阻”現象發生，造成行政成本增加，影響了行政效率。由於處長們的肯定和否定意見往往成了決策中被重視的內容，有時會因意見的不同產生爭議，因此決策的速度放慢，時間成本和經濟成本都顯著增加。
其五，對政府執行力提出了挑戰，使政府公信力下降。“處長經濟”中的官員以個人的主觀行為干涉政府行為，導致其他社會成員對政府的不信任。
現象
處長們確實可以減輕上級領導的負擔，使他們可以集中精力關注巨觀性問題，也可以彌補上級領導在專業知識方面的缺陷，因為省部級政府機關的分工，必須到“處級”這一層才可能比較具體和比較專業。但總的說來，“處長經濟”的消極面更為突出，集中表現在處長們很容易“欺上瞞下”。所謂“欺上”，表現為處長們可以通過篩選、截留信息，使上級領導無法了解“顧客”的真實情況，以求得領導對處長們的“工作方式”的理解。所謂“瞞下”，就是處長們可以把自己的某些想法揉進領導的意圖中，揉進政策解釋中，並通過這種方式來達到謀取私利的目的。其結果是攪亂了資源配置的規則和秩序，使資源配置的最最佳化扭曲為處長們的個人利益最大化和某些顧客的利益最大化。
跨越困難
“要想經營好企業，首先要“經營”好部門；“經營”好部門，必先“經營”好處長。不少人把這種“經營”歸納為“處長經濟”“科長經濟”現象。在“休閒經濟”“網路經濟”“服務經濟”新詞頻出的今天，“處長經濟”“科長經濟”算哪門子經濟？跨過這道坎究竟有多難？
項目流產
兩會上，東部沿海發達省份的全國人大代表講了一個故事，他所在的企業2011年前準備上一個利用農作物秸稈生產燃料乙醇的項目。這是個新能源項目，是國家鼓勵發展的戰略性新興產業，而從2011年至2014年的這三年多時間項目一直沒有審批下來。
“國家曾把這個審批許可權下放到了省發改委，可省發改委相關處長給的理由是，還要向上級請示，我們多次聯繫遭到無數次推諉，結果都一樣。”這位代表說，據這位代表介紹，企業的生產線都試運行成功了，但是沒有批文，還不能生產，為了避免閒置，只能改生產別的產品。準備了三年多，投入了四五億元的項目，“說廢掉就廢掉了”。企業每年10萬噸的秸稈廢渣，只能燒掉，能再利用的資源也利用不了。
科長作梗
安徽省一家房地產公司負責人丁明安還遇到了科長作梗的事。企業在開發一個樓盤過程中，樓盤所在縣區中的一個科級單位領導不兌現相關承諾，原本沒有問題的房屋預售等常規手續，一直無法辦下來，最後公司不得不借高利貸勉強維持，債台高築，幾近破產。
企業代表
一個處長、一個科長就導致一個項目拖了很長時間，或者拖黃了的事，太多了。“我不能講，因為我得為上萬職工的企業考慮。這方面應該去調查倒閉的企業，他們不怕說。”
請處長吃飯
在2013年全國兩會上，北京的程京代表講過企業研發的新產品審批被拖延的事件。他曾激動地表示，審批遙遙無期，可能就卡在一個處長手裡，“難道還要我們去給他送禮”。
2014年兩會上，記者再次見到了程京。他坦言，2013年國務院和北京市一系列行政審批制度改革舉措的推出，讓企業的審批流程加快了許多。但有的項目在過處長、科長這道坎時，還有些困難。“有一次，我們跟政府談補貼支持企業的‘新生兒出生缺陷篩查’技術，一位管錢的處長稱，‘都好，但是沒錢’。幸好當地一把手指定了兩個市領導和一位副秘書長來抓這個事。副秘書長認為，這個事不是討論有沒有錢的問題，關鍵是怎么乾，必須做。這樣一來，那個處長才說好吧，不再談錢了。”程京說。
攔路虎
