當前中國產能過剩問題分析——政策、理論、案例

前言

針對中國當前的產能過剩問題，國務院發展研究中心成立課題組進行了專題研究。課題組對當前國內外關於產能過剩的有關理論和政策研究進行了系統梳理，對一些國家化解產能過剩問題的基本做法和經驗教訓進行了全面總結，並選取鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶、光伏六大重點行業，在河北石家莊、邯鄲、邢台、唐山，山東淄博，河南鄭州、焦作，浙江杭州、紹興，江蘇蘇州、無錫、常州，以及上海、北京等地開展了調研活動。調研期間，分別與省、市政府相關部門、行業協會、100餘家國有及民營企業召開多場座談會，併到數十家當地企業了解具體情況。基於此，課題組對全國及上述幾個主要行業的產能過剩情況形成了一些基本判斷；同時，重點就國務院\[2013\]41號檔案中“四個一批”的意見在落實中可能存在的困難和問題進行了分析；最後，提出了一些建議。

部分行業產能過剩矛盾突出是近年來我國經濟發展過程中出現的重要問題。 2011年下半年以來，隨著我國經濟增速回落，規模以上工業企業利潤率明顯下降，企業虧損面逐步擴大，產能過剩矛盾的範圍和程度進一步擴展。為此，2012年12月的中央經濟工作會議提出把化解產能過剩矛盾作為調整產業結構的工作重點；2013年10月，國務院出台了《關於化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》；十八屆三中全會做出的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要“建立健全防範和化解產能過剩長效機制”；2013年12月的中央經濟工作會議提出要“堅定不移化解產能過剩，不折不扣執行好中央化解產能過剩的決策部署”。這些既體現了中央對化解產能過剩的高度重視，也說明了產能過剩問題的複雜性。
化解產能過剩問題的複雜首先在於產生原因的多樣性。與其他國家相比，我國的產能過剩問題有其獨特的發展階段、體制機制和發展方式的原因。從發展階段看，改革開放以來，特別是本世紀以來，中國處於快速增長的追趕階段，高速經濟成長帶來了廣泛的投資機會和豐厚的投資回報，吸引了各類資本不斷擴大投資，甚至在部分行業形成了過度投資的“潮湧現象”，這是引發產能過剩的市場因素。從體制機制看，我國的地方政府間分權競爭引導了地區之間競相發展的良好局面，同時也誘發了過度投資的衝動；在國際金融危機時，有些巨觀調控措施力度過大，給企業造成了需求快速增長的錯誤信號；另外，產業政策之間以及與其他政策的矛盾和衝突也使化解產能過剩的努力成效不大。從發展方式看，我國的粗放式增長模式仍然沒有根本改變，企業面對市場需求增長，更多依靠規模擴張，而不是效率提高，也導致許多行業產能日益擴大。
雖然產能過剩現象是普遍存在的，但各行業產能過剩的程度有很大差別，也有不少行業產能過剩矛盾並不突出，例如家電、服裝等。根據我們的分析，當前產能過剩矛盾突出的主要是三類行業：一是地方政府重點招商引資且產品同質化程度高的重化工業，如鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等行業；二是受到過多政策優惠的戰略性新興產業，如風電設備製造、多晶矽、光伏電池等，尤其典型的是光伏行業；三是由於國內或國外原因市場需求驟降的行業，如船舶和光伏行業。
產能過剩已經對我國經濟發展造成了較為嚴重的危害，並且仍存在潛在的風險，主要體現在三個方面。一是存在產能過剩進一步發展且集中爆發的風險。由於前幾年的大規模投資，許多行業的產能仍然處於快速增長過程中。如鋼鐵行業在建產能約1.5億t，水泥行業約5.6億t，電解鋁約1000萬t，平板玻璃約1.23億重量箱。如果算上新增產能，所有行業的產能利用率都將大大下降。與此同時，由於中國經濟發展已經到了一個相對更高的階段，服務業對經濟成長的貢獻已經超過工業，許多重化工行業發展的峰值即將臨近。所以，如果不超前進行過剩產能化解，推進結構調整和轉型升級，若干年後可能會出現產能過剩矛盾進一步擴展，導致各種問題集中爆發和經濟“硬著陸”的風險。二是持續產能過剩可能導致企業惡性競爭，效益下降，甚至出現大面積倒閉破產的經濟社會風險。從2013年以來的情況判斷，雖然目前尚不會出現大規模的企業破產倒閉情況，但一些行業如鋼鐵、化工、煤炭等潛在的問題已經越來越大。三是產能過剩會導致風險的積聚和市場秩序惡化。一方面，在實體經濟領域，大量低效率的企業由於政策優惠、地方保護等原因不能及時退出市場，優質企業無法公平地參與市場競爭，在產能過剩背景下有可能出現“劣幣驅逐良幣”的後果，破壞實體經濟正常的市場結構和秩序。另一方面，一些產能過剩行業短時間內不會出現企業退出、人員失業等問題，在某種程度上是由於企業（主要是地方國有企業）承擔了相應責任。這些大企業“拆東牆補西牆”，利用盈利業務補貼落後產能，將經濟社會風險內部化。這種做法只是在一段時期內掩蓋了產能過剩可能引發的經濟社會風險，但企業的運營風險卻在不斷累積。在一定意義上，產能過剩就是“實體經濟領域中的泡沫”，表面看，實體企業在正常運營，其實是在“泡沫”中獲利。一旦泡沫破滅，會形成巨大的系統性風險，給整個社會經濟發展造成嚴重的負面影響。
基於目前的認識，雖然化解產能過剩的根本在於充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，但政府絕不是可以“無為而治”，必須“更好地發揮作用”。政府的主要作用是創造條件讓市場更好地發揮作用，特別是糾正以往由於體制機制因素誘發的產能過剩現象。
從短期看，化解產能過剩的重點在於兩個方面：一是要進一步完善和落實中央“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”政策；二是要建立和完善企業退出的政策體系。應該主要通過設立並嚴格執行環保節能和質量標準的方法讓不達標的企業退出市場；通過消除各地區、各行業不合理的優惠政策，促進公平競爭的方法讓優秀企業脫穎而出，讓沒有競爭力的企業被市場淘汰；通過完善企業退出制度，發揮社會對破產企業的兜底扶助，減少企業退出的成本；應該儘量少用直接制定壓減產能任務這樣的行政手段。
從長期看，關鍵在於以深化改革為突破口，構建防範和化解產能過剩的長效機制。當前重要的是要落實十八屆三中全會關於建立公平、開放透明市場規則的要求，特別是其中“實行統一的市場監管，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，嚴禁和懲處各類違法實行優惠政策行為”的決定，引導地方政府主要通過改善服務，加強市場軟環境建設，而不是通過優惠來促進經濟成長。同時，要加快推進公共資源配置的市場化，進一步理順政企關係、政資關係，轉變政府職能，完善考核評價體系，等等。
本書是國務院發展研究中心課題組歷時一年時間的研究成果。在調查研究過程中，得到了河北省、河南省、江蘇省、上海市、浙江省政府研究室、發展研究中心等單位，鋼鐵、建材、有色、船舶、光伏等行業協會以及100餘家企業的大力協助，在此由衷地表示感謝。
本書難免存在缺點甚至錯誤之處，我們誠懇地希望各位讀者批評指正。

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