穆冬梅訴南通市發改委政府信息公開告知案是2015年06月17日在江蘇省南通市港閘區人民法院審理的案件。
基本介紹
- 文書類型：判決書
- 審結日期：2015年06月17日
- 審理法院：江蘇省南通市港閘區人民法院
- 審理程式：一審
- 指導案例編號：（2015）參閱案例57號
案由,權責關鍵字,案例,
案由
其他行政管理，其他行政行為。
權責關鍵字
案例
[裁判摘要]
1.一般情況下，告知行為是行政行為作出過程中的階段性行為，對相對人的權利義務不會產生實際影響，因此一般不具有可訴性。但當告知行為已經獨立地對行政相對人的權利義務產生實際影響時，應認定其具有可訴性。
2.《政府信息公開條例》第十三條規定，公民、法人或者其他組織可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要向行政機關申請獲取相關政府信息。從《政府信息公開條例》的立法宗旨是保障公民的知情權、提高政府工作透明度來看，該條規定並非是對申請人申請資格的限制。申請人申請政府信息公開，對於“自身生產、生活、科研等特殊需要”（以下簡稱“三需要”），並不要求其證明，而只需作出說明即可。申請人是否有特殊需要屬於實體問題，不宜作為申請主體資格條件。行政機關以告知書的形式要求申請人補充提供“三需要”證明材料，其實質是將“三需要”作為申請主體資格條件，與立法精神和法律規定相悖，客觀上阻礙了申請人知情權的行使，依法應予撤銷。
原告：穆冬梅。
被告：南通市發展和改革委員會。
原告穆冬梅因不服被告南通市發展和改革委員會（以下簡稱南通市發改委）政府信息公開答覆一案，向南通市港閘區人民法院提起行政訴訟。
原告穆冬梅訴稱：2013年3月2日，被告南通市發改委針對原告穆冬梅的政府信息申請作出通發改信告[2015]2號《政府信息公開申請告知書》，要求原告穆冬梅補充提供與所申請信息存在生產、生活、科研等特殊需要（以下簡稱“三需要”）的證明材料。被告南通市發改委明知原告穆冬梅的房屋被強拆，案涉項目已開始施工，且案涉信息屬於被告南通市發改委應主動公開的信息，仍要求原告穆冬梅補充“三需要”證明材料，屬於故意增設原告義務，明顯違法。故訴至法院，請求撤銷被告南通市發改委作出的通發改信告[2015]2號《政府信息公開申請告知書》，責令被告南通市發改委公開原告穆冬梅申請的信息。
被告南通市發改委辯稱：根據《政府信息公開條例》第十三條，申請政府信息公開必須以生產、生活、科研等特殊需要為條件。原告穆冬梅提出政府信息公開申請時未說明出於何種特殊需要，被告南通市發改委要求其補充相關材料，並非增設義務。被訴答覆適用依據正確、程式合法、內容適當、符合法律規定。請求法院駁回原告穆冬梅的訴訟請求。
南通市港閘區人民法院一審審理查明：
2015年2月10日，原告穆冬梅通過南通市政府信息公開網站向被告南通市發改委申請公開“南通市糧食物流中心項目具體的初步設計（含設計圖）及審批材料、審批結果”的政府信息，用途描述為了解、監督、取證。同年3月2日，被告南通市發改委作出通發改信告[2015]2號《政府信息公開申請告知書》，告知原告穆冬梅以書面郵寄方式補充提供該申請與其自身生產、生活、科研等特殊需要有關的用途證明材料（圍繞申請里所提及的“了解、監督、取證”的相關方面），並明確自發出本告知書之日起至收到補充材料之日止的期間，不計人作出答覆的期限。原告穆冬梅對該告知行為不服，向法院提起本案訴訟。
本案一審的爭議焦點包括：（1）被訴告知行為是否具有可訴性；（2）被訴告知行為適用法律是否正確；（3）原告穆冬梅要求被告南通市發改委公開涉案政府信息的請求應否得到支持。
南通市港閘區人民法院一審審理認為：
一、關於被訴告知行為是否具有可訴性的問題