個別處長們，讓一些級別比他們高的幹部都有所忌憚。全國人大代表中一位來自西部的廳級幹部說：“我有時也會為一些項目請這些有行政審批權的處長們吃飯，送點土特產搞好關係，很無奈。”
官大不如管大
傅企平代表說，縣城的小科長其實就是省里的處長翻版。“處長經濟”和“科長經濟”現象都有共性，那就是職位雖小，但處於權力運行的關鍵位置——雖不拍板，但具體經辦；雖不是一把手，但一把手的所有指令都得靠他們執行；雖沒有進入決策核心層，但在材料審核等方面絕對是“人微”而“言重”。
“對有的處長、科長來說，吃拿卡要這一套他們運用得非常嫻熟，增加了企業的成本。‘八項規定’出台前送土特產現象流行，這些土特產大多數送給了科長、處長們。此外，節假日帶著七大姑八大姨到企業所在地，免費旅遊、免費吃喝等都很常見。”一位來自農村的全國人大代表說。
有的代表說，在科長、處長層面，有權力尋租，有人買，有人賣，還有行情和價碼，完全構成了一種獨特的“經濟現象”。江南控股集團總工程師黃作興代表認為，用民間話說，就是“閻王好過，小鬼難纏”。過去誰關係好，就給誰利益。行政審批環節少了，速度更快了，企業發展也更有信心了。
戴天榮代表說，都說“縣官不如縣管，官大不如管大”，“處長經濟”“科長經濟”，表面上是“人情經濟”，實質上就是制度不夠完善所導致的“權力經濟”。從這點來說，我們堅決行政審批改革，並且已經看到實實在在的成效。（來源： 新華網 采寫記者李亞彪、岳德亮、婁辰、張舵、周凱、程士華、倪元錦）
根源
之所以出現這種現象，根本的原因在於對處長(科長)行使公共權力的行為缺乏制約。鑒於一連串“處長”腐敗案件的曝光、針對“處長經濟”現象帶來的弊端，很多人發出了“誰來遏制處長權力”的疑問。但是，應該看到，這在本質上，這是一個如何制約政府權力的問題。因為正是由於對政府權力的制約不力，而處長(科長)又處在相應權力運行的前端，才導致了所謂的“處長經濟”現象。
這種現象的出現有著深刻而複雜的原因。它不僅涉及政策執行人的觀念和個人素質問題，而且涉及機關內部的利益結構、制度安排和權力運行機制等方面的問題。
有些人把手中的權力看作支配人民甚至對人民作威作福的工具，這種官本位的觀念不改變，在執行政策中濫用權力的現象就難以避免。另外，在選拔處級幹部時往往並不注意其個人品質和政策水平，而是注重其與領導的關係、一般辦事能力和內部協調能力等，因此，一些提到這個關鍵崗位上的人，往往並不是真正優秀的人。另一方面也涉及一般公務員隊伍的水平，如果他們的政策水平和個人品質都不高，那么，無論如何也很難從中選拔出優秀的處級幹部來。
另外，由於改革開放以後社會利益結構的深刻變化，在有些部門或機關中也逐漸生長出小團體利益來，特別是掌握著一定的行政許可權的單位，更是為其小團體利益的獲取創造了條件。因此在這些單位中形成了為小團體利益而濫用權力的氛圍，受這種氛圍的影響，處於關鍵崗位上的幹部在濫用權力時就會有恃無恐。所以，如何消除單位的小團體利益，乃是消除政策執行中濫用權力的根本。
同時，上級領導對執行政策的關鍵崗位缺乏經常性的監督，使得有的處長覺得既然這一攤工作由自己負責，就可以為所欲為。這主要由於工作中缺乏對政策執行結果的反饋制度，也缺乏對政策執行的投訴制度，使政策執行中的問題不容易被發現。
就權力運行機制來說，在政府機關內，經常存在著行政權力的組織結構與權力的運行機制矛盾的現象。從組織結構看，是上級領導下級，但從權力運行機制來說，往往是下級領導上級，例如秘書支配首長、處長制約局長等等。從而造成政策在輸出端的梗阻或變形，使好的政策不能帶來好的結果。
