《湖北省十堰市鄖陽區土地流轉調研報告》是一則檔案，二0一五年七月二日發布。
黨的十八屆三中全會對新時期全面深化農村改革作出了全面安排部署，特別是在賦予農民更多的財產權利、保障農民公平分享土地增值收益上，提出的改革意見具有突破性、開創性，是推進“四化同步”、加快城鄉一體化的重大機遇。近年來，鄖陽區堅持按照明確所有權、穩定承包權、搞活使用權、強化管理權的原則和政府引導、農民主體、市場運作、形式多樣、政策扶持的思路，把農村土地流轉作為促進農村土地改革、事關農村發展大局穩定的基礎性工作來抓，從規劃編制、政策支持、平台搭建、試點帶動等方面，積極探索農村土地流轉的模式，農村土地流轉對提高土地利用率，為全區農業向規模化、集約化和現代化發展奠定了堅實的基礎。
一、土地流轉現狀
截止目前，全區簽訂耕地流轉契約8640份，土地流轉經營面積達12萬畝，占耕地面積52.6萬畝的22.8%，占承包耕地面積43.12萬畝的27.8%。50畝以上規模經營面積6.93萬畝，經營大戶182戶。其中：50—100畝，流轉0.31萬畝，經營戶41戶；100—300畝，流轉1.1萬畝，經營戶82戶；300—1000畝，流轉2.47萬畝，經營戶46戶；1000畝以上，13戶，流轉面積3.05萬畝。
從土地流轉情況看，我區規模流轉經營主要呈現出以下幾個特點：
一是土地流轉形式日趨多樣化。我區農村土地流轉的主要形式有轉包、出租、互換等形式。其中：轉包0.24萬畝，出租6.93萬畝，互換0.02畝，其它形式4.81萬畝。
二是流轉速度逐漸加快。2010年以前農村土地流轉規模不大，是一種零星分散式的流轉。隨著勞務經濟的壯大和全區對農村土地流轉政策落實宣傳力度的加大及農產品轉化率的提高，農戶對土地流轉有了進一步的認識。2014年土地流轉面積和參加流轉的農戶數與2011年相比，分別提高了57.2%和120%。
三是鄉鎮土地流轉日漸規模化。從規模流轉鄉鎮看：安陽8500多畝主要種植紫薯、蔬菜和糧食，南化5800多畝主要種植核桃和蔬菜，柳陂5300畝主要用於生態現代農業觀光園和蔬菜，楊溪7000多畝主要種植核桃、蔬菜、木瓜和柑橘，青曲2500畝主要種植蔬菜，梅鋪2900多畝主要種植紅薯和雜糧，其他14個鄉鎮均有至少在100畝以上規模經營面積。
四是流轉經營主體向大戶集中。過去農村土地流轉主要在農戶間進行，近兩年向農業加工龍頭企業、種植（養殖）業大戶、家庭農場和農民專業合作社集中。龍頭企業流轉2.18萬畝、合作社流轉2.86萬畝、種養大戶2.09萬畝、家庭農場流轉3.5萬畝。如：子胥湖集團在城關鎮牧場溝、紅橋、堰河流轉5000畝、月亮湖集團在柳陂亮子灣流轉2000畝、統香集團在安陽和白桑流轉2500多畝、十堰綠色漢江公司在安陽流轉2800多畝、種植大戶李興盛在楊溪、城關和譚家灣流轉1300多畝、土疙瘩雜糧專業合作社法人姚吉安在梅鋪流轉1500多畝、十堰偉超家庭農場在青曲流轉1000畝。通過上述公司、合作社和大戶流轉將土地集中起來，進行規模化集約化經營。一方面提高了生產效益，另一方面還吸納了當地農民打工，增加了農民收入，產生了較高的經濟效益和社會效益。
五是規模流轉土地生產經營日趨專業化基地化。規模流轉土地種植的經濟效益比較顯著的蔬菜、核桃、菸葉、紅薯、桑蠶、生薑、中藥材等農產品，為農業加工企業提供了較為穩定的原材料。其中：豇豆、辣椒、紅薯、木瓜、三葉菜原材料被渝川泡菜（鄖陽區大自然專業合作社）、鄂魯冬粉、統香食品等公司直接收購，這些農副產品直接服務於農業產業化龍頭企業，“農戶+基地+合作社+公司（企業）”產生了循環效應，推動了全區農業產業化健康、快速發展。
