美國瀕危物種保護法律對策

《美國瀕危物種保護法律對策》就IUCN對瀕危物種的等級劃分進行簡要陳述。並以美國的《瀕危物種法》為基礎，簡要論述了瀕危物種的定義、認定及程式性規定。並重點介紹了美國瀕危物種保護中的國際國內合作及一些特殊規定：瀕危物種委員會、豁免申請、生態評價及嚴格的貿易管制。

基本介紹

• 中文名：美國瀕危物種保護法律對策
• 等級：絕滅
• 原因：入侵、疾病、污染、生境衰退
• 檔案：《魚類和野生生物協調法》

物種歸類

美國《瀕危物種法》對瀕危物種保護的對象進行了明確規定。所謂 “瀕危物種”是指處於瀕臨滅絕的危險狀態的任何物種（包括物種的全部或物種中有重要意義的一部分），除由商務部指定的是有害的物種，對它們的保護將對人類產生巨大的風險那些有害物種外。 在美國將保護的對象分為瀕危物種和受威脅物種兩類。具體這些物種包括瀕臨滅絕危險的漁類、野生動物與植物， “漁類和野生動物”是指動物王國的任何部分，包括但不限於哺乳動物、漁類、鳥類（包括候鳥、不遷移鳥類或由條約或其他國際協定提供保護的瀕危鳥類）、兩棲動物、爬行動物、軟體動物、甲殼類、節肢動物和無脊椎動物，這些保護的物種包括動物的一部分、產品、卵及後代、屍體及屍體的任何部位。“植物”是指植物王國的任何部分，包括植物的種子、根及其他成分。而在我國相關的瀕危物種保護法中並沒有詳細地給出明確定義。

美國對瀕危物種的劃分從含義上說比IUCN對瀕危物種的劃分要廣泛。該法開門見山地指出，主要是由於人類過分關注經濟發展和增長，而導致許多漁類、野生動植物已經或將要處於瀕臨來絕的境地。在人類的歷史發展中，我們忽略了野生動植物所具有的美學、生態學、教育、歷史、景觀和科學價值，而過高地估價和利用它們的經濟價值。近年來生態倫理學的發展為動植物的保護提出了理論支持，然而無論是人類中心主義還是生態中心主義，似乎都難以為野生動植物的保護提供非常合理的辯護。各國珍貴瀕危野生生物物種的保護大多彩列舉的方式。我國的《野生動物保護法》所保護的野生動物是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物。所保護的野生植物是指由《野生植物保護條例》所規定的 “原生地天然生長的珍貴植物和原生地天然生長並具有重要經濟、科學研究、文化價值的瀕危、稀有物種。” 不同國家對法律定義的方式不同，是與兩個國家的法律傳統密切相關的。

物種認定

原因

《瀕危物種法》要求內政部和商業部認定瀕危物種與受威脅物種及其關鍵生境（生長或棲息地）。該法指出，導致物種瀕危或受到威脅的原因有：（A）野生動植物的生境或活動範圍已被毀滅、更改、縮小或有被毀滅、更改、縮小的危險；（B）因商業、娛樂、科研或教育活動而過度利用；(C)疾病或捕食行為；(D)現有的管理機制不充分及（E）自然或人為因素影響了它們的持續生存。

依據1970年美國第四號重組計畫，由內政部負責陸上動物和淡水魚類的保護；由商業部負責海洋哺乳動物和魚類的保護；由農業部負責陸生植物的進出口管理。法律授權商業部負責瀕危物種的具體認定程式，決定哪些瀕危物種與受威脅物種的應列表；哪些瀕危物種與受威脅物種地位的應發生變化（將物種從列表中除去、瀕危物種轉變成受威脅物種或受威脅物種轉變成瀕危物種）；然後由內政部依商業部的提議對瀕危物種進行列表，或執行已同意的商業部的提議。沒有商業部的贊成許可，內政部不可以改變瀕危物種的地位或增減瀕危物種的種類。依認定的瀕危物種或受威脅物種，部長本著最小心原則來具體確定物種的棲息地（把它作為關鍵生境（critical habitat），並隨時對物種的棲息地進行調整和改變。同時法律規定，商業部所做出的這些行為都應在最科學、經濟的數據基礎上，獨立地做出決定。