主要表現
是行政領導者個體在成長過程中進取心衰減和行政執行力蛻化的結果，意味著有效的行政監督失去作用；是個人品質低下，行政道德缺失的表現，意味著政府職能部門選人不當，用人失察；是行政制度不規範導致的結果，意味著制度殘缺和缺乏完整性。
制度漏洞
“現官不如現管”、“官大不如管大”的制度安排，存在這樣一種漏洞，那就是讓“現管們”(處長們)手中的自由裁量權過大。上級領導的過於巨觀的指示，政策的模糊性和解釋的可篩選性，行政審批的非標準化或標準要求不高，以及行政審批和答覆的無時間限制，等等，給處長們留下了很大的自由裁量空間，而“欺上瞞下”的技巧更使他們“遊刃有餘”、“取財有道”。
解決辦法
要消除這種現象，必須加強對權力的制約。就制約處長(科長)權力來看，主要應從兩個方面採取措施：一是通過相應的立法(如《行政程式法》、《政務信息公開法》)對各級機關和部門的權力(包括權力大小、行使權力的程式和具體方式)做出明確規定，並要求將有關政務處理的過程、結果公開；二是建立比較科學合理的績效考評制度，將政府內部的考核約束和公眾的評價監督結合起來，全方位地對處長(科長)行使公共權力的行為進行規範。
這種現象涉及到行政改革方面的許多根本性的問題，因此必須將其當作一個系統的工程來對待。應該建立一種經常性的抽查制度，設立一些明確的能夠進行檢查的指標。政策的執行必須真正做到政務公開、透明，使政策的執行處於各方的監督之下，從而制約權力的濫用。還應建立一種反饋制度，有專人對每一項政策執行的結果對“顧客”進行回訪，徵求“顧客”的滿意程度，並將此作為政績考察的重要指標。還應在機關內部設立機構來專門傾聽“顧客”的投訴，並把投訴率也作為政績的考察指標。所以，需要在機關的權力運行機制方面很好地研究，使得權力的組織結構和權力的運行機制真正地統一起來。
如何努力解決這一問題，既需要行為的規範，制度的約束，同時也需要必要的、有效的行政措施的出台，以維護政府的權威性，維護行政過程的公平性與公正性。
必須把解決“處長經濟”問題和解決“處長腐敗”問題聯繫起來。一是建立有效的行政決策負責機制，重大問題集體決策，杜絕處長們走上層路線，拉關係，送人情。二是嚴格合理地規範處長的權力範圍，杜絕處長們在執行過程中獨立操作和索、拿、卡、要。三是建立重大問題、重大決策處長匯報制度，不允許處長越權行事，嚴懲公權私用和權力尋租現象的發生。四是處級以上官員財產申報制度和行政行為勸誡制度，保證一切收入的公平合理。五是建立處級官員
生活質量評定製度。根據處級官員的收入水平，工資狀況合理評定其消費狀況，對於二者差異過大的現象要求其說明真相。六是把公眾舉報和法律制度監督有效結合，嚴格舉報程式，保護舉報人利益，並以法律制度為規範，制裁一切行為失范的人。
要克服“處長經濟”的消極面，關鍵是通過最大限度地減低處長們手中的自由裁量權來切斷“公權”與“私利”的內在聯繫。具體辦法是，凡經處長們處理的一切事項，都實行標準化、公開化和限期化。所有的標準都公開，凡是符合標準的都必須在有限的時間內批准，否則就是失職甚至瀆職，顧客可以告你行政不作為。其中的標準可以根據不同時期國家資源的多寡來適當調整，資源緊缺則標準提高，資源充裕則放寬標準。但標準的調整必須通過合法的程式來完成，並事先公之於眾。（來源：2006年03月31日 《小康》）