二、主要作法
（一）規劃引領，規範土地流轉行為
規劃是龍頭、是引領。針對農村土地流轉存在的農民自行流轉多、報批備案少，口頭協定流轉多、簽訂書面契約少，流轉行為不規範，流轉糾紛不斷發生等問題，區委、區政府從規劃入手，嚴格土地流轉管理，規範流轉程式，完善契約管理。一是抓規劃編制。由區經管局牽頭，會同農業局、林業局、國土局等，與區經濟社會發展規劃、新農村建設規劃、生態產發展規劃、秦巴片區扶貧攻堅規劃等規劃相銜接，根據土地性質、農業人口數量、市場條件等，高水平高質量完成了《鄖陽區農村土地流轉規劃》編制工作，對十二五期間全區農村土地流轉的規模、形式等進行了全面謀劃。同時，圍繞“流轉乾什麼”問題，綜合考慮區位優勢、生產條件等因素，配套完成了農業產業化發展規劃修訂，為全區農村土地流轉創造了條件。二是抓政策支持。區委、區政府印發了《關於加快推進農村土地經營機制創新的實施意見》和《鄖陽區農村土地林地經營權流轉管理辦法》等檔案，對全區土地流轉的原則、條件、方式、程式、監督管理及指導價格標準等進行了全方位的明確，通過政策引導，規範全區農村土地林地承包經營權流轉行為，維護流轉雙方當事人合法權益，促進農村土地流轉健康有序推進。三是抓契約簽訂。參照省流轉規範契約文本，制定了規範的土地流轉互換、轉包、轉讓、出租等契約樣式樣板並印發到各鄉鎮，對土地流轉契約實行鑑證，規範建檔管理，確保了土地流轉按法律、法規、政策規範操作。
（二）建立機制，搭建土地流轉平台
土地流轉是對家庭承包經營體制的延續和完善，是市場經濟最佳化土地資源配置，推進農村城鎮化，城鄉一體化，逐步轉移農村剩餘勞動力，不斷增加農民收入的根本出路，是現行農村綜合改革的重要措施。為進一步健全農村土地流轉機制，規範土地流轉行為，引導大戶土地適度規模經營，我們立足實際，搭建平台，引導土地依法有序流轉。一方面，建立土地流轉信息發布平台。在全區20個鄉鎮（場）成立了農村土地流轉服務中心，建立土地流轉登記制度、設定土地流轉登記簿和台賬，配套購置電腦、電子顯示屏等設備設施，及時發布土地流轉信息、流轉價格、市場需求狀況以及產品開發和銷售信息，指導農戶依法簽訂流轉契約，跟蹤調查產業開發現狀和土地流轉費的支付情況，有效保證了農村土地流轉依法推進，維護了各經營主體的土地經營自主權和收益權。另一方面，建立流轉市場中介服務平台。通過建立區、鄉兩級土地流轉中介服務組織，從事土地信息收集，接受農田託管，提供土地流轉廣告、政策諮詢、信用擔保、土地資產評估、物資供應等專業化服務。建立土地流轉法律服務機構，免費提供法律諮詢、契約審查、風險防範等法律服務。第三，建立矛盾糾紛調處平台。按照鄉村調解、區仲裁、司法保障的總體要求，建立了區、鄉、村三級土地矛盾糾紛調處體系，區里成立了農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會，由分管副區長任主任，區農辦、法制辦、經管局、林業局、國土局、財政局等為成員單位，具體負責農村土地流轉糾紛的仲裁工作。各鄉鎮成立土地矛盾糾紛調處中心同時在各行政村指定了調解員，具體負責農村土地流轉矛盾糾紛的排查和調處工作，在矛盾糾紛發生的一線直接提供調解和法律服務，力求矛盾糾紛及時得到調處。