程式

首先，對瀕危物種或受威脅物種保護範圍的增減及物種生境的決定，由相關的利害關係人（interested person）提出申請，在收到申請後的90天內，商業部長將就顯示申請是否得到批准的實質性的經濟和科學信息做出結論。如果申請書中呈報了這些信息，部長將迅速對相關物種的地位進行複審，並迅速將信息公布在《聯邦每日公報》上。收到申請12個月內，商業部長將做出以下決定：（1）若申請行為不被許可，部長將迅速在《聯邦每日公報》上公開這一結果；（2）若申請行為得到許可，部長將迅速公布一個執行該行為的試行辦法的原則聲明和全文；（3）若申請行為得到了許可，但由於以下兩個原因：（A）與法律一致的執行該申請行為的最終調整方案的直接建議與及時公布，因為某些物種是否是瀕危或受危物種的臨時性的建議，而使其方案的履行受到妨礙；（B）增加應保護的物種或從表中刪去不再需要保護的物種；在以上兩種情況下，部長將在《聯邦每日公報》上迅速公布這一結果，並對發生這一結果的原因和數據進行詳細說明。在申請得到許可，部長公布試行辦法後，應通知外國政府並就此迅速召開聽證會。美國在環境保護領域一直十分重視公眾參與和保護公民的知情權。

然後，由內政部長在《聯邦每日公報》上公布所有瀕危物種的名錄。每個名錄中都 應有科學名稱與通用名稱。同時部長將依最新確定的名單，隨時對物種名錄進行修正。對於與瀕危物種在外形上相似的物種，將其視為瀕危物種對其進行保護。

在確定瀕危物種及其生境後，部長將依此制定物種恢復計畫以便保護和保存它們。主要從以下幾點著手：（1）在與建築工程、其他發展項目或其他經濟活動發生衝突時，優先考慮瀕危與受危物種的保護；（2）將特定選址計畫、客觀的標準措施、所要花費的時間和資金等合併起來考慮，以得到最優的方案。（3）恢復計畫的資金來源可以考慮多渠道（主要有政府部門的撥款、私人企業的投資或個人的參與）。部長每兩年必須向參議院環境與公共事務委員會和眾議院商船與漁業委員會報告工作。在恢復計畫實施前後都應廣泛聽取公眾的意見。

等級標準

瀕危物種的等級標準與美國瀕危物種保護法概述

對瀕危物種的劃分，IUCN新的瀕危物種等級體系包括下列五個等級：（1）絕滅（Extinct）;(2)野生絕滅（Extinct in the wild）;(3)極危（Critically endangered）;(4)瀕危（Endangered）;(5)易危（Vulnerable）;(6)低危（Lower Risk）。所謂瀕危是指當一個分類單元未達到極危標準，但是其野生種群在不久的將來將面臨絕滅的幾率很高，主要有三層含義：（一）種群數量由於生物入侵、疾病、污染、生境衰退等原因在近期不斷減少，數量有限；（二）野外數量不增，成熟個體少於一定數額。（三）棲息地或生境不斷衰退，且野生絕滅的幾率在今後20年或五個世代內至少到20%。對瀕危野生動植物的具體認定，我國法律沒有規定具體的標準。

美國的瀕危物種保護的主要法律法規主要有：1958年的《魚類和野生生物協調法》；1969年的《國家環境政策法》；1972年的《珍貴稀有生物品種保護條例》和《海洋哺乳動物保護法》；1973年的《瀕危物種法》；1976年的《國家森林管理法》和《漁業保護和管理法》；1978年的《公有草地改良法》；1980年的《漁業和野生生物保護法》及1994年修訂的《海洋哺乳動物保護法案》等。《瀕危物種法》明確規定了列為國家級保護的瀕危物種的條件，並要求政府各部門在其管理行為中不得破壞瀕危物種，並提供資金支持和扶助聯邦政府及各州的瀕危物種保護工作，加強各州之間與國際合作。

