立法程式正當性研究

內容簡介

憲政是現代法治之要求，一部時代需要的憲法和一個內部和諧統一的法律體系是憲政的前提。怎樣把憲法之內容轉化為具體的法律是建立和完善一個國家法律體系所面臨的重大問題。把憲法內容圓滿地轉化為社會公眾所認可的法律，是當代立法程式所肩負的偉大歷史使命。運用權利義務機制實現對人們行為的調整，維持社會秩序的安定性是法律的重要特徵。法律在賦予人們的權利和設定對應的義務時，必須通過公認的合理方式，否則，這種利益的分配和義務的設定往往不會被人們心領神受。現代法治社會，法律的實施必須以民眾對法律的廣泛認同為基礎，不為社會廣泛接受的法律往往不會收到預期效果。而欲達此目的，立法必須通過正當的程式進行。關於立法程式的正當性，本論文回答了以下四個方面的問題：立法程式正當性的立憲主義解構、西方七個國家立法程式實踐回顧與經驗總結、立法程式正當性的識別邏輯、中國立法程式的完善。一、立法程式正當性的立憲主義解構當代立法程式的正當性具有特定的時代內涵，它是價值、規範和事實的統一。它必須體現立憲主義精神。在價值方面，憲政之人權原則、人民主權原則、權力制約原則和法治原則為立法程式提供了基本的指導。保障人權、增進人民的福祉是現代國家的首要任務，這已經為世界上絕大多數國家的憲法所確認。各國憲法對於公民基本權利的確認構成了人權的時代內容，在立法程式中必須關注公民的基本權利。為了這個目標，必須明確公權力的歸屬即主權屬於人民，國家的重要事務必須走民主決策之路。在立法程式當中，要採取各種途徑和方式充分發揚民主，集思廣益，民主決策、科學決策；為了這個目標，國家權力不能集中於一人或一個部門，而是將國家的立法、行政和司法權力分立以制衡，防止權力的濫用。在立法程式中注重立法權與行政權和司法權的界限，嚴格規定議員執業範圍，不僅確保議員能夠保持“中庸”的公正，而且使其能夠專於立法事務；為了這個目標，必須把尊重和保護人權，人民主權，權力制約以國家根本大法的形式予以確認並將之貫徹到具體的法律當中，實施依法治理。在立法程式方面，要以憲政的基本精神為指導，以憲法文本為根據，建立和完善立法程式規範體系並嚴格遵照執行，使立法在沒有偏私的、理性的規則指導下進行，從而避免因缺乏公平的遊戲規則導致立法的任意和專橫。在規範方面，現代法治之法的產生過程離不開明確的規範體系。針對立法活動的程式構成以及各個環節，以憲政要求為指導，設定規則並不斷完善是立法程式正當性的重要內容。在事實方面，形成良好的立法秩序，及時創製時代需要的法律，建立和不斷完善法律體系是正當立法程式所要實現的目標。立法程式有其內在價值規定性和外在規範性之要求，但其最終追求的是良法的產生，憲政秩序的形成。立法程式的正當性必須接受實踐的檢討並在實踐中不斷得到完善。二、西方七國立法程式實踐與經驗歷經數百年的憲政實踐，西方發達資本主義國家已經積累了豐富的立法程式經驗。較為完備的立法程式在美英等七個發達的資本主義國家法律體系的建立和完善過程中起著重要的作用。西方七個國家立法程式之基本經驗包括三個方面：第一，正當的立法程式在內在方面，必須體現憲政精神，以人權原則、人民主權原則、權力制約原則和法治原則為內在價值基礎。第二，正當立法程式必須具備外在的條件即權力分立與制衡、憲法或憲法性法律、憲法保障制度的存在；第三，正當的立法程式，必須具備完善的規範體系。立法程式的各個環節、步驟必須具有明確的科學的規範作保障，並且注重在立法實踐中不斷檢驗和完善。西方七國的議會立法中，已經形成了以憲法、議會法、選舉法、議會議事規則等為法律淵源的相對完善的立法程式規範體系，探索出了一系列成功的制度，例如議員專職制度、常年開會制度、辯論制度、議事公開制度、黨團制度、委員會制度等等。