判斷一個程式性行為是否具有可訴性，依據的是該行為是否可能獨立地對相對人的權利義務產生實際影響。一般情況下，告知行為是某一行政行為作出過程中的階段性行為，其效力依附於最終作出的結論性行政行為，告知行為並不對相對人的權利義務產生實際影響。鑒於告知行為不具有獨立影響相對人權利義務的特點，為防止針對行政行為中間環節形成的不必要的複議、訴訟等干擾行政執法的連貫性、完整性，從而影響行政效率，告知行為一般不具有可訴性。但就本案而言，被告南通市發改委作出的告知行為雖然沒有對原告穆冬梅的政府信息申請作出結論性的答覆，但通過告知要求原告穆冬梅進一步補充與“三需要”有關的證明材料，事實上已經否定了原告穆冬梅主張的“了解、監督、取證”等用途。在原告穆冬梅未遵照告知執行的情況下，被告南通市發改委亦未對原告穆冬梅的申請作出任何答覆。涉案告知行為從客觀上阻卻了原告穆冬梅的政府信息公開申請，該行為顯然已經獨立地對原告穆冬梅的權利義務產生了實際影響，因此具有可訴性。
二、關於被訴告知行為適用法律是否正確的問題
首先，“三需要”的證明材料不是政府信息的申請要件。申請政府信息公開是公民的一項法定權利，《政府信息公開條例》並沒有對公民的申請資格作出任何限制。《政府信息公開條例》第十三條規定：“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。”從《政府信息公開條例》的立法本意是保障公民知情權、提高政府工作透明度來看，上述規定並非是對申請人申請資格的限制。國務院辦公廳《關於施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》中規定，行政機關對申請人申請公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供。雖然行政機關可以據此對不符合“三需要”的政府信息公開申請予以拒絕，但這並不意味著申請人在提出政府信息公開申請時需要提供“生產、生活、科研等特殊需要”的證明材料。申請人是否有特殊需要屬於實體問題，不宜作為申請主體資格條件。被告南通市發改委將提供“三需要”證明材料作為申請人申請政府信息的前提條件，事實上已經將“三需要”作為了申請政府信息公開的主體資格要件，不符合《政府信息公開條例》的具體規定和立法本意。
其次，被訴告知行為要求原告穆冬梅補充提供與“三需要”有關的證明材料沒有法律依據。第一，《政府信息公開條例》第二十條規定，政府信息公開申請應當包括下列內容：（1）申請人的姓名或者名稱、聯繫方式；（2）申請公開的政府信息的內容描述；（3）申請公開的政府信息的形式要求。第二十一條規定，對申請公開的政府信息，行政機關根據下列情況分別作出答覆：（1）屬於公開範圍的，應當告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑；（2）屬於不予公開範圍的，應當告知申請人並說明理由；（3）依法不屬於本行政機關公開或者該政府信息不存在的，應當告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機關的，應當告知申請人該行政機關的名稱、聯繫方式；（4）申請內容不明確的，應當告知申請人作出更改、補充。由此可見，法律規定的政府信息公開申請內容並不包括“生產、生活、科研等特殊需要”。行政機關只有在申請內容不明確時，才可以向申請人作出更改、補充的告知。除此之外，行政機關應當根據申請的信息是不是政府信息、是否存在、是否應當公開、是否屬於本機關公開等情況分別作出答覆。儘管根據國務院辦公廳《關於施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》，“三需要”可以成為拒絕提供的理由，但《政府信息公開條例》並未規定行政機關有要求申請人對“三需要”補充提供證據而不作出答覆的處理方式。“法律之外無行政可言”，被告南通市發改委在法律規定條件之外為申請人設定了義務，同時也以此迴避了自身的答覆義務，故告知行為沒有法律依據。第二，本案原告穆冬梅通過網際網路提出政府信息公開申請，並在用途描述一欄中表述為“了解、監督、取證”，應當說原告穆冬梅對自身需要的表述是明確、清晰的。