社會公平保障體系

2012年9月8日，中國國家主席胡錦濤在俄羅斯符拉迪沃斯托克表示，中國將以解決人民最關心最直接最現實的利益問題為著力點，推進民生優先的社會建設，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系。

基本介紹

• 中文名：社會公平保障體系
• 外文名：Social equity security system
• 提出者：胡錦濤
• 相關會議：APEC第二十次領導人非正式會議
• 理論基礎：凱恩斯學派
• 模式：公民積累為主、政府補助為輔

講話內容

亞太經合組織(APEC)第二十次領導人非正式會議系列活動8日在符拉迪沃斯托克拉開帷幕。胡錦濤出席亞太經合組織工商領導人峰會，並發表題為《深化互聯互通實現持續發展》的主旨演講。

胡錦濤說，今年以來，中國著力穩增長、控物價、調結構、惠民生、抓改革、促和諧，經濟運行總體平穩，上半年國內生產總值同比增長7.8%，社會消費品零售總額增長14.4%，外貿保持基本平衡，經濟成長的內外需動力更趨協調。同時，中國經濟發展中不平衡、不協調、不可持續的矛盾和問題仍然突出，經濟成長下行壓力明顯，部分中小企業經營困難，出口行業面臨困難增多，解決新增就業人口就業任務繁重。

胡錦濤表示，中國將繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，保持巨觀經濟政策的連續性和穩定性，增強巨觀調控的針對性、靈活性、前瞻性，繼續處理好保持經濟平穩較快發展、調整經濟結構、管理通脹預期的關係，著力擴大國內需求，保持經濟平穩較快發展和物價總水平基本穩定。

胡錦濤指出，為此，中國將著重在以下四個方面作出努力。

一是著力推動內生增長。我們將堅持把經濟結構戰略性調整作為加快轉變經濟發展方式的主攻方向，構建擴大內需長效機制。我們將加強農業基礎地位，提高製造業核心競爭力，培育發展戰略性新興產業，加快發展服務業。我們將統籌城鄉發展，積極穩妥推進城鎮化，促進區域良性互動、協調發展。我們將加大基礎設施建設、公共服務的投入，健全基本公共服務體系，深化收入分配製度改革。

二是著力推動包容性增長。我們將堅持把發展經濟和改善民生結合起來，以解決人民最關心最直接最現實的利益問題為著力點，推進民生優先的社會建設。我們將逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，促進人人平等獲得發展機會。我們將優先開發人力資源，千方百計擴大就業，加快完善社會保障體系，積極解決教育、養老、醫療、住房等民生問題，推進基本公共服務均等化，努力實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。

三是著力推動創新驅動發展。我們將堅持實施科教興國戰略和人才強國戰略，以提高自主創新能力為核心，深化科技體制改革，發揮科技在轉變經濟發展方式和調整經濟結構中的支撐引領作用。我們將加快國家創新體系建設，完善人才發展機制，最佳化創新環境，擴大科技開放合作，加快建設創新型國家。

四是著力推動互利共贏。我們將繼續營造公開透明的法律環境、公平競爭的市場環境、穩定有序的經營環境，為各方投資創造良好條件。我們將加快實施自由貿易區戰略，加強同主要貿易夥伴的經濟聯繫，深化同其他新興市場國家和開發中國家的務實合作。

理論概述

形成

社會保障是一個古老的課題，我國古代統治者開展的救災濟貧活動，以及歐洲宗教時期的宗教慈善救助，形成了社會保障的雛形。現代保障制度是工業化的產物。工業生產的社會化和規模化，促使越來越多的勞動者從鄉村進入城鎮工作與生活，並構成一個日益龐大的無產者階層，以往作為家庭或個人風險的年老、疾病、工傷、失業等特定事件，開始演變成一種社會風險，進而成為社會不穩定的因素。僅靠政府的濟貧措施和慈善事業已不可能解決問題，以德國的社會保險制度為先導，社會保障制度在歐洲國家率先開展起來。1935年，美國誕生的《社會保障法》，標誌著現代社會保障體系從社會保險制度朝著綜合性社會保障制度發展跨了一大步。社會保障制度正式成為一種社會制度，形成以政府為主體，依據法律規定，通過國民收入再分配，對公民在暫時或永久失去勞動能力以及由於各種原因生活發生困難時給予物質幫助，保障其基本生活的制度。社會保障制度的建立對於解除勞動者的後顧之憂和穩定社會、促進社會公平等方面具有良好的作用，

