環評利益鏈

環評利益鏈是指中國的環評機構普遍存在公信力不高的問題，一些環評機構唯政府、環保部門與項目建設單位馬首是瞻，甚至搞權錢交易，環評報告缺乏科學性、可行性與中立性。究其原因，在於現行體制下，在政府、環保部門、環評機構與項目建設單位之間存在著一條共生共榮、錯綜複雜的環評利益鏈。在這條環評利益鏈下，地方政府控制著環保部門，同時迫切希望上項目增加稅收，與項目建設單位有千絲萬縷的聯繫；環保部門受地方政府控制，要服從於地方政府的“大局”，環保部門與環評機構之間，“儘管從法理上說各環評機構是獨立法人，但由於天然血緣關係，環保系統的環評機構與其所從屬的環保部門，具有千絲萬縷的聯繫”；環評機構自收自支，互相之間存在競爭，要仰賴於項目建設單位給的環評費吃飯，往往也順從於項目建設單位的意志。因此，地方政府通過權力這條線對環評機構進行明的“控制”，而項目建設單位憑藉資本這條線對環評機構進行暗的“控制”，這樣的環評報告缺乏公信力可想而知。

基本介紹

• 中文名：環評利益鏈
• 現象：環評機構普遍存在公信力不高
• 特色性：具有潛在性、累積性
• 特點：客觀，不明確
• 所屬：利益鏈

概念

環境影響具有潛在性、累積性，使得環境影響後果評價不僅不客觀，而且責任主體不易明確。因而，要強化相應的法律責任制度，建立環評終身責任追究制，讓責任主體對環境影響評價的長期後果擔負法律責任。

環境影響評價，是1964年在加拿大召開的國際環境質量評價會議上首次提出的。它“是在一項工程動工興建之前對它的選址、設計以及在建設施工過程中可能對環境造成的影響進行預測和估計，又稱環境影響分析”《中國大百科全書(環境科學卷)(1984)。其根本的目的是鼓勵在規劃和決策中考慮環境因素，最終達到根據環境的相容性來開展人類活動。

制度

我國的環境保護實踐證明，有效的環境影響評價法律制度取決於以下幾個條件：

首先是理性的、公開的決策模式。權力機關做出決策時以事實為根據、以理性為基礎，在這樣一種決策模式中環境影響評價法律制度的執行效力能得以最充分的實現。環境影響評價程式以一種公開的方式進行是至關重要的。因為公開意味著充分考慮各種替代方案，不斷研究、吸收、採納新的信息資料。

其次是廣泛的、充分的公眾參與。這是有效的環境影響評價法律制度的重要內容。不僅某些信息的獲取只能依賴廣泛的公眾參與，而且這也是公眾參與決策、提高決策科學化、民主化程度的一個重要途徑;同時公眾參與環境影響評價，還可以取得公眾的理解和支持，以減輕開發行動的執行阻力，提高其執行效率。因此，有無充分的、廣泛的公眾參與也是衡量環境影響評價法律制度有效性的重要基準之一。

再次是獨立的、高素質的評價者。評價者的獨立性及其素質直接關係到環境影響評價的工作質量，直接影響到該制度的有效性。因為環境影響評價結論是否客觀、公正、準確，在很大程度上取決於評價者的獨立性及其素質。

問題

作為一項公共政策，環評制度在政策出台以及實施運作過程中都存在不同部門、機構、團體和組織間的博弈。各方利益訴求的不同影響著各方的行為選擇，而這些都決定了整個博弈的發展和態勢。環評中利益相關者利益訴求分別是：政府必須追求經濟和環境協調發展；公眾（社區居民、環保組織、社會媒體）需要知情權、參與權、環境保護、環境公正；環評機構存在追求利潤最大化現象。已取得地方政府支持的環境影響重大的項目，企業規模一般很大，投資額巨大，博弈牽扯的利益方也比較多，博弈的過程自然也比較複雜。