保護合作

各州合作

聯邦部門在實踐中將在最大程度上與各州合作。為了保護瀕危物種和受威脅物種，首先，由聯邦政府與各相關的州進行協商，以便獲取土地、水及相關利益。其次，與相關州達成就該區域內野生動植物的管理達成協定。再次，聯邦政府將與州政府達成一項合作協定,來保護瀕危野生物種和受危植物，聯邦政府就支持各州保護計畫的執行。

政府合作

聯邦政府管理部門之間加強合作，建立瀕危物種委員會，對豁免申請進行審查。聯邦政府機構之間進行磋商，交流物種保護與政府行為中的相關信息，確保在秘書處的支持下，所從事的活動不會危及瀕危物種的保護，也不會對物種的生境造成破壞或負面影響。在相關建設活動中，聯邦政府機構與申請當事人在進行重大的對環境影響較大的行為前，應該進行生態評價。

國際合作

在與國際共同合作保護瀕危野生動植物的實踐中主要依據以下六個國際條約、多邊或雙邊條約對瀕危漁類、野生動植物進行保護：（1）與加拿大和墨西哥簽訂的候鳥保護條約；（2）《日美候鳥與瀕危鳥類保護條約》；（3）《西半球自然資源與野生動植物保護公約》；（4）《西北大西洋漁業國際公約》（5）《北太平洋公海捕魚國際公約》（6）《瀕危野生動植物國際貿易公約》 。

在瀕危物種保護的國際合作方面，根據1954《貿易發展與支助法》或其他法律的規定，在瀕危物種保護中對給外國提供財政支持及人力支持。為了進一步支持外國瀕危與受危物種，通過國務卿鼓勵外國保護瀕危物種，與外國達成多邊或雙邊保護協定。美國派專門人員協助IUCN的工作，並在菲律賓、厄瓜多、埃及、印度、巴基斯坦和斯里蘭卡等地開展了動植物保護工作。

在國際合作中，最重要的是國際條約的執行。內政部作為實施簽訂或參加有關國際條約的主管機關，與國務卿合作，代表美國履行《西半球自然保護與野生動植物保護公約》,在履行這些國際義務中，內政部長與國務卿一起，與農業部長、商業部長和其他管理機構的領導共同協商。

保護措施

成立團體

瀕危物種委員會

瀕危物種委員會由農業部、陸軍部、經濟顧問委員會、聯邦環保局與國家海洋大氣局首長、內政部組成，內政部任委員會主席，五個以上委員在和解協定中構成法定人數委員會的工作是無酬金的。主要職能是審查豁免申請，其所有會議和記錄都應向公眾公開，管理信息直接從聯邦機構獲取。

豁免申請(exemption application)

豁免申請的形式與條件，由聯邦秘書處進行規定。豁免申請人應以一個正式文本形式，向秘書處提交書面申請書，申請應主要闡明申請人認為聯邦機構行為符合豁免申請的原因，說明聯邦政府授權、支持或履行的行為，不會使一定區域內的瀕危或受危物種的持續生存面臨危險，也不影響區域內物種生境的破壞或改變，並保證將不利影響減至最小。豁免許可主要包括國家安全、經濟困難、自然災害或保存自然風俗的需要等。

秘書處收到申請後，應迅速通知受影響各州的州長，並在《聯邦每日公報》上公布所申請。在秘書處認可豁免申請後，將向瀕危物種委員會提交一份報告，討論以下內容：(A)物種保護和關鍵生境保存的可行性或替代方案的有效性；（B）聯邦行為對公眾利益及國家和區域影響的證據概要；（C）適當合理的減緩與改進措施；（D）相關的聯邦機構與抑制從事難以挽回的資源負擔(commitment of resources)的豁免申請人是否被法律所禁止。