（三）培育典型，探索土地流轉模式
按照“分類指導、逐步推進、試點先行、典型帶動”的思路，全區堅持從創辦試點出發，每年都選擇一些村開展農村土地創新試點工作，積極探索農村土地創新的途徑，大力發展多種形式的農村土地流轉模式。通過近年的探索與實踐，發展了一批能人帶動型、企業帶動型、合作組織帶動型、家庭農場帶動型等一批土地流轉模式。
一是以大自然專業合作社為代表的農合組織帶動型流轉模式。大自然蔬菜專業合作社是一家以蔬菜種植加工為主的專業合作社，是湖北省“五強農民專業合作社”和“全國農民專業合作社示範社”。該合作社在譚家灣、青曲等鄉鎮流轉土地5700畝種植加工型蔬菜，引進了20多個優質高產蔬菜良種進行試種推廣，興辦了10個百畝標準蔬菜種植示範基地，先後研發生產了錦菜系列、醬品系列、調味品系列、木瓜系列、小雜糧系列等五大系列58個產品，申報並獲得了3項國家發明專利和3項省級重大科技成果，帶動了全區無公害蔬菜種植面積3萬餘畝。目前，全區已培育農民專業合作社347家，通過合作社流轉土地2.86萬畝。
二是以統香為代表的龍頭企業帶動型流轉模式。湖北統香食品有限公司，是由區源升食品有限公司投資，經武漢統一企業食品有限公司授權，在鄖陽區建設的台屬企業，是統一企業十堰原料加工供應基地，專門為台灣統一集團配套生產統一速食麵酸菜風味包的大型食品加工企業。企業成立於2012年6月，占地150畝，日產統一酸菜風味包500萬包，年產20億包以上，能滿足統一企業30%以上酸菜風味包需求。為了加快發展，企業一方面實行“企業訂購、分戶生產”的方式，與農民簽訂購銷服務契約，發展訂單生產，另一方面直接採取租賃方式取得農村土地經營權，建設高標準的農產品生產基地或示範園區，在安陽、白桑流轉土地2500畝種植小生薑等標準化、規模化高效農業基地建設，帶動3000戶農戶種植芥菜、辣椒等經濟作物近2萬畝。目前，全區通過農業龍頭企業流轉土地2.18萬畝。
三是以十堰偉超生態家庭農場有限公司為代表的家庭農場帶動型流轉模式。偉超家庭農場是由青曲私營企業家劉超和湖北大洋科技有限公司合作，2013年登記註冊。以蔬菜種植、水果、中藥材等綜合種植和旅遊觀光為一體的現代管理的家庭農場，農場從農戶流轉土地500餘畝，投資1200萬元將所流轉的土地全部建設成了鋼管大棚進行蔬菜種植。農場採取“農戶+基地+公司（企業）運作模式，為農戶提供統一種苗、統一技術、統一病蟲防治、統一檢驗檢測、統一品牌、統一包裝銷售，2014年生產蔬菜3000餘噸，實現營業收入320多萬元，實現利潤200多萬元。帶動周邊發展綠色蔬菜1000畝、無公害蔬菜2000畝。今年，農場還將建成10000平方米的連棟智慧型溫室及鳥巢溫室、休閒農莊，最終將建成產、加、銷、游、購娛為一體的現代農業企業，為全區現代農業發展起到了積極的示範作用和促進作用。目前，全區已發展家庭農場62家，流轉農村土地3.5萬畝。
四是以李興勝為代表的能人帶動型流轉模式。李興勝是楊溪鋪鎮伏山村人，是十堰市政府授予的農村科技帶頭人，他從2006年開始創建了湖北丰神林果有限公司發展核桃產業，目前公司已發展為集核桃栽培、良種引進、良種推廣、技術服務、苗木繁育和產品收購加工於一體的高科技現代化農業產業的龍頭企業。李興勝在創辦企業的過程中，針對農村農村土地撂荒及農業發展規模不夠的問題，在譚家灣鎮核桃埡村、青山村、楊溪伏山村流轉土地2000多畝發展“清香核桃”，每畝每年付給農戶承包費600—1000元，見收後採用四六開分成，把大頭實惠讓給農民，農民在核桃基地幹活，月收入超過三千元。