特別值得關注的是環評機構與企業間的博弈，一些環評機構在擴展業務的時候往往會強調自己同擁有審批權的環保機構的良好關係，以此招徠業務。環評單位在環評市場競爭日益激烈的情況下往往會先接下業務，為了得到剩餘的費用，環評單位自然會竭盡全力去通過環評報告。因為企業的付款方式本身就是一種可置信的威脅，它包含著如果環評單位不使環評報告通過，企業將不會付給剩餘款或者延期支付。但是，環評機構想讓環評報告順利通過就必須同報告的審批機構——各級環保部門有著比較特殊的關係，或者採取一定的措施來建立這種關係。

在中國，環評機構普遍存在公信力不高的問題，一些環評機構唯政府、環保部門與項目建設單位馬首是瞻，甚至搞權錢交易，環評報告缺乏科學性、可行性與中立性。究其原因，在於現行體制下，在政府、環保部門、環評機構與項目建設單位之間存在著一條共生共榮、錯綜複雜的“利益食物鏈”。

人大的執法檢查報告發現了對環評機構的明的控制線，發現通過權力對環評機構造成了環評報告失真的原因，因此，改革的第一個措施就是在於必須截斷環評機構與環保部門的組織與利益關聯，環評機構真正回歸市場，擺脫權力的控制，做到中立、公平、公正。正如潘岳所說：“改革體制入手，讓環評機構與環保部門‘完全脫鉤、徹底脫利’，確保環評審批不受利益干擾。”“以事業單位改革為突破口，推進環評業務與環保系統所屬的科研院所脫離，逐步解決環科院變成‘環評院’、監測站變成‘環評站’的問題。環評業務必須由真正獨立的環評中介服務機構、獨立的市場主體來承擔。”

委託單位憑藉資本這條線對中介機構進行暗的“控制”，是目前諸多市場中介機構(如會計師事務所等)同樣存在的弊病，正所謂“控制了一個人的生存，就控制了一個人的意志”。已開發國家通常通過行業自律與法律的懲戒來消除這種弊病。在我看來，除了完善相關行業法律、法規，對中介機構弄虛作假的行為進行懲戒外，還應當引入公眾參與機制，例如對於一個地方重大建設項目進行環評時，不能由項目建設單位獨自進行委託，而是應當召集該項目有利害關係的人共同來討論，由雙方共同來委託中立的環評機構；環評報告作出以後，應當公之於眾，供公眾與業界人士共同來挑錯、指正，接受社會的監督。

完善

1.通過環境影響評價制度，加強對政府行為的評價和審查。目前我國的環評制度更多的注意力放在了建設項目上，即使是政府投資的建設項目也有一些開工前沒有進行環評，在責令停工後補辦了環評手續就可以既往不咎。這種對政府行為的寬容甚至縱容在近幾年的環評風暴中屢見不鮮。

2.環境影響評價制度要對公眾參與的規定詳細具體且可操作性強。加強公眾參與最重要的是保障公眾的知情權，即首先做到信息公開，信息公開一方面有利於公眾的積極參與，一方面有利於政府同公眾的溝通交流。在美國，公眾參與整個環境影響評價報告的制定與實施的全過程，具體包括：第一階段，行政機關認定其擬議的行為無重大環境影響，出具“無重大影響認定”檔案，公眾予以審查並具有最終的決定效力；第二階段，即“報告書的評論和定稿”，其間公眾先有90天對於報告書初稿的評論期，領頭機關研究並做出反應後定稿，公眾再次獲得30天對於定稿的評論期，可以說這是公眾主導的階段，行政機關則是合作性地接受意見和針對實質性意見做出不同類型的反應。在日本《環境影響評價法》中尤為值得關注的是在環境影響評價制度的實施程式中對公眾的參與權與知情權做出了較為明確、具體的規定，包括：關於範圍檔案（即關於環境影響的範圍報告）的公布、公開複審和意見提交；關於環境影響評價報告草案的公告、聽證會以及意見提交；關於環境影響評價書的公布及閱覽。

3.明晰地界定各級政府和各部門的環保責任。增進不同級別政府和其他主體之間的協調。適當提高環保系統的行政地位，以及賦予更強的也更真實的行政處罰權，適當地將地方環保部門與地方政府的依賴關係減輕一些。同時國家環保機構對其下屬各地方環保部門有較強的協調能力，解決各級地方政府與各環保部門間的管轄權之爭。