《最高人民法院關於審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第十二條第（六）項規定，原告不能合理說明申請獲取政府信息系根據自身生產、生活、科研等特殊需要，且被告據此不予提供的，應當駁回原告訴訟請求。從該規定也可以看出，申請人對於“生產、生活、科研等特殊需要”也只有合理說明的義務，並不強求申請人一定要提供證據予以證明。合理說明義務與舉證證明義務無論從性質上、形式上、程度上都具有顯著區別，不應混淆，也不應不加區分地將舉證證明義務賦予相對人。本案中，被告南通市發改委要求申請人補充提供“三需要”證明材料的告知書，其實質是將“三需要”作為申請程式上的限制條件，客觀上阻礙了申請人知情權的行使，缺乏法律依據。
三、關於原告要求被告公開涉案政府信息的請求應否得到支持的問題
本案中，被告南通市發改委尚未履行政府信息答覆義務，故法院應依法責令被告南通市發改委在一定期限內作出政府信息公開答覆。由於被告南通市發改委對原告穆冬梅申請涉及的信息是否屬於應當公開的信息尚未作出審查結論，法院不宜代被告南通市發改委履行審查職責而直接要求被告南通市發改委公開案涉信息。
綜上，被告南通市發改委作出的被訴《政府信息公開申請告知書》適用法律不當，應予撤銷，被告南通市發改委依法應當在一定期限內作出相應的政府信息公開答覆。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（二）項、《最高人民法院關於審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第九條第一款之規定，南通市港閘區人民法院於2015年6月17日作出（2015）港行初字第0178號行政判決：
一、撤銷被告南通市發展和改革委員會作出的通發改信告[2015]2號《政府信息公開申請告知書》。
二、責令被告南通市發展和改革委員會在本判決生效之日起十五日內對原告穆冬梅的案涉政府信息公開申請作出答覆。
一審宣判後，雙方當事人在法定期限內均未抗訴，該判決已發生法律效力。
案例報送單位：南通市港閘區人民法院
一審合議庭成員：劉海燕、王小燕、朱勇強
報送人：劉海燕、繆麗娟
審稿人：呂娜、孫爍犇
1.一般情況下，告知行為是行政行為作出過程中的階段性行為，對相對人的權利義務不會產生實際影響，因此一般不具有可訴性。但當告知行為已經獨立地對行政相對人的權利義務產生實際影響時，應認定其具有可訴性。
2.《政府信息公開條例》第十三條規定，公民、法人或者其他組織可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要向行政機關申請獲取相關政府信息。從《政府信息公開條例》的立法宗旨是保障公民的知情權、提高政府工作透明度來看，該條規定並非是對申請人申請資格的限制。申請人申請政府信息公開，對於“自身生產、生活、科研等特殊需要”（以下簡稱“三需要”），並不要求其證明，而只需作出說明即可。申請人是否有特殊需要屬於實體問題，不宜作為申請主體資格條件。行政機關以告知書的形式要求申請人補充提供“三需要”證明材料，其實質是將“三需要”作為申請主體資格條件，與立法精神和法律規定相悖，客觀上阻礙了申請人知情權的行使，依法應予撤銷。
原告：穆冬梅。
被告：南通市發展和改革委員會。
原告穆冬梅因不服被告南通市發展和改革委員會（以下簡稱南通市發改委）政府信息公開答覆一案，向南通市港閘區人民法院提起行政訴訟。
原告穆冬梅訴稱：2013年3月2日，被告南通市發改委針對原告穆冬梅的政府信息申請作出通發改信告[2015]2號《政府信息公開申請告知書》，要求原告穆冬梅補充提供與所申請信息存在生產、生活、科研等特殊需要（以下簡稱“三需要”）的證明材料。被告南通市發改委明知原告穆冬梅的房屋被強拆，案涉項目已開始施工，且案涉信息屬於被告南通市發改委應主動公開的信息，仍要求原告穆冬梅補充“三需要”證明材料，屬於故意增設原告義務，明顯違法。故訴至法院，請求撤銷被告南通市發改委作出的通發改信告[2015]2號《政府信息公開申請告知書》，責令被告南通市發改委公開原告穆冬梅申請的信息。