而且，在每一屆議會產生後，都要在前屆議會的議事規則的基礎上，結合憲政之時代需要，制定出本屆議會的議事規則，包含其中的立法程式也就隨著議事規則的不斷完善而與時俱進。三、立法程式正當性的識別邏輯立法程式與政治、經濟、文化等因素密切相關，對於正當立法程式的識別是一個複雜的過程。法律推理為我們識別正當立法程式提供了重要的指導。識別立法程式的正當性，首先，要從諸如公平和正義等普適的價值觀念的歷史演繹中，從人性的關懷、人權的保障中，從對國家責任的歷史追問中把握立法程式內在價值的具體構成和時代內涵。其次，對不同國家的立法實踐進行比較性的研究和科學歸納，從不同國家立法程式的共性和個性分析中把握具體制度設計中的一般做法和特殊規定及其原因。再次，運用辯證推理的方法，全面科學地分析各種立法程式的存在依據即與正當性的相關的各種因素，包括特定社會價值觀念、具體的經濟、政治和文化狀況等，以期作出客觀的評判。最後，在類比推理出一個國家應該吸收和借鑑的別國立法程式的具體做法時，必須全面地對所移植的制度，其所產生和使用背景作出客觀的評價和分析，在實踐中檢驗和完善立法程式。必須承認，立法程式的建立和完善總是與一個國家的具體國情緊密聯繫著，沒有千篇一律的正當立法程式規範可以照本宣科地借鑑或移植，國外的理論研究成果和實踐經驗只能作為本國立法程式建立和完善的參考，具體吸收、借鑑或移植國外立法程式的哪些方面，需要從本國基本國情出發，作出科學的判斷。四、對完善我國人大立法程式的若干建議在我國，程式意識淡薄，重實體，輕程式的舊觀念在人們的心目中根深蒂固。與七個西方國會的立法程式相比，我國的立法程式存在著較大的發展和完善的空間。今後一個相當長的時間內，應以社會主義法治理念為指導，以我國憲法為依據，以西方國家的成功經驗為參考，從本國基本國情出發，不斷完善我國的立法程式：第一，以完善全國人大議事規則為突破口，儘快完善我國的立法程式法律體系。現有的全國人大議事規則是1989年4月4日通過的，20年來，我國的經濟、政治和文化等各領域發生了天翻地覆的變化，而且，伴隨著法治的進程，人大的立法任務日益繁重，原有的議事規則遠不能適應新時期立法實踐的需要。為了使立法程式有法可依，必須儘快以憲法和有關法律為依據，參考國外的經驗，結合本國實際不斷完善立法程式法律體系。第二，積極穩妥地推進人大代表直選制度。我國現有的選舉制度是：除縣鄉兩級代表直接選舉外，地級以上的人大代表均實行間接選舉。而級別越高的人大機關所立的法效力範圍越大，法律位階越高。這樣的制度設計在理論上存在著嚴重的問題： 1，以人的信任為基礎選出的代表是否有權代表選民選出更高一級的人民代表，這個被間接選出的代表是代表的代表還是人民的代表?其法理基礎何在?代表選民進行權利的轉委託，是代表權利的正當行使，還是對選民利益的違背和議員權利的濫用? 2，間接選舉產生的代表不可能熟悉選舉自己的代表所代表的選民的利益訴求，即使知道，也必然是十分有限的和片面的，這就使間接產生的更高一級的代表機關的立法不僅民主性值得懷疑，而且會出現同實際生活相脫離的危險，其立法位階越高，所潛藏的危險越大。 3，如此制度有可能導致代表機關被非法操弄。在我國，除了全國人大代表不超過3000人外，按照代表基數的規定，鄉鎮級為40名、縣級為120名，設區的市、自治州為240名、省級為350名。而且，間接選出的代表不必對選民負責，這就使非法操作間接選舉成本大大減小從而使之成為可能。當然，我國一院制立法機關，有其本身的特色和賴以存在的國情背景，擴大代表直選範圍必須穩妥，必須處理好間接選舉與直接選舉的關係。第三，走人大代表專職化道路。議員專職制度不僅是七個國家的普遍做法，也是世界範圍內絕大多數國家的做法，更是現代民主政治的客觀需要。現代民主政治要求權力的分立和制約，議員不得從屬於行政命令和司法裁判，必須作為一支相對獨立的公權力力量存在，只有這樣才能達到立法權、行政權和司法權之間的相互制衡。