稅收基本法的法理分析與立法研究

內容簡介

自從建國以來，我國的稅法體系就已發生了翻天覆地的變化，至於改革開放以後則更是日新月異。目前中國已經進入改革的攻堅時期，巨觀環境正在繼續發生著更深刻的變化，這促使人們不斷地重新審視稅法存在的價值，不停地致力於稅法體系的完善。正如眾多稅法學者所認識的那樣，稅收基本法立法有助於依法治稅理念的實施，有助於稅法體系的完善，是一系列複雜社會因素促成的產物，具有深刻的社會基礎，不可逆轉。所以對其的研究才會提到議事日程，才會被連續列入三屆人大立法規劃，才會得到實務界和理論界持續而廣泛的關注和支持。稅收基本法是對我國稅收活動中的共同問題、原則問題、重大問題和基本問題所作的法律規範，用以統帥、約束、指導、協調各單行稅收法律法規，在稅法體系中具有僅次於憲法的最高法律地位和法律效力，是一部帶有全局性和綜合性的稅收法律，在整個稅法體系中占據著重要地位，同時也是實現稅收法治的基礎。自從1990年正式提出制定稅收基本法的構想開始，在經過長達19年的理論探討和立法實踐之後，有關稅收基本法的研究已經大有起色，諸如已逐漸擺脫稅收經濟學的研究範式和思維方式，側重於從法學的角度展開對稅收基本法的研究，確立了稅收基本法研究的基本立場，在於對國家徵稅權力的制約，在於對納稅人納稅權利的保障，在於依法治稅的獨立思考，在於稅收政治文明的確立，並且在不斷的深入研究中，通過對具體制度的設計，解決了一些稅收基本法立法中存在的現實問題，形成了版本不同的稅收基本法立法草案，這些都是不可辯駁的事實。照此下去，稅收基本法的出台似乎指日可待，但是事情的發展卻讓人有點出乎意料，2008年出台的十一屆人大立法規劃並未把稅收基本法包括進入，稅收基本法立法計畫再度擱淺。面對如此境況，讓人不禁要對稅收基本法的立法進行重新定位和思考。本文從理論淵源、國際比較和巨觀環境三個方面為稅收基本法立法構建了一個堅固的研究平台，並遵循“稅法基礎理論一稅收基本法法理分析一國際比較一巨觀環境分析”的研究進路，綜合採用規範和實證的分析方法，提出稅收基本法是中國改革三十多年來稅法思想、稅法文化、稅法實踐的結晶，是稅法體系完善的目標和標誌，是稅收法治的題中應有之義，在稅收法治的進程中具有里程碑的意義，對其的立法是完全必要的，但是立法時機還不完全成熟，仍需要諸多稅法學研究者共同努力，在堅持不懈地推進稅收基本法立法研究的基礎上準確把握適當的立法時機，從而推進稅收基本法立法。首先是本文的研究進路。本文按照“稅法基礎理論—稅收基本法的法理分析—稅收基本法的國際比較—稅收基本法的巨觀環境—稅收基本法立法”的研究進路，在第二章中對不同時期的稅法學研究範式進行了深入地分析，總結出經濟學視角下、政治化視角下和法學視角下三種不同的稅法學研究範式，以及不同範式所要解決的問題、使用的方法和知識體系，為稅收基本法的法理分析奠定了堅實的理論基礎、提供了基本的學術視角和既定的研究架構，避免了研究的隨意性，保證了有關稅收基本法名稱、概念、問題和法律關係等基本問題的法理分析與立法研究的一致性、確定性和系統性，為稅收基本法的研究提供了有效的理論支持。第三章對稅收基本法的國際比較分為兩個部分：一是稅收基本法立法制度比較；二是在已實行稅收基本法制度的國家中，選取德國、日本、韓國、俄羅斯、克羅地亞、蒙古等六個國家的法律文本作為研究對象進行比較，總結出已實行稅收基本法的國家在確定稅收共同問題的立場和做法存在諸多相似的地方，遵從一些相同的稅收立法規律，但卻不存在一個統一的國際標準。每個國家都會根據本國經濟發展的特點和立法水平的實際情況而各有所專，比如德國稅收基本法比較側重於從程式規範的角度限制徵稅權的濫用，並且法律本身具有比較嚴謹和統一的邏輯性，俄羅斯稅收基本法更為關注稅收基本制度和原則的建設。在開展我國稅收基本法立法工作過程中，應堅持以我為主、博採眾長的原則，即在充分借鑑其他國家稅收基本法立法經驗的基礎上，有所取捨而不是簡單移植，特別是要根據我國社會經濟的特點，從健全稅收法制和實現稅法系統化要求出發，研究制定出具有中國特色的稅收基本法。所以筆者在第四、五章對稅收基本法的研究更側重於“中國特色”，主要是對我國稅法建設中存在的問題、已有的學術成果進行實證研究，並對稅收基本法立法的巨觀環境進行重點分析。第五章從經濟環境、政治環境和法律環境三個方面選取了與稅收基本法立法息息相關的外部因素包括經濟發展水平、經濟體制改革、人民代表大會制度、我國民主化進程，社會主義法律體系和我國稅法體系建設。