被告南通市發改委辯稱：根據《政府信息公開條例》第十三條，申請政府信息公開必須以生產、生活、科研等特殊需要為條件。原告穆冬梅提出政府信息公開申請時未說明出於何種特殊需要，被告南通市發改委要求其補充相關材料，並非增設義務。被訴答覆適用依據正確、程式合法、內容適當、符合法律規定。請求法院駁回原告穆冬梅的訴訟請求。
南通市港閘區人民法院一審審理查明：
2015年2月10日，原告穆冬梅通過南通市政府信息公開網站向被告南通市發改委申請公開“南通市糧食物流中心項目具體的初步設計（含設計圖）及審批材料、審批結果”的政府信息，用途描述為了解、監督、取證。同年3月2日，被告南通市發改委作出通發改信告[2015]2號《政府信息公開申請告知書》，告知原告穆冬梅以書面郵寄方式補充提供該申請與其自身生產、生活、科研等特殊需要有關的用途證明材料（圍繞申請里所提及的“了解、監督、取證”的相關方面），並明確自發出本告知書之日起至收到補充材料之日止的期間，不計人作出答覆的期限。原告穆冬梅對該告知行為不服，向法院提起本案訴訟。
本案一審的爭議焦點包括：（1）被訴告知行為是否具有可訴性；（2）被訴告知行為適用法律是否正確；（3）原告穆冬梅要求被告南通市發改委公開涉案政府信息的請求應否得到支持。
南通市港閘區人民法院一審審理認為：
一、關於被訴告知行為是否具有可訴性的問題
判斷一個程式性行為是否具有可訴性，依據的是該行為是否可能獨立地對相對人的權利義務產生實際影響。一般情況下，告知行為是某一行政行為作出過程中的階段性行為，其效力依附於最終作出的結論性行政行為，告知行為並不對相對人的權利義務產生實際影響。鑒於告知行為不具有獨立影響相對人權利義務的特點，為防止針對行政行為中間環節形成的不必要的複議、訴訟等干擾行政執法的連貫性、完整性，從而影響行政效率，告知行為一般不具有可訴性。但就本案而言，被告南通市發改委作出的告知行為雖然沒有對原告穆冬梅的政府信息申請作出結論性的答覆，但通過告知要求原告穆冬梅進一步補充與“三需要”有關的證明材料，事實上已經否定了原告穆冬梅主張的“了解、監督、取證”等用途。在原告穆冬梅未遵照告知執行的情況下，被告南通市發改委亦未對原告穆冬梅的申請作出任何答覆。涉案告知行為從客觀上阻卻了原告穆冬梅的政府信息公開申請，該行為顯然已經獨立地對原告穆冬梅的權利義務產生了實際影響，因此具有可訴性。
二、關於被訴告知行為適用法律是否正確的問題
首先，“三需要”的證明材料不是政府信息的申請要件。申請政府信息公開是公民的一項法定權利，《政府信息公開條例》並沒有對公民的申請資格作出任何限制。《政府信息公開條例》第十三條規定：“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。”從《政府信息公開條例》的立法本意是保障公民知情權、提高政府工作透明度來看，上述規定並非是對申請人申請資格的限制。國務院辦公廳《關於施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》中規定，行政機關對申請人申請公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供。雖然行政機關可以據此對不符合“三需要”的政府信息公開申請予以拒絕，但這並不意味著申請人在提出政府信息公開申請時需要提供“生產、生活、科研等特殊需要”的證明材料。申請人是否有特殊需要屬於實體問題，不宜作為申請主體資格條件。被告南通市發改委將提供“三需要”證明材料作為申請人申請政府信息的前提條件，事實上已經將“三需要”作為了申請政府信息公開的主體資格要件，不符合《政府信息公開條例》的具體規定和立法本意。