從社會保障的發展歷程來看，社會保障從封建社會官辦、民辦以及宗教慈善事業，發展到工業社會的正式制度安排，走過了一條從統治者的恩賜到國民享有的一項基本權利的道路，社會保障制度的形成反映了人們對公平的追求。

理論基礎

現代社會保障制度經過上百年的發展，逐漸形成了多種理論學派。這些學派雖然在理念、制度選擇等方面各有不同，但他們的理論體系中都或多或少地包含了社會公平的思想，這些理論為我們建設社會公平保障體系提供了思想源泉。

1.德國新歷史學派。該學派主張實行全面的社會保障計畫，強調平等與民主化。認為福利國家的發展是工業文明和政治民主發展的必然結果，福利國家能夠消除資本主義社會的痛苦，可以不通過暴力革命的方式就達到消除貧困和實現平等的社會目的；能夠培養利他主義、互助精神和社會一體化思想，符合人類建立更平等、更公正的理想社會的願望。該學派是現代社會保障事業的積極推動者，其強調的公平性成為現代社會保障制度的根本原則，是西方資本主義國家建立社會保障制度的一個重要理論基礎。

2.凱恩斯主義學派。凱恩斯認為，社會保障是克服經濟危機的一個重要手段，其社會保障思想是社會保障理論一個新的里程碑，並直接導致社會保障事業在全世界範圍內的建立和發展。在凱恩斯國家干預思想中，社會保障占有相當重要的地位。他主張通過累進稅和社會福利等辦法重新調節國民收入的分配，縮小貧富差距，促進社會公平。國家對社會福利領域的干預有助於增加消費傾向，實現巨觀經濟的均衡。國家干預和提高消費傾向與實現充分就業是社會保障制度的主要理論依據，從而使得凱恩斯成為建立現代社會保障制度的理論奠基人。

3.新劍橋學派。該學派認為，國民收入分配和再分配的不合理是資本主義生產方式的頑疾。這種不合理，只有通過國家干預才能解決，因此主張國家必須採取分配政策，使國民收入再分配趨向合理和公平，使個人收入趨向均等化。由於新劍橋學派的出發點是解決社會分配的不公平問題，其核心思想與實現社會分配均等化和社會保障的宗旨是完全一致的，其分配均等化主張大大促進了社會保障制度的發展，尤其對就業保障、社會救濟、社會福利的發展和完善起到了很大的推動作用。

4.貝弗里奇報告中的福利國家思想。在現代社會保障制度的發展過程中，第二次世界大戰是一個分水嶺。二戰以後，社會保障發展進入新的階段，福利國家紛紛出現，其先驅是英國。貝弗里奇正是英國這一時期倡導發展社會保障的代表人物，他所提出的《貝弗里奇報告》提出了一整套對英國全體公民均適用的福利國家指導原則，設計了一整套從“搖籃到墳墓”全面廣泛的社會福利計畫，從而獲得了“福利國家之父”的稱號。貝弗里奇提出的福利體系具有廣泛的適用性和公平性。他提出四條基本原則：(1)普遍性原則，社會保障應該是普遍而非選擇性的；(2)滿足最低需求原則，社會保障應旨在維持生存所需的最低限度的收入並防止貧困；(3)充分就業原則，貝弗里奇認為，一個沒有維持充分就業以防止大規模失業的社會保障計畫是不能令人滿意的；(4)費用共擔原則，社會保障計畫實行由雇員、僱主和財政部三方承擔社會保障費用的原則。按照這些原則，貝弗里奇設計的社會保障計畫涵蓋了養老、疾病、殘疾、死亡、工傷、失業和家庭津貼七大保障項目。

根本原則

社會保障是一項維護社會穩定，促進社會發展和社會進步，關係到社會全體成員切身利益的經濟制度和社會制度，其在配置資源、調節分配、引導消費、促進生產、穩定經濟和社會等方面發揮了積極的作用。社會經濟發展歷史證明：社會保障是社會的“穩定器”和“安全網”，是經濟發展的“推動器”和“穩定器”，好的社會保障制度對於緩解社會矛盾、調節經濟波動起著重要的作用。

但應該看到，我國現行的社會保障制度還很不完善，社會保障還處於比較低的層次，覆蓋面較低、資金匱乏，其調節功能也非常有限。在這樣的背景下，我們黨提出構建社會公平保障體系，就是要完善現行社會保障制度的不足，彌補其缺陷，發揮其社會和經濟發展“調節器”、“穩定器”的作用；以維護社會公平為基點，調節收入分配、緩解貧富差距、緩和社會矛盾，為構建社會主義和諧社會打下堅實的基礎。