我國的人大代表是兼職，絕大部分來源於行政、司法機關，另外還有軍隊的代表。行政、立法、司法之間缺乏應有的制約，代表兼職給人的印象是：1，政府在自己為自己立法，根本不是民意機關在立法。2，作為一個國家最高權力機關，連自己的專職代表都沒有，只是為行政、司法進行立法操作提供一個會場而已，形同虛設，其最高權力機關的憲法規定沒有任何意義。從法律科學的角度講，社會主義法律體系是一個嚴密的科學體系，國家的立法是一個非常耗時耗力的工作，立法活動需要代表不僅具備基本的立法常識，還需要消耗大量的時間進行調查研究。需要代表全身心地專注立法工作。此外，我們強調社會主義法律是人民民眾利益的體現，那么，怎樣來發現和整合十三億人民的利益訴求呢，最有效的辦法就是採用代表專職制度，使代表專注於選民事務，及時保持同選民的聯繫與溝通，傾聽人民的意見和呼聲，以民意立法。第四，改革定期開會制度，實施人大長年開會制度。其理由有三：1，承認主權屬於人民，就必須使國家的一切活動隨時處於國會的監督之下。而且這種監督主要是通過法定的程式——國會的有組織的形式進行，而不是由某個或某些代表自行其是。對立法來講，只有保持國會的即時監督，才能使國會及時了解立法效果和發現法律漏洞，及時通過解釋、修改、補充和廢止等途徑對法律進行不斷完善。 2，社會主義法律是人民意志的體現，是人民利益的捍衛者，社會主義法律必須依民意而定。而民意又是一個經常變動的東西，它有可能在一定歷史時期內，保持巨觀上的基本穩定，又有可能隨著社會具體情勢的變遷而出現大的變化，而且，隨著社會生活的不斷豐富，民意內容異常複雜，不同的社會生活領域，不同的地域，不同的人群和職業都有不同的利益訴求，因此，通過常年的會期制度，使國會經常保持開會狀態，為不同的利益提供表達和協調機制，對需要立法規制社會生活新領域，通過法律上的權利義務機制予以規範，對於防止利益衝突，維護社會穩定具有重要意義。 3，常年會期制度使行政和司法機關的執法行為隨時因為國會監督的存在而保持足夠的審慎，防止有法不執行，執法不公現象。同時，也為國會立法程式的不斷完善提供動力。如果國會的法律在實際生活中得不到及時正確的實施，立法本身就失去了意義，立法程式就不會受到重視。第五，引進公開辯論制度。七個國家的立法程式中沒有一個國家不重視國會公開辯論的組織。科學組織辯論是立法程式的重要環節。公開的辯論也使包括代表在內的廣大人民民眾進一步對立法事項獲得深入和全面的理解的過程，對於公民的立法知情權的實現具有重要的意義。同時，辯論又可以使代表對法案的表決建立在熟悉情況和理性選擇的基礎上。再者，公開辯淪促使法案的提出要建立在充分立法調查研究的基礎上，從而避免立法的隨意性。最後，通過公開辯論使代表的議事能力得到展示，從而促進對代表的監督和激發代表的進取精神。第六，引進全體代表參加的委員會制度。國會委員會，本身就是國會議事活動的組織形式之一。因此，不能將代表排除於國會委員會之外，每一個代表都有參與國會委員會議事的權利。我國人大委員會組成中，絕大多數代表被排斥在人大專門委員會之外，而且，專門委員會的人選由主席團提名，大會通過，不經過民主選舉產生。在法理上很難讓人理解。此外，七個國家立法程式中的兩院機制、議員保障和特權制度、議事公開制度、黨團制度、國會領導層中立制度、議員行為制度等方面，都值得認真研究併科學地加以借鑑或吸收。總之，立足於本國國情，借鑑和吸收法治已開發國家在立法程式實踐方面的有益經驗，以憲法以及有關法律為依據，建立和不斷完善我國的正當立法程式法制體系，不僅是建立和完善社會主義法律體系的需要，也是社會主義憲政的迫切要求。

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