社區主導型發展

社區主導型發展，英文Community Drived Development， 簡稱CDD

CDD是融合多種不同實踐方法的一種理念，在亞洲幾個國家及世界其它國家和地區表現出不同的形式。與過去幾十年中的其它參與式模式一樣，CDD旨在拓寬當地人參與發展活動的範圍。CDD可賦予地方社區直接管理權，就這一點講，它要超越其它參與式發展模式。

基本介紹

• 中文名：社區主導型發展
• 外文名：Community Drived Development

定義

簡而言之，就是：

當地社區可集體決定需要採取哪些努力來改善當地生活條件

當地社區自我管理項目發展基金，管理髮展活動的實施，以確保滿足當地需求

儘管CDD可以使當地社區有機會參與規劃和決策，但作為服務提供者，地方政府機構對CDD項目的成功實施有著至關重要的作用，可以對社區所提出的項目建議書在技術和財務可行性方面提供指導，及時為項目社區提供所需要的服務，並通過各種形式對項目的實施進行正式監督檢查。

核心

拓寬當地居民參與發展活動的範圍，賦予社區直接管理權，由當地社區決定發展重點，管理資金和項目實施進程。

主要做法

（一）將項目決策權交給社區。

（二）將資金控制權交給社區。

（三）建立公開透明的公示和投訴機制。

（四）建立為社區提供支持的服務體系。

（五）探索通過實施過程提高社區組織能力。

重要性

CDD項目所提供的經驗與日俱增，特別是在亞洲和非洲。儘管各國及各項目的情況千差萬別，但CDD一般可產生以下幾方面的項目效益：

更好地改善基礎設施和服務。這是CDD項目最為顯著的成果。通往市場條件的改善及公共服務水平的提高往往可直接提高收入和生活水平。

有效的項目瞄準。由於當地社區自行決定發展重點，管理資金和項目實施進程，因此扶貧資金更有可能符合當地的實際需求，取得更為有效且更具可持續性的成果。

項目參與社區內部的能力建設。CDD並不是一次性提供工程性基礎設施或提高服務水平，而是制定相關程式，賦予參與社區開展集體決策、財務管理及技術實施的能力，而這種能力可以很好地促進當地的發展成效向未來延伸。

公開及順應需求的地方治理。倘若地方政府機構在沒有當地社區參與的情況下制定計畫，這些計畫往往無法反映地方的優先需求，從而會降低政府機構為人民服務的效果。CDD項目一般要依賴於公開決策和透明的項目資金管理程式。如果能夠取得成功，CDD項目可通過確保項目參與社區的優先需求得到解決而造福於這些社區，同時還可以為地方政府機構改進服務提供信息。實際上，CDD可以促進當地人民與地方政府之間建立有活力的合作關係。

中國的情況

基本情況

為了將國際上成功的社區主導型發展方法引入到中國扶貧開發中來，世界銀行利用日本社會發展基金贈款同國務院扶貧辦外資項目管理中心合作，在廣西、四川、陝西和內蒙古四省（區）開展社區主導型發展試點項目。通過本項目的實施，探索以社區為主導的扶貧開發方法，進一步完善中國扶貧開發的機制，提高扶貧開發的效率。

2006年5月31日，由國務院扶貧辦外資項目管理中心和世界銀行合作開展的社區主導型發展試點項目（CDD項目），在廣西南寧正式啟動，標誌著我國扶貧開發新機制的探索有了新進展。CDD項目總投資約4800萬人民幣，用於廣西、四川、陝西、內蒙古四省（區）的60個重點貧困村的扶貧開發工作，預計有10萬人從中受益。

包括什麼

國務院扶貧辦外資項目管理中心將同世界銀行就CDD試點項目的設計和實施開展合作，項目實施有望於2006年5月啟動，於2008年8月完成，將覆蓋四個項目縣（區、旗）的60個重點貧困村（每個項目縣15個村），預計會使約10萬人從中受益。項目縣（區、旗）包括：靖西縣（廣西壯族自治區）、嘉陵區（四川省）、白水縣（陝西省）、翁牛特旗（內蒙古自治區）

本項目的總體目標是：探索CDD模式在中國是否能因地制宜地為貧困社區提供改善其生產、生活條件所必須的能力和資源。項目的具體目標是：改善社區小型基礎設施和公共服務；改善環境條件或提高社區管理自然資源的能力；設立社區周轉基金，在可持續的基礎上向農戶提供貸款；加強社區的組織、財務管理以及當地活動實施等方面的能力；加強地方政府的能力，以提供及時、順應需求和透明的服務

本項目預計投資4800萬元（約為600萬美元），其中，由日本政府將提供的贈款約占33%，其餘資金將從中央政府的扶貧資金中安排，或由省區級或縣級政府配套。

資助活動

本試點項目將資助項目社區開展三種類型的活動，以消除許多貧困地區改善生活水平所面臨的主要障礙。

小型基礎設施和公共服務改善子項目將向社區的小型基礎設施改造項目提供資助。在本子項目下，除少量明確禁止、對環境或社會有危害的活動或非法活動外，社區可自主選擇能使社區整體受益任何活動，例如：地方道路或橋樑；飲用水條件或灌溉設施；電力或電信設施；社區醫療保健站或醫療保健服務；入學條件、教材或培訓條件