他堅持“高標準建園、品種化栽培、細化管理”園林式發展企業方針，建立了200畝良種采穗圃，苗圃地200畝，為當地和周邊縣、鄉種植戶提供優質嫁接枝條30萬根，良種苗木40萬株，輻射帶動周邊的14個村1000多戶村民發展核桃2萬餘畝，帶動100個30畝以上的核桃種植大戶一起發展核桃產業，為全區核桃產業規模發展做出了積極的貢獻。目前，我區已引導農業科技示範戶、種田能手或者有一定經濟實力的農村能人流轉土地面積5.79萬畝，占全區土地流轉總面積的57.7%，已成為全區農村土地流轉的主渠道。
五是以茶店曾家溝為代表的整村推進型流轉模式。秀山元明（十堰）生態園開發有限公司是集現代生態農業、休閒、旅遊於一體的綜合性開發企業,位於茶店鎮曾家溝村。曾家溝村國土總面積14550畝，其中，耕地面積902.4畝，山林面積9886.5畝，茶園350畝，油茶200畝，板栗和其他果類經濟林面積2500畝，該村將全村閒置土地全部流轉到秀山元明（十堰）生態園開發有限公司，企業按照“四化同步”發展的要求，投資25億元，發展生態有機菜園、果園、茶園、油茶基地、苗木基地、養老養生公寓、農業莊園、主題公園、科普營地等，打造現代生態農業、都市農業與休閒觀光農業，農民把土地流轉到公司後再到公司打工增收，實現了企業與農戶雙贏。
六是以子胥湖新區為代表的股份合作帶動型流轉模式。子胥湖生態新區（城鄉統籌試驗區）地處城關鎮，濱臨漢江，交通便捷，總體規劃面積60平方公里，涉及12個行政村。區內山環水繞，環境幽雅，底蘊豐厚。項目開發以打造生態有機農業、濱水園林濕地景觀、田園森林都市為主的觀光休閒、娛樂度假等高端服務產業。2012年11月，湖北子胥湖集團註冊成立，由北京恆豐美林投資管理有限公司與十堰市潤景園林有限公司共同組成。新區建好後將建成千畝果園、千畝茶園、千畝苗木基地、生態葡萄酒莊、沿江生態經濟帶、子胥湖規劃展覽館、環湖區治理、301省道景觀大道、沿江綜合整治、安置保障房等項目，投資達10億元。目前，該試驗區通過政企共建、土地流轉入股、開放股權引資等方式流轉土地面積1萬餘畝，使村民變成了股民，農民離土不離鄉，既實現了農村人口轉移，又有效破解了“三農”發展難題，為推進城鄉統籌、一體發展、加快推進城鎮化探索出一條好路子。
（四）強化領導，保障土地流轉推進
一是強化組織領導。為保障土地流轉工作順利進行，區委、區政府成立了分管農業的副書記任組長，區人大、區政府、區政協分管農業農村工作的領導任副組長，相關部門主要負責人為成員單位的農村土地創新工作領導小組，在區經管局設辦公室，具體負責農村土地流轉工作的組織協調、督辦檢查等。各鄉鎮（場）也成立了相應的領導小組和工作專班，為農村土地創新工作提供了堅強的組織保障。二是加大資金支持。區財政每年預算100萬元左右的資金對農村土地流轉等創新工作進行以獎代補。同時，加大了資金整合力度，每年都整合一定的涉農資金，對重點片區的規模流轉土地，配套基礎設施建設，調動了全區土地創新工作的積極性。三是加強督辦檢查。區委、區政府堅持把農村土地流轉等農村土地創新工作納入全區年度工作綜合目標考核內容，由區領導小組對個鄉鎮土地流轉等情況進行考評，嚴格實行考評兌現，保障了農村土地創新工作紮實有效推進。
三、存在的主要問題