在這些因素中，我國的經濟發展水平、市場經濟體制的完善、我國社會主義法律體系建設的遠景目標、稅法體系的現狀以及稅收關係主體對現有稅法利益分配機制不滿而造成的法律糾紛等因素都對稅收基本法產生一種積極的立法需求，至於民主化進程的滯後、稅收立法能力不足、可用立法資源有限、稅收法律體系不完善，稅收基本法認識的不統一等則制約了稅收基本法的立法，還有一些因素從不同角度對稅收基本法立法的影響存在著兩而性。比如我國法律體系建設的遠景目標對稅收基本法立法提出了需求，但是為了實現近期目標卻占用了過多的立法資源，制約了稅收基本法立法。總體來說，我國稅收基本法的立法研究是必要的，並有著深刻的社會基礎，但是立法時機還不完全成熟，所以5到8年之內強求稅收基本法的出台是不現實的。另外稅收基本法時機成熟與否是相對的，不是絕對的。因為立法環境的變化對於處於大發展、大變革階段的中國而言是一種不容置疑的常態。我們對立法時機的分析與掌握也不應是機械的，而應當是辯證的、動態的。鑒於稅收基本法在稅法體系中的重要地位，在立法實踐中我們不贊成忽視立法時機、盲目立法的傾向，同時也不贊成片面強調立法時機的成熟程度，將立法時機成熟與否絕對化，而應在堅持不懈地推進稅收基本法立法研究的基礎上準確把握適當的立法時機，從而推進稅收基本法立法。本文的最後一章，就是按照上述原則，在對稅收基本法中有關稅收立法許可權的分配、納稅人權利的範圍、稅收征管權的運行與規範、稅收管理體制的規定等諸多難點分析的基礎上，抽象創設出“稅權”的上位概念，既沒有排斥主流法理學所認可的以權利和義務作為最重要的法現象，並在立法實踐中堅持以權利、義務關係為核心範疇，同時涵蓋稅收基本法所包含的另一重要法現象，即“權力對權力”，使之統攝其下的各種觀點和爭論，既可以使稅收基本法立法的整體研究具有邏輯性和系統性，也可以為各種爭論創設一個“求同存異”的平台，從而推動稅收基本法的立法實踐。其次是本文的研究方法。規範分析方法是一種對價值需要和追求理想的方法，是法學研究的基本方法之一，使用適度的規範分析方法有助於滿足稅收基本法研究中的合法性與合理性的需求，所以本文主要採用了規範的分析方法確立了稅收基本法的名稱、問題、稅收基本法的公平和秩序價值以及應堅持“公平優先、兼顧效率”、立足現實和適度超前、穩定性和靈活性相統一的三大立法指導原則。實證研究的方法是以基本的稅法理論去指導需要觀測的稅收活動現象，並以此為基礎進行邏輯推斷和數量分析，最終求得一個可證實的結論，從而使稅收基本法的研究在經驗知識積累的基礎上具備客觀性的特徵，逐步實現研究結果的準確和深入。由於實證分析方法需要完成一個話語體系的轉變，即從理論思維或形式邏輯思維轉變為數量形式的思維，所以在公開發表的稅收基本法研究文獻中很少有人採用此種方法。本文在第四章中採用了案例分析、文獻統計、調查問卷三種方法對稅收基本法進行實證研究。最後是本文的研究結論。除了每章中有一個總結性的研究結論，本文最重要的研究結論主要是在借鑑前人研究成果的基礎上，並結合前幾章的研究結論，認為稅收基本法中的難點可以綜合為以稅收立法權、執法權、司法權為主的國家徵稅權劃分，以納稅同意權、用稅監督權為主的納稅人整體性權力和國家稅收債權保護以及納稅人權利的保護這四個方面的問題，以及稅收基本法應選擇以規模適度、較發達式作為稅收基本法的體例模式，包含七章22節。分別為第一章總則。第一節立法宗旨與適用範圍，第二節基本原則，第三節專門術語。第二章征納雙方的權利和義務。第一節納稅主體的權利，第二節納稅主體的義務，第三節徵稅主體的權利，第四節徵稅主體的義務。第三章稅收立法和稅法解釋。第一節稅收立法的原則，第二節稅收立法權主體和立法權劃分，第三節稅法解釋的主體和原則，第四節稅法解釋權的劃分。第四章稅收征管。第一節稅收征管體制，第二節稅收管轄權的一般性規定，第三節稅收執行與稅收債權保障，第四節行政協助和稅務代理。第五章稅收救濟。第一節稅收行政複議。第二節稅收行政訴訟和刑事訴訟。第三節稅收行政賠償及其他救濟方式。第六章稅收法律責任。第一節一般規定，第二節納稅主體的法律責任，第三稅務機關的法律責任，第四其他主體的法律責任。第七章附則。

稅收基本法的法理分析與立法研究

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