英國水政策白皮書

在氣候變化和人口增長的共同影響下，英國部分地區已出現水危機，英國政府認為本國現有的水管理機制尚不能完全適應這一挑戰，一是對氣候環境變化做出及時反應的能力不足，二是在水資源最佳化配置的靈活性上有所欠缺。為此，英國環境、食品和農村事務部於2011年12月發布了《水政策白皮書——生命之水》（以下簡稱“白皮書”），在取水許可制度、水務行業改革、水環境管理、節約用水等方面提出了全面的改革方針和措施。

基本介紹

• 中文名：水政策白皮書——生命之水
• 外文名：Water White Paper-Water for Life
• 頒布機構：英國環境、食品和農村事務部
• 頒布時間：2011年12月

發布背景

根據一些學者和機構對英國水資源供需情況、水環境及水務部門運行狀況進行的調查和評估，英國水管理儘管取得了顯著成效，但是仍面臨一系列新的挑戰，需要對現行的水管理體系，特別是水務行業的結構、法律及監管框架進行重新審視，應加強水務企業間的競爭與合作，鼓勵創新，以保障供水安全和提供更優質的服務，同時進一步改善水環境。

現行取水許可制度不適應新情況

主要問題是部分流域的取水量過高，已經有超過10%的河流的取水水平已經對一些自然保護區或流域的生態健康造成破壞。取水價格未能反映水資源的供需競爭狀況和真實價值。英國目前對取水許可交易的監管十分嚴格，無取水年限的許可證在交易後均變為有時間期限的許可證，這使得相當一部分許可證持有者寧肯閒置許可證，也沒有動力拿出來進行交易，這種嚴格的監管制度無法激勵缺水者以最低的成本應對氣候變化風險，阻礙了取水許可證交易，影響了水資源的高效利用，不利於應對未來水資源及水環境變化。

對日益加重的水污染仍缺乏有效解決方案

局部地區水污染問題嚴重，農村面源污染、城市面源污染等問題仍缺乏有效解決方案，例如城市道路排水和農田排水，洗滌劑、殺蟲劑等化學污染物，化糞池，以及廢棄金屬礦山等。水污染和過度取水兩大問題相互疊加，影響了河流水質和水環境，目前英國僅有四分之一的水域生態狀況良好，水資源保護面臨較大壓力。

不同涉水規劃間統籌協調性不足

英國水資源管理及水務監管機構針對不同的涉水領域分別制定了獨立的規劃，並且不同規劃的期限有所不同，例如英格蘭十個流域制定的流域管理規劃周期為6年，水務公司編制的水資源管理計畫周期為25年，政府抗旱計畫周期為3.5年，水務監管機構對水務公司的價格評審周期為5年。這些規劃和計畫內容密切相關，但相互之間缺乏足夠的協調，對水務公司制定其年度商業計畫帶來了一定的壓力。為增強水行業對投資者的吸引力，鼓勵水務企業提供更為完整的供水計畫和更好的服務質量，亟需對各部門制定的涉水規划進行協調和整合。

氣候變化及未來用水結構變化

根據預測，在氣候變化影響下，未來英國平均氣溫將會升高，夏季平均降水會減少，乾旱天氣可能會更加頻繁。水環境也將面臨巨大壓力，例如水位下降、水質惡化、生物多樣性降低等，從而增加供水成本，產生更多環境影響。水資源供需管理和水環境管理任務更為艱巨。

同時，據預測，英格蘭未來人口將持續增加，並且增加的人口有可能集中在目前供水壓力最大的地區。核心家庭的數量在不斷增加，在人口增長的背景下，將會進一步拉高用水需求。預計到2020年英國生活用水需求將增加5%左右，到2050年將增加35%，這對水務行業的保障能力提出了更高的要求，包括提供更為穩定和經濟的供水服務，對現有基礎設施進行維修和改造，以及新建更多的供水及污水處理設施等。

主要內容

針對當前及未來存在的問題，白皮書提出了一系列改革方案，主要包括：改革取水許可制度、解決水污染問題、加強規劃間協調、促進基礎設施投資與建設、增強水務行業內部競爭力等。

改革取水許可制度，保障供水安全

改革取水許可制度的主要目的是減少過度取水，重新評估水的價值，以滿足未來可能增加的用水需求，保障供水的安全性、可持續性和適應性，主要措施是通過逐步換髮新的取水許可證，以實現向新的取水許可制度過渡。

取水許可制度的改革方向是提高取水價格，以更好地反映水資源的價值、稀缺性及生態系統服務價值；改革取水許可交易規則，明確交易程式，提高可用於交易的取水量，減少交易壁壘，提供平均交易價格、交易量和交易位置等市場信息，促進潛在的取水許可交易，促使現有的取水許可證發揮更大作用，從而推動水資源的高效利用；擴大監管範圍，通過更換許可證的方式，逐步將過去沒有期限的取水許可逐步轉換為有期限和期限較短的取水許可，公正公平地對待所有取水者；在新許可中引進水量調控措施，即“停止取水流量或停止取水水位條款”，加強政府對取用水總量的控制能力，以便能夠靈活地應對水資源供求變化，並滿足環境用水需求。