4.切斷環評中的利益鏈。在現行體制下，政府、環保部門、環評機構與項目建設單位之間存在著一條錯綜複雜的“利益食物鏈”。全國人大常委會第五次會議審議的關於環評法的執法檢查報告提出，目前環評機構與環評報告審批單位存在利益關係，影響環評公正性等問題。針對當前有的環評機構受經濟利益左右，評價的客觀公正性受到影響這一問題，國家環保部要求各環保系統所屬從事環評事業單位在2011年年底之前全部完成改制，其他科研事業單位在2012年年底之前完成改制。這實質是從改革體制入手，讓環評機構與環保部門“完全脫鉤、徹底脫利”，確保環評審批不受利益干擾。

5.建立環評終身責任追究制。環境執法是一項專業技術性很強的綜合性、多元性的執法活動，同時環境影響具有潛在性、累積性，使得環境影響後果評價不僅周期長，而且責任主體不易明確。因而，要強化相應的法律責任制度，建立環評終身責任追究制，讓責任主體對環境影響評價的長期後果擔負法律責任，同時加大對建設方違法的處罰力度，完善監督檢查機制。

檢查

由環保部牽頭組織的檢查小組，目前正在各地工作，2010年11月22日之前完成對部分環評機構的現場檢查；2010年年底之前，環保部還將分批組織對部分環評報告的專項檢查。

在環保部發布的2010年環評機構抽查行動的通知中，黑龍江、河北、浙江、廣東、海南、四川的24家環評機構被列為現場抽查對象，北京、天津、山西等省市的53份建設項目環評報告被列為專項檢查對象。

環保部表示，將適時公布抽查結果，對環境影響評價檔案編制質量差以及存在其他違規行為的評價機構及人員，要予以處罰。

“我們已經掌握一些線索，抽查的大部分機構和報告，一些屬於最近沒有進行考核，另一些是被人舉報了。”環保部相關人士說。

業內人士看來，這種一年一度、由國家最高環保行政部門開展的環評抽查行動，能夠在一定程度上起到震懾作用，但揭露的僅是“冰山一角”。整個環評市場的混亂，遠非區區行政手段可以解決。

5.1環評“賣方市場”

隨著建設項目數量的逐年遞增，越來越多的人盯上“環評”這塊大蛋糕，催生了一條包括項目業主、環評機構、地方政府部門等在內，利益交織、環環相扣的產業鏈。

在這條產業鏈中，評價機構的角色尤為引人注目。環保部公布了2009年度環評機構抽查結果：在全國20個省份抽選的75家環評單位中，有30家存在違規行為、工作質量較差或管理不規範等問題，比例高達40%。

一位從事環評審批的人士透露，這些現象在環評行業中早已是“公開的秘密”。“有的環評機構，一年可以完成十年的環評報告；有的乾脆瞎編，內容弄虛作假，速度快的一天就可以交貨，甚至出現了報告封面和內容牛頭不對馬嘴、北京的項目寫成上海的情況。”

環保部環境工程評估中心研究員於敬文則表示，近年來環評報告的質量有所提升，但從整體來看，仍處在水平參差不齊和魚龍混雜的狀態。

一位業內人士認為，環評市場正常秩序之所以遭到破壞，原因之一是準入門檻太低。“許多編制環評報告的評價人員，甚至對項目所在的行業本身一竅不通。”

環保部環境影響評價司一位官員表示，環評機構的力量不足是制約環評質量的最根本因素。全國共有1091家具備環評資質的機構，9000多名獲得執業資格的環評工程師。而全國需要進行環評審批的項目卻有30萬多個。

他認為，目前環評市場作為賣方市場，具備資質的“合法”工程師供應遠遠跟不上各種新建、擴建的項目數量需求。長遠來看，不僅很難保證環評質量，還會催生大批實際上不具備合法資質的“掛靠”單位和“掛靠”評價人員。

“很多地方縣市，一家環評單位就可形成壟斷，負責編制整個地區所有項目的環評報告，人數都跟不上，如何保證質量？”前述官員說。

5.2難以“脫鉤脫利”