我國社會公平保障體系應有兩方面的含義：

一是突出公平。在社會主義市場經濟建設中，為了追求生產力的快速發展，我們更多地強調效率優先。但是過度強調效率和效益，必然引起優勝劣汰，也必然出現一部分人陷入困境甚至遭到市場淘汰。這既造成社會不公，也為和諧社會建設埋下了隱患。鑒於此，我們提出社會公平保障體系，就是要改變以往那種強調效率、忽略公平的經濟發展觀、收入分配政策；要發揮社會保障的分配調節機制，減少貧富差距，緩解社會矛盾；要以社會公平為先導，構建適合全民參與的社會保障制度。今後，我國的社會保障體系建設要逐漸向弱勢群體傾斜，從國家財政、政策、法規等各個方面保證低收入人群享受社會保障權利，維護社會公平。

二是社會公平保障體系的最終目標是社會公平。胡錦濤同志指出，要把維護社會公平放到突出的位置，綜合運用多種手段，依法建立“權利公平、機會公平、規則公平、分配公平”為主要內容的社會公平保障體系。[2]要達到此目的，我國的社會保障體系要做到：(1)強調社會成員參與機會的平等，即任何社會成員只要符合法律規定的條件，不論其地位、職業、貧富等均應納入社會保障範圍，保證為所有社會成員提供機會公平的保障。(2)社會保障要通過對全體社會成員的基本生活保障，使得社會成員克服先天不足或生活困難，有條件參與社會競爭，保障社會發展的起點公平。在市場經濟條件下，要消除轉型過程中不同行為主體在占有公有資產上的不平等，減少強勢利益集團利用公共權力來謀取個人或集團利益的行為，創造一個規則公平、競爭有序的社會經濟環境。(3)社會保障應為國民在發展過程中遇到的意外災禍、失業和疾病等狀況提供保障，為失業者提供失業保險和職業培訓，為社會成員的疾病和工傷提供保險和救助，使得他們儘快重返工作崗位。(4)通過社會保障體系對國民收入的再分配功能，在一定程度上縮小社會成員分配上的不公，通過對“收”和“支”的調整，縮小貧富差距，緩解社會矛盾，最終達到和諧發展，共同富裕。

國外經驗

各國政府實行的社會保障基本政策可分為兩大類：一類是社會保險；另一類是社會救濟。這兩類方式相互補充，構成社會保障制度的主體。其中，社會保險無論是從費用支出還是從受益人數來看，都是主要的。社會保險是一種通過社會力量轉移消費能力，分擔經濟風險的機制。當代社會保險的內容包括了養老、失業、工傷、醫療等方面，為社會成員避免因自然的或社會的原因陷入貧困提供了巨大的安全網。社會救濟則是針對特定弱勢群體(如失業者、單身母親、兒童等)提供的由政府支付的補助。社會救濟不同於社會保險，它是單純的政府行為，只是針對社會中的低收入人群，但社會救濟卻是社會保障體系中不可缺少的組成部分，作為社會保險制度的重要補充，社會救濟有效地保護了弱勢群體，維護了社會的和諧穩定。

按照政府的參與程度不同，國外社會保障體系可分為以下幾類：

全面福利模式

該模式是基於社會保障是公民的普遍權利而建立的，其最大特徵是社會保險以更為統一的形式覆蓋了所有的社會成員，不論其經濟地位和職業狀況如何，年滿65歲都可以獲得統一金額的基本養老金。除基本養老金之外，還有與退休前收入相關的附加養老金，但如果退休前收入較低或工齡較短影響附加養老金的金額，政府即予以補貼。因此，附加養老金與貢獻相聯繫的程度也就相對減弱了。目前，北歐國家和英國的社會保障基本上可歸入此類。

英國是實行全面福利制度最早的國家。二戰後，英國對已經發展起來的社會福利項目進行了調整和改革，協調和統一了諸多分散的福利項目，提高了福利項目使用的效率，同時尋求新的籌資方式。經過長時間的發展，到20世紀80年代末，已經形成了體系完善的社會保障制度。其主要內容包括退休養老保險、醫療衛生保險、失業保險和國民保健服務等。