由於英國現行的取水許可制度是由土地及水的私有制逐步發展形成的，改革面臨著相當大的阻力。因此，白皮書承諾新的取水許可證會考慮現存的許可證及實際用水量，並將根據供水總量進行動態調節，但是政府不會向因改革而受損的個體進行補償；同時，政府鼓勵水行業投資，新的取水許可制度將儘可能地降低對投資者的阻礙。

解決過度取水和水污染問題

針對過度取水問題，白皮書提出了多種解決途徑，具體包括：採取工程措施，在流域管理規劃中提出行動方案，持續開展水生態環境恢復項目——“恢復可持續取水”；改革對水務公司的監管機制，將恢復可持續取水的公司解決方案納入價格評審過程，激勵其在供水時充分考慮環境影響，採取可持續取水方式；利用取水費對水生態系統保護和修復行動進行補償；通過反向拍賣，政府從許可證持有者手中回購可能對環境造成損害的取水許可證；2012年開始，政府考慮在不給予補償的情況下，採取強制措施撤銷或變更對環境造成嚴重損害的取水許可證。

針對水污染問題，白皮書強調應從源頭進行污染治理，核心是以流域為基礎，與地方污染者、受益者及相關方就目標及行動方案進行討論，在考慮各方建議的基礎上，採取包括激勵、生態服務付費以及加強跟蹤監測等在內的各種行動，解決包括農業面源污染、私營廢水處理設施、廢棄金屬礦山以及城市面源污染等在內的污染問題。

加強規劃間協調，應對未來挑戰

為應對氣候變化及人口增長帶來的水資源壓力，使水務行業得到更好的發展，為用水戶提供更好的服務，以及獲得更好的環境效益，白皮書指出應立即採取行動，加強各規劃機構之間的聯繫與合作，將包括流域管理規劃、水資源規劃機制、價格評審、抗旱規劃等水資源規劃協調起來，並且讓水務企業也參與到水務部門的規劃中，以提高整個行業的適應能力。

同時，政府希望水務公司在其在年度供水計畫中充分考慮氣候變化的最新研究成果、水資源緊缺及環境破壞問題、與周邊公司的水量交易以及節水問題。

提升水務行業整體服務水平

為提高英國水務行業的整體服務水平，白皮書提出三項關鍵措施：

一是為低收入家庭提供更為優惠的水費，解決其水費支付壓力。針對部分家庭無力承擔供水及污水處理費用問題，白皮書鼓勵水務公司設計並實施優惠水費標準，更好地平衡用戶間的交叉補貼。為協助和激勵水務公司積極採取行動，政府還發布了相關的指導原則，以促進水務公司為所有具有水費支付困難風險的顧客提供支持。

二是資助水務公司，直接減免西南地區家庭部分水費。由於水務私有化改革決策實施過程中的歷史原因，英國西南地區的水費一直居全國之首，利用市場方式解決這一問題比較困難。為解決這一問題，白皮書承諾政府將對全部用水戶直接提供補貼，在一定期限內每戶每年減免50英鎊水費。

三是改革商業用水戶市場，提高行業投資吸引力，擴大水務行業內部競爭。針對水務行業天然的壟斷性質，為維護用水戶權益，提高行業效率，保持行業的合理利潤和穩定性，吸引足夠的投資。白皮書提出一系列改革計畫，主要包括：降低非家庭用水戶變更供水公司的門檻，過去只有年用水量超過5萬立方米的大客戶才能夠改變供水公司，目前已通過立法將這一閥值降低到每年0.5萬立方米，從而使得能夠自行選擇供水公司的顧客數量從2200位左右增加到約26000位，擴大了市場規模；降低供水市場服務供應鏈上游的準入門檻，增強供應鏈上游的競爭。

促進基礎設施投資，保障經濟社會可持續發展

為了應對供水及排水壓力，白皮書強調供水和廢水處理是國家重要基礎設施，政府應在保障基礎設施供給方面發揮更大的作用，需要持續加大對基礎設施的投資，以確保能夠提供可持續的供水和廢水處理服務，以支撐經濟可持續增長。

由於排水管網及處理系統對於水環境的重要作用，白皮書特別提出加強排水及污水處理系統建設方面的政府決策及政策建議。主要內容包括：通過所有權轉讓的方式整合現有的小型私營污水管網，從2011年10月份開始將私營污水渠的所有權轉讓給供水和污水處理公司，以對排水系統進行綜合管理，解決包括堵塞在內的與所有權管理有關的一系列問題；從2000年到2008年，英格蘭和威爾斯只有1%的公共排水系統進行了維修，按照這一速度計算，至少要經過800年才能將全部系統維修改造完畢，而倫敦污水渠的平均壽命僅63年，因此為保證排水系統的正常運行，水務公司應保持甚至提高對現有排水系統維修改造的投資額度；聯合相關機構，加強排水系統規劃的戰略性；鼓勵模擬天然排水系統，建設“可持續排水系統”，該系統包括一系列措施，旨在儘可能地模仿天然排水系統及其各種優點，包括提供棲息處、過濾污染物、補給地下水以及減緩流速等。