自然資源管理和環境改善子項目將提供少量資金，用於改善環境。在中國，環境問題和貧困往往有著密切的聯繫，本試點項目對此有所認識。在項目中單獨設定一個環境類別可以激勵貧困社區集體應對資源退化或其它環境問題。縱觀全球，幾乎沒有關於用CDD模式解決環境問題的經驗，因此很難預計村民們將編制出何種類型的項目建議書。在此，村民們仍可以自行建議未被明確禁止的任何活動。本子項目資助的內容可能包括：為減少薪材消耗量而採取的措施，如推廣替代燃料源（如沼氣）或增加節能灶的使用量等；地方重新造林或水土流失治理活動；改善環境衛生條件，加強固廢處置；環境知識和環境意識方面的培訓等。

社區發展基金子項目將向參與項目的各自然村提供資金，由村民們集體設立並管理一項周轉基金，向農戶提供貸款。有了這一子項目，農戶們就有機會獲得小額貸款來從事增收活動，同時還可以加強地方的財務管理能力。自然村村民自行制定基金的管理規則和程式，發放貸款，回收貸款，並維護資金賬戶。本試點項目的原則要求參與項目的各自然村優先向貧困戶和女戶主戶發放貸款。

如何運作

本項目所資助的三項內容在業務程式上具有一定的差異，而這些程式在很多情況下都由項目參與社區自行決定。總體而言，本項目包括以下幾個主要步驟：

初始階段是社區準備，社區準備工作必須在項目參與村獲得項目資金前完成。在本階段，要選定並培訓社區協調員，參與社區要了解項目的內容及其目標，自然村村民要選出項目管小組的組成人員，新組建的項目管理小組要選出代表，加入行政村的項目決策委員會。社區準備工作完成後，項目社區可啟動項目周期，具體包括以下步驟：

步驟1：確定重點需求。召開自然村村民大會，根據本村的條件和現有的扶貧規劃討論社區發展優先項目清單，並確定擬提交項目。

步驟2：編制建議書。在協助員的幫助，自然村項目實施小組準備項目建議書。

步驟3：初步篩選建議書。行政村項目管理委員會根據通過的決策程式確定優先支持的項目活動。

步驟4：篩查和審查。縣項目辦協調縣、鄉有關業務部門或人員對擬資助的兩個項目進行技術和可行性審核。

步驟5：最終確定建議書。召開第二次自然村村民大會，討論修改項目建議書，並討論投工投勞和項目實施事宜。

步驟6：支付資金。向自然村項目實施小組專用帳戶支付資金，村民或雇用的承包商開始實施項目。

步驟7：監測。縣項目辦和社區協助員指導、監督項目的實施。

步驟8：中期審查。審查的內容包括財務管理和技術實施。那些符合項目規則要求的項目村將有資格開始項目周期下一階段的工作。（在本項目下，小型基礎設施改造和服務改進子項目將有三個周期，而自然資源管理和環境改善子項目則有兩個周期。參與項目的村民將自行決定社區發展基金的資金髮放頻率，但本項目將分兩期提供種子資金。）

汲取教訓

本CDD試點項目是以“在乾中學”為基礎的一項試驗。由於這項試驗對中國的扶貧項目可能具有廣泛而深遠的影響，因此重要的是要確立適當方法，從經驗中吸取教訓。

本試點項目除了包括縣政府進行的標準項目監測及國務院扶貧辦外資項目管理中心和世界銀行開展的項目檢查外，還包括以下工作內容：

社區協助員在同村民開展密切合作的基礎上根據項目程式定期編制監測報告。

開展參與式監測，有了這一監測，社區代表就有機會將本社區的經驗和成果同其它村的經驗和成果作比較。 定期對項目資金使用情況進行正式審計。

定期報告項目的申訴或投訴情況以及為解決這些申訴或投訴而採取的步驟。

在項目實施末期，要把有關經驗教訓和改進做法建議等內容列入整個項目的評價研究報告中。

中國的潛力

由於這個試點項目的目標與中國政府建設社會主義新農村的根本要求完全一致，既有利於提高村民自治和民主決策的能力，也有利於構建社會主義和諧社會以及可持續發展目標的實現，同時通過促進地方政府及部門以新的工作方式為貧困社區、貧困人口提供更為有效的服務，也有利於轉變政府職能和服務型政府的建立，因此可以確信，這個試點項目將為新階段的中國扶貧開發工作提供寶貴的借鑑，有力地促進貧困地區科學發展觀的貫徹落實和社會主義新農村的建設。同時，中央其他一些機構和部分省級政府機構也表示有意將以CDD為基礎的方法套用於其它農村和城市項目中。

合作夥伴

外部合作夥伴提供的支持與資助使得本試點項目受益匪淺：

日本政府提供的200萬美元資助有助於支付項目的部分費用，還可以極大地激勵地方政府安排配套資金。

三個在中國推廣參與式發展方面具有豐富經驗的國際非政府組織將項目的實施和社區準備提供培訓支持，它們是行動援助（Action Aid）、國際計畫（Plan International）以及世界宣明會（World Vision）。

香港樂施會在項目設計階段提供了寶貴的支持，並將繼續支持項目的獨立監測與評估。