瑞典的社會保障體系則更具有典型意義，也更極端。瑞典建立了更為廣泛和優厚的公共補貼制度，它與社會保險一起構成平等程度高、保障標準高的社會保障體系。在這種方式下，社會保障成為政府對國民收入進行再分配的有力工具，通過向收入來源中斷或收入不足的失業者、殘廢者、退休工人發放社會保證金，給農民等低收入人群增加工資待遇等方式，減少收入差異。

該模式是帶有濃厚的社會主義色彩，具有絕對公平特徵的社會保障體系。當然，這種全方位的福利制度，過分強調社會公平，也導致效率的損失，會引發道德風險。對財力緊張的開發中國家而言，該模式還會使自己背上沉重的財政負擔。

公民積累與國家補助相結合的模式

其最大特徵是以建立在不同職業基礎上的社會保障體系作為社會保障主體，充分反映了職業和收入的特點，並由一系列行業和地區組織分開管理的基金組成，分別提供社會保險，社會成員繳納和接受保險金額依據職業和收入情況而定。在社會保險主體之外，還有一個起補充作用的公共補貼制度，如對有孩子的家庭實行的住房補貼等。這一模式很好地兼顧了公平與效率，通過國家公共補貼等方式，有效地調節了收入差異，也實現了社會保障的調節功能。

多數歐洲大陸國家及戰後日本都可歸入這一模式。德國是這一模式的典型國家。德國的社會保障體系完備，內容豐富，管理嚴格，設計合理。其社會保障機構實行行業組織管理或地區組織管理，除失業保險外，保險機構均由勞資雙方共同參與自治管理，不隸屬於政府機構。德國社會保險主要包括養老保險、事故保險、失業保險和醫療保險等。社會救助則由政府統一實行，包括生育補助和兒童補貼、社會補貼、社會救濟金等。

日本在20世紀五六十年代經濟快速發展時期建立了覆蓋全社會的社會保險制度，也是以不同職業為基礎而區分的。從社會保險中最大的種類養老保險來看，日本目前有三大養老保險：第一種是公共養老保險，稱為原生年金，分別由公務員、公共公司、私立學校等六種不同職業構成，約覆蓋全國10%的家庭。第二種是僱傭5人以上的私營企業中的勞動者均可參加的計畫，保險費按收入的一定比例繳納，政府補貼20%，年滿60歲以後可按原工資收入的相應比例領取養老金。第三種是國民保險年金。所有未包括上述兩種保險計畫的人都參加這一保險，主要是個體勞動者、農民等，覆蓋全國45%的家庭。參加者繳納統一比例的保險費，政府提供35%的補貼，65歲以後可獲得基本是同一比率的養老金。

德國模式鮮明地反映了貢獻與享受相聯繫的原則，但是其共濟性較弱，不同職業群體之間的再分配難以實行，日本則以政府財政補貼的辦法進行適度調節。

公民積累為主、政府補助為輔的模式

與政府大包大攬的“全民福利模式”相反，該模式下政府僅對特定對象提供社會保障，主要是針對那些生活貧困者，其餘社會成員通過市場途徑來尋求社會保障。這種模式是典型的市場型保障制度。政府的主要手段是社會救濟金和公共補貼。

澳大利亞的社會保障體系最具有代表性。在澳大利亞，公共養老金和失業金的發放是根據政府對申請者的收入調查後決定的，而不是根據其參加社會保險的記錄。其社會保障體系主要包括：養老金、殘疾人撫恤金、孤兒撫恤金、寡婦津貼、失業救濟金等。其資金來源主要是靠個人所繳納的社會保障稅和企業為其雇員繳納的社會保險稅組成，並輔以政府對特殊人群的財政支付。

美國的社會保障制度也可歸於此類，與西歐國家相比，它更趨向於對低收入工人的傾斜。美國的公共補助、社會救濟也都是針對特定對象(貧困者)而設計的，如醫療補助和食品券等。美國個人保障的完成很大程度上還要依賴於私人年金制度，這是一種市場型的保障制度，美國因此有眾多發達的養老基金組織。

公民自助為主的社會保障體系

這一體系主要存在於開發中國家和欠已開發國家，由於受經濟條件制約，國家給公民提供的社會保障很少，一般是靠個人積累或社會單項保障。

這一模式比較成功的是新加坡。在醫療方面，新加坡實行強制性儲蓄，每個人在銀行都有一個獨立的賬戶。賬戶上的錢只能用來繳納本人或直系親屬的醫療費。在養老保險制度方面，新加坡實行公積金制度，公積金由僱主和雇員共同繳納，養老保障公積金實質上是一種完全積累模式，由中央公積金管理局依法管理。