目前我區土地流轉工作雖然有了一定規模，但總體來看，土地流轉還處於初級階段，總體處於低水平、低收益上。存在的問題主要有：
1、土地流轉程式不規範。有部分偏遠鄉鎮土地流轉以口頭協定進行，沒有簽訂流轉契約；還有相當一部分農戶把土地看得十分重要，寧可粗放經營甚至撂荒，也不願把土地流轉出去；流轉期限不盡合理，部分承包地流轉年限超過了農戶法定承包期限，為以後發生糾紛留下隱患。
2、土地流轉經營管理缺位。從調研中看，有極個別的鄉鎮流轉農戶違反政策擅自改變流轉林地用途，在流轉林地上開挖沙石、在流轉林地上養殖和生態農業基地搞臨時建築等現象。
3、總體上看土地流轉的效果還不明顯。由於受地域、信息等因素的限制，加之缺乏市場調節，大多數流轉農戶收益較低。
四、意見和建議
1、土地流轉必須始終堅持“依法自願有償”的原則。農村土地承包經營權流轉要嚴格遵守現行的法律法規。同時，在農村承包土地流轉的過程中，不得改變農民土地的集體所有制性質，不得改變土地的農業用途，不得損害農民利益。
2、要加強對土地流轉工作的引導。引導農業科技示範戶、種田能手，或者有一定經濟實力的農戶，通過土地流轉獲取土地經營權，開展集中連片生產經營；積極引導家庭農場建設，以農戶家庭為單位，通過土地流轉獲得土地經營權，從事農業生產、加工、銷售及休閒農業的各類專業生產大戶興辦或升級為家庭農場；積極探索土地股份合作社模式，按照“民眾自願、土地入股、集約經營、收益分紅、利益保障”的原則，引導農戶以土地經營權入股，組建土地股份合作社。入股土地，可由合作社統一經營，也可以採取租賃、招標和合作經營等方式，吸引各類市場主體投資經營農村土地，發展農業規模經營；鼓勵涉農企業流轉土地發展高效農業、設施農業，建設高標準的農產品生產基地或示範園區建設；引導農民與農業產業化龍頭企業開展訂單生產，簽訂購銷服務契約，實行“企業訂購、分戶生產”的方式，開展訂單生產，實行生產標準化、規模化；對因外出務工、缺乏勞力而無法耕種、可能撂荒的土地，引導農民委託給村集體或農民專業合作社經營，經營效益按協定結算。
3、加強農村土地林地經營權流轉管理。農村土地林地流轉涉及農戶的切身利益，政策性強，必須加強指導和管理。（1）、農村土地流轉要嚴格執行《農村土地承包法》、《湖北省農村土地承包經營權流轉管理工作的通知》（鄂辦文〔2007〕08號）和《鄖陽區農村土地林地經營權流轉管理辦法》〔2013〕85號檔案。（2）、審查土地流轉用途。主要審查流轉大戶是否按照流轉契約簽訂內容使用，有無改變土地農業用途的意向。若改變農業用途的，不準發布土地流轉信息，更不準簽訂土地流轉契約。（3）、實行巡查制度。凡流轉出的土地林地，鄉鎮政府安排相關部門進行定期巡查，每半年巡查一次，巡查情況上報區相關部門，有改變用途的經核實後，上報區分管領導。（4）、實行責任追究制度。土地林地流轉改變農業用途的，視責任情況，追究相關責任人員的責任。（5）、積極探索發展股份合作、家庭農場、土地林地託管等有效流轉模式。圍繞鄖陽區“農業增效、農民增收、農村發展。”的總體目標，積極引導和鼓勵農村產業化經營，全力破解目前存在的千家萬戶小生產與千變萬化的大市場之間的矛盾，積極探索龍頭企業帶動型、合作組織帶動型等農業產業化經營方式，加強農業產業化經營工作力度，積極探索、開闢農業產業化經營新領域，拓寬農民增收渠道，推動農業經營體制機制創新，推動全區農村經濟快速發展，加快現代農業發展步伐。
湖北省十堰市鄖陽區經管局
二0一五年七月二日