其次，被訴告知行為要求原告穆冬梅補充提供與“三需要”有關的證明材料沒有法律依據。第一，《政府信息公開條例》第二十條規定，政府信息公開申請應當包括下列內容：（1）申請人的姓名或者名稱、聯繫方式；（2）申請公開的政府信息的內容描述；（3）申請公開的政府信息的形式要求。第二十一條規定，對申請公開的政府信息，行政機關根據下列情況分別作出答覆：（1）屬於公開範圍的，應當告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑；（2）屬於不予公開範圍的，應當告知申請人並說明理由；（3）依法不屬於本行政機關公開或者該政府信息不存在的，應當告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機關的，應當告知申請人該行政機關的名稱、聯繫方式；（4）申請內容不明確的，應當告知申請人作出更改、補充。由此可見，法律規定的政府信息公開申請內容並不包括“生產、生活、科研等特殊需要”。行政機關只有在申請內容不明確時，才可以向申請人作出更改、補充的告知。除此之外，行政機關應當根據申請的信息是不是政府信息、是否存在、是否應當公開、是否屬於本機關公開等情況分別作出答覆。儘管根據國務院辦公廳《關於施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》，“三需要”可以成為拒絕提供的理由，但《政府信息公開條例》並未規定行政機關有要求申請人對“三需要”補充提供證據而不作出答覆的處理方式。“法律之外無行政可言”，被告南通市發改委在法律規定條件之外為申請人設定了義務，同時也以此迴避了自身的答覆義務，故告知行為沒有法律依據。第二，本案原告穆冬梅通過網際網路提出政府信息公開申請，並在用途描述一欄中表述為“了解、監督、取證”，應當說原告穆冬梅對自身需要的表述是明確、清晰的。《最高人民法院關於審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第十二條第（六）項規定，原告不能合理說明申請獲取政府信息系根據自身生產、生活、科研等特殊需要，且被告據此不予提供的，應當駁回原告訴訟請求。從該規定也可以看出，申請人對於“生產、生活、科研等特殊需要”也只有合理說明的義務，並不強求申請人一定要提供證據予以證明。合理說明義務與舉證證明義務無論從性質上、形式上、程度上都具有顯著區別，不應混淆，也不應不加區分地將舉證證明義務賦予相對人。本案中，被告南通市發改委要求申請人補充提供“三需要”證明材料的告知書，其實質是將“三需要”作為申請程式上的限制條件，客觀上阻礙了申請人知情權的行使，缺乏法律依據。
三、關於原告要求被告公開涉案政府信息的請求應否得到支持的問題
本案中，被告南通市發改委尚未履行政府信息答覆義務，故法院應依法責令被告南通市發改委在一定期限內作出政府信息公開答覆。由於被告南通市發改委對原告穆冬梅申請涉及的信息是否屬於應當公開的信息尚未作出審查結論，法院不宜代被告南通市發改委履行審查職責而直接要求被告南通市發改委公開案涉信息。
綜上，被告南通市發改委作出的被訴《政府信息公開申請告知書》適用法律不當，應予撤銷，被告南通市發改委依法應當在一定期限內作出相應的政府信息公開答覆。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（二）項、《最高人民法院關於審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第九條第一款之規定，南通市港閘區人民法院於2015年6月17日作出（2015）港行初字第0178號行政判決：
一、撤銷被告南通市發展和改革委員會作出的通發改信告[2015]2號《政府信息公開申請告知書》。
二、責令被告南通市發展和改革委員會在本判決生效之日起十五日內對原告穆冬梅的案涉政府信息公開申請作出答覆。
一審宣判後，雙方當事人在法定期限內均未抗訴，該判決已發生法律效力。
案例報送單位：南通市港閘區人民法院
一審合議庭成員：劉海燕、王小燕、朱勇強
報送人：劉海燕、繆麗娟
審稿人：呂娜、孫爍犇