雖然各國的社會保障體系在維護社會公平上各有差異，但公平始終是各國在社會保障制度發展過程中所秉承的主線。西方國家普遍建立起全民參與、覆蓋全面的社會保障體系，並通過財政補貼、政府轉移支付等手段，對弱勢群體進行救助，既保證了全體社會成員機會平等地享受社會保障的權利，又有效地調節了經濟波動，並通過社會保障的收入再分配功能，縮小了社會成員之間的貧富差距，維護了社會公平。

我國現狀

我國的社會保障制度已經有50餘年的歷史。在計畫經濟時期實行以《勞動保險條例》為代表的“低工資、高就業、高補貼、高福利”的國家包著企業，企業包著職工的統包政策。這種大一統的保障體制解除了職工的後顧之憂，同時也喪失了“動力”機制，乃至給後來的體制變革背上了沉重的歷史包袱。改革開放以來，國有企業逐步走向獨立，企業保險隨之走向社會統籌。但是，原有的高福利、高贍養費率又導致高繳費率，社會統籌的推進異常艱辛。

進入20世紀90年代中期以來，隨著社會主義市場經濟的定位和國企改革的進一步深化，我國社會保障制度開始進入一個體制和制度創新的階段。在體制上，圍繞“一個中心、兩個確保、三條保障線”作了大量艱苦工作；在制度創新方面，將個人賬戶制度引入養老保險和醫療保險，形成“低水平、廣覆蓋、多層次、雙方負擔、統賬結合”的基本思路(如右圖)。

基本思路

隨著市場化改革的加快，我國社會保障體系在維繫經濟改革和國民經濟持續增長、保障社會穩定方面取得了一定成效。但也應該看到，我國現行的社會保障制度還存在許多問題，在維護社會公平方面做得還很不夠，主要表現在：

1.農村社會保障體系建設嚴重滯後。我國社會保障體系在建立之初走的就是一條城鄉分割的道路，城市社會保障制度與農村社會保障制度存在巨大差異，並處於嚴重失衡狀態。我國社會保障體系在建立之初就以城市為主，社會保障資金主要撥付給城市。到目前為止，我國城市社會保障建設已相當完備，包括養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險、社會救助及最低生活保障制度，城市居民不但享有穩定的制度保障，而且其社會保障水平也遠遠高於農民。相比之下，農村的社會保障體系建設遠遠落後，養老保險還沒有全面開展，醫療保險、生育保險也僅在個別地區進行試點。從社會保障支出的量來看，我國社會保障城鄉差異更大。統計表明，1991-2005年城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15%，而農村只有0.18%，城市人均享受的社會保障費用支出是農村的90倍之多。[5]這種城鄉分割的二元社會保障制度，嚴重扭曲了社會保障制度的公平原則，人們僅僅因為出身的城鄉差異，其享受的“福利待遇”便有天壤之別。這種制度安排不但沒有維護社會公平，反而加劇了城鄉差距，與社會公平保障體系的要求十分不符。

2.尚未建立面向農民工等邊緣群體的社會保障制度。農民工作為社會主義市場經濟的產物，其為我國的經濟發展和城市建設做出了應有的貢獻。但在現行的二元經濟結構下，從農村分離出來的農民工並沒有被城市所接受，他們既不是真正意義上的農民，也不是純粹的工人，在社會保障體系中亦被邊緣化。我國頒布實施的城市居民最低生活保障條例中就明確規定：持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低於當地居民最低生活標準的均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。這種保障便把進城打工的農民工排除在外。事實上，隨著市場化改革的深入，農民工已經成為城市不可缺少的組成部分。許多農民背井離鄉到城市打工，從事著許多高風險、低收益的工作，辛勤的工作卻得不到基本的社會保障，這對他們是極大的不公。而且農民工與城市居民相比，農民工往往面臨更大的失業風險、工傷風險、醫療風險等，他們承受風險的能力也更弱，更需要社會保障的扶助。這是社會公平保障體系建設亟待解決的問題。