如果委員會中至少有五人贊成，以秘書處的報告為基礎，在召開公眾聽證會後，委員會在得到下列證據後，將做出豁免許可。這些證據包括：（1）沒有比聯邦行為本身更合理謹慎的替代方案，且該利益符合公益目的；聯邦行為所獲得利益明顯高於其他與保護物種和生境相諧調替代方案；該行為在某一區域或全國有重大影響；聯邦機構與申請人都不能做出法律所禁止的不可挽回的資源負擔（commitment of resources）。(2) 確立減緩或改進措施以保護瀕危物物種與生境，這些措施包括但不限於：物種繁殖、生境取得與改善，這些措施都應該儘量減輕聯邦行為對瀕危物種、受威脅物種或關鍵生境的負面影響 。

生態評價（biological assessment）

由於環境問題的長遠性、潛在性及不確定性，在處理未來將可能發生的環境問題時，世界各國都相繼套用了環境影響評價。《美國環境政策法》第4332條規定，所有聯邦政府在進行可能對人類環境產生影響的規劃和決定時，應當採用足以確保綜合利用自然科學、社會科學以及環境設計工藝的系統性和多學科的方法，對人類環境質量具有重大影響的各項提案或法律草案、建議報告以及其他重大聯邦行為進行環境影響評價。《瀕危物種法》規定，對瀕危物種的保護可能產生重大影響的聯邦行為進行生態評價。

例外情況

美國對瀕危物種及受危物種的保護與其棲息地—生境的保護都十分重視。自然資源的喪失是與人類日益增長的占有地球資源的欲望分不開的。隨著人口數量的增加，自然物種的生境也在逐漸減少熱帶地區森林的破壞率大概為每年一千萬到兩千萬公頃。也就是說，每過兩年一個大致與加利福尼亞州相當的地區遭到破壞。現在根據對自然生境與生物多樣關係的理解，不難預測自然生境的喪失對全球生物多樣性所帶來的惡果。

但對於瀕危物種保護的法律責任，視產生的後果和發生的時間不同，《瀕危物種法》規定的對經濟困難和阿拉斯加土著人的保護責任做了區分責任的規定。法律規定，（1）在《聯邦每日公報》將物種視為瀕危物種或受危物種，進行公布以前；或者（2）將瀕危物種正式列入物種瀕危的名錄表以前，任何人因簽訂並履行契約而導致“過度的經濟困難”時，秘書處為了減少這些困難可以免除1538（a）中的申請。

貿易管制

法律規定，對發生在美國管轄領域內的任何一種情況均視為違法：（A）從美國進出口瀕危物種；（B）在美國國內或領海取得瀕危物種；（C）在公海取得瀕危物種；(D)以任何方式擁有、出售、運送。攜帶或運輸違法取得的瀕危物種；（E）在州際或國際貿易中以任何方式運送、接收、攜帶、運輸瀕危物種；（F）在州際或國際貿易中以任何方式出售或邀約出售瀕危物種；及(G)違反由主管機關頒布的任何有關瀕危物種的條例。 還授權主管機關有保護條例中為保護瀕危植物規定以下禁則：（1）禁止此類物種進口；（2）禁止從聯邦土地上消除或減少此類物種；禁止在聯邦土地上惡意地損害或毀滅此類物種；禁止故意違反任何州法或條例，在聯邦土地上消除、砍伐、控制、損害或毀滅此類物種；（3）禁止在州際或國際貿易中以任何方式運送、接收法攜帶、運輸此類物種；（4）禁止在州際或國際貿易中出售或邀約出售此類物種；（5）禁止違反主管機關為保護此類物種頒布的任何條例。

贖買土地

在瀕危物種保護中土地的獲得

美國在總體上是實行土地私有的國家，土地的所有制形式包括：聯邦所有、州所有和個人所有。秘書長與農業部將用具體的實施方案去保護漁類、野生動物和植物。為了實施這些方案，相應的部門，根據1956年的《漁業和野生動植物法》、《漁業和野生動植物協調法》、《候鳥保護法》的利用土地許可和其他的授權，獲得土地。土地的獲得方式有購買、贈與及其他。美國依據1965年的《土地與水資源保護基金法》及其修正案的規定，設立土地與水許可的專項基金。