總體而言，中國實行建設項目環境影響評價制度，對建設項目的環境保護實行分類管理。2009年3月，環保部出台新規定，上收部分“對環境可能造成重大影響”的“兩高一資”行業建設項目的環評審批權，其他“對環境可能造成較大影響”的建設項目環評審批權力則適當下發至省級環保部門。

在地方層面，環評審批環節的薄弱已成常態。在經濟利益的驅動下，加之監管不力，環評審批為腐敗提供了溫床和土壤。

一位負責環評審批的人士坦言，暗箱操作，利用行政職權“吃回扣”，項目業主直接行賄審批者的現象從未消失，環保部每年抽查出來的問題只是“冰山一角”。

2007年，杭州爆出建國以來最大一起環保腐敗案，涉及90餘人。據《南方周末》報導，該市環保系統普遍存在利用環評項目審批權，以20%至40%不等的比例收取環評管理費的現象。

2008年，福建省漳州市環保系統腐敗案曝光。其中，10餘名環保系統工作人員利用審批職權，以指定或變相指定的方式，為環評中介機構招攬業務，從中收受賄賂。

另據知情人士透露，在北京，近年來連續有司級幹部因為環評腐敗而下馬。

環保行政機構中存在的尋租行為，以及一些地方政府官員出於政績或私利考慮而迫切推動項目建設的做法，在很多情況下使環評報告淪為擺設。

　　

11月5日，在北京召開的2010年環評審批工作專項執法檢查情況匯報會上，環保部副部長吳曉青指出，“建設項目環境違法，部分地方政府行政干預影響環評法實施效果，環評承諾兌現難、環境執法軟，一些地區規劃環評進展緩慢等方面問題還比較突出。”

當一些業內人士以“一攤爛泥”來形容目前的環評市場時，環保部醞釀的環評機構改革也正在緩慢推進。

就目前而言，除了極少數私營企業具備環評資質，絕大多數環評機構是事業單位，隸屬於地方環保系統或科研院所。其中，以地方環保系統下屬的環科院所從事環評工作居多。

2008年，環保部副部長潘岳曾公開表示，要從改革體制入手，讓環評機構與環保部門“完全脫鉤、徹底脫利”，以確保環評審批不受利益干擾。

按照環保部最初的構想，全國各省市應有近600家科研事業單位分別於2011年底和2012年底前完成環評體制改革。但討論了整整兩年之後，環評機構與政府部門“脫鉤脫利”的想法仍未成為現實。

在2009年4月的環保部華東地區環評機構改革座談會上，與會環評機構代表的看法就頗具代表性。會議總結顯示，參加座談會的代表一致認為，華東地區各家環科院所均是獨立的法人單位，所從事的環評工作與環保審批部門沒有利益關係，根本不存在環評機構需要從環科院所中剝離或脫鉤的問題。

這些代表還表示，沒有環評收入的反哺，環科院所將面臨資金不足的困境，最終導致環科院所運行困難和綜合性專業人才的流失，服務環保局的能力水平必將大打折扣。而且，倘若環評機構企業化，面臨競爭激烈的市場，很可能出現與項目建設單位掛鈎的現象，“有失環評的公平和規範”。

儘管有來自環評機構的反對之聲，環保部仍將推行環評改革，並且是重頭戲之一。環評改革將從環保部自身開始，率先在其屬下的環境規劃研究院、環境科學研究院、華南環境科學研究所、南京環境科學研究所和中日友好環境保護中心這五家事業單位開展“脫鉤”試點工作，剝離研究院所下設的環評中心，將環評中心轉制為企業。

但環保部環評司一位官員對本刊記者坦言，即使“拿自己開刀”，推進工作仍有相當的困難。“事業單位和企業在本質上有相當大的區別，需要協調，我們也很擔心，萬一改革過快，會喪失大量骨幹人才，造成負面影響。”

這位官員說，環評機構改革最大的希望其實被依託於國家層面事業單位改革的一攬子計畫。“國家計畫一天沒有出台，我們也只能慢慢試點，慢慢摸索。”