3.收入調節力度較弱，再分配功能扭曲。社會保障制度的一個重要功能就是通過收入再分配來調節貧富差距，“熨平”社會不公，以實現保證社會公平和促進經濟發展的目標。但在實踐中，我國現行的社會保障制度的調節力度弱化，收入再分配功能扭曲，沒有發揮應有的調節作用。以2001年為例，該年我國城鄉居民收入比為2.90，而含社會保障收入之後，上升為3.44，社會保障使城鄉居民收入差距增加了18%。這說明我國現行的社會保障制度不但沒有發揮再分配的“調節器”作用，反而還拉大了這一趨勢。即使對城鎮居民的社會保障來看，也存在不合理的地方。城鎮居民的社會保障主要局限於政府機關、國有單位等，而一些個體戶、私營企業、三資企業則被邊緣化，甚至游離於其外。社會保障在不同行業、不同所有制之間的待遇存在較大差異，形成的結果通常是，效益越好的企業或單位，職工收入越高，社會保障反而越全面，與社會保障的初衷背道而馳。如現在社會比較關注的一些壟斷部門的職工，其工資本身就明顯偏高，再加上社會保障的二次分配，與其他部門的職工的收入差距更加明顯。

路徑選擇

公平原則的提出，為我國社會保障體系建設提供了新的方向和思路，借鑑國外經驗，我國社會公平保障體系建設包括：

1.積極推進農村社會保障體系建設，保障每一位公民享受社會保障的權利。農村社會保障問題，已經成為制約我國社會公平保障體系建設的主要障礙，有必要積極推進農村社會保障體系建設。(1)儘快建立和完善農村最低生活保障及救災制度。最低生活保障是國民應該享受的基本權利，是農村居民維持生活的最後防線。相對於城鎮居民相對完善的最低生活保障制度，我國農村最低生活保障制度可以根據農村的具體發展狀況進行調節。對於經濟發達的農村地區，可以根據情況適時地實現與城市最低生活保障制度的銜接。而對於經濟落後的農村地區，應加大中央財政支持力度，保證農村貧困農民的基本生存需要。(2)儘快建立農村醫療保障制度，建立和完善農村養老保險制度。對於農村醫療保險，要進一步完善農村合作醫療制度，建立社會統籌和個人賬戶相結合的運行機制。對於農村養老保險，可通過稅、費留存轉為養老保險基金的辦法來解決貧困地區的養老問題；對於富裕地區，可鼓勵農民適當繳納一定費用再建立個人賬戶。

2.完善我國現行的社會保障制度，建立有效的籌資、繳費機制，擴大社會保障覆蓋面。其一，要進一步開闢社會保障的籌資渠道，彌補社會保障資金的缺口。一方面，借鑑西方國家的成功經驗，開徵社會保障稅。我國目前社會保障資金主要採用繳費的方式，這使得籌資方式的約束力較差，開徵社會保障稅增強了籌資剛性，提高了社會保障抗風險能力，有利於建立一個比較穩定的規範的收入來源渠道。另一方面，針對高收入人群徵收個人收入累進稅、遺產稅等也是拓寬資金來源、縮小居民收入差距的有效手段。其二，應儘快把農民工納入到社會保障體系中來。對農民工進行分類，對於已經城市化的農民工(常年居住在城市，有穩定的職業、穩定的生活來源和相對固定的住所等)，逐步接納到城鎮社會保障體系中來；對於其他的農民工，也不能置之不理，可以根據當地的情況，設立專門針對農民工的社會保障制度。

3.堅持公平原則，加大社會保障再分配調節力度，建立與經濟發展和個人收入水平反向關聯的彈性保障支付機制。我國應改變目前按人頭實施保障的傳統做法，建立起與經濟發展和個人收入水平反向關聯的彈性保障支付機制。這就要求社會保障體系逐漸向低收入人群轉移，而對於自我保障能力很強的人，則應減少社會保障投入。為此，政府要加強財政支出結構的調整力度，增加財政對社會保障的投入，主要用於兩個方面：一是增加對社會保障的補助支出，這既可以增加對國有企業下崗職工基本生活保障資金的投入，落實破產關閉企業職工的分流安置，又可彌補社會保險的統籌缺口，化解轉軌時期的風險；二是增加對社會福利性社會救濟和優撫的投入，強化對低收入階層的救助，保障公民的基本生存需要。

4.加強社會公平保障體系的立法工作。強調社會公平是社會公平保障制度的內在要求，它必須以社會保障法律制度的統一性來具體實現。社會公平保障體系建設離不開法律法規的支持、監督和引導。主要包括：制定社會保障基本法——《社會保障法》，明確實施社會保障的基本原則、範圍及項目；加快社會保障項目的單項法規建設，逐步制定《養老保險法》、《失業保險法》、《醫療保險法》等法律；建立完善社會保障監督機構，完善其工作職能，保障勞動者的社會保障權益不受侵犯。