清代社會保障政策

清代在災荒救濟、養老撫幼、救助鰥寡孤獨等社會弱者諸多方面都頒布了制度法令，同時，其社會保障事業也得到了社會力量的積極參與，在國家與社會的共同努力下，清代的社會保障措施較為系統全面，收到了一定實際效果，可以說，清代的社會保障政策已經達到封建社會的頂峰。而近代以來，隨著社會形勢的急劇變化和西潮的衝擊，清代的社會保障政策也開始出現某些近代轉型的跡象。

基本介紹

• 中文名：清代社會保障政策 
• 災害救助：災害救助政策 
• 養老和養恤：養老和養恤貧苦政策 

一、災害救助政策

中國自古以來就是自然災害多發的國家，幾乎無年不災，而清代又是災荒發生最為頻繁的歷史時期。據鄧雲特統計，從1616年清政權建立至1911年清政權滅亡的296年間，共發生災害1121次，平均每三月一次[1]（P23）。按照成災原因的不同，大致可把清代災害分為水災、旱災、雹災、蟲災、風災、霜雪災、地震和疾疫八類，其中以水、旱二災最為常見。與前代相比，清代災害具有發生頻率高，持續時間長；災害地區分布廣，成災面積大；特大災害繼起迭至，交相併發等特點[2]。自然災害的頻繁發生，無疑不利於社會經濟的穩定和政權的長治久安，為此，清政府在災前預防、災中救助乃至災後補救等各個方面採取了相應的措施，力圖減輕自然災害帶來的負面影響。

災前預防

正如林則徐所言：“與其過荒補苴，何如未荒籌備”[3]，事先作好預防工作，救災時才能事半功倍，清朝統治者對此已有認識，對防災工作相當重視。

1.重視備荒倉儲的建設。建倉積糧是我國古代重要的備荒手段，隨著時代的發展，倉儲制度也在不斷演化之中。沿至清代，已形成“省會以至州郡俱建常平倉，鄉村則建社倉，市鎮則設義倉，而近邊有營倉之制，所以預為之備者，無處不周矣”的局面[4]（卷88），備荒倉儲體系較為完備。

（1）常平倉。清朝建立後，仿照歷代舊制，推行常平倉建設。早在順治十一年，清政府即令各府、州、縣清查前代所設常平等倉，“稽查舊積，料理新儲”[5]（卷28）。順治十七年，戶部議定常平倉每年春夏出糶，秋冬糴還，平價生息，凶歲則按數給散貧戶[6]（卷121）。後歷代清帝也屢頒詔旨，要求各地推行常平倉，並採取勸諭官紳富民捐輸、按畝攤征、截漕增補、撥帑銀採買乃至開貢監捐納例等多種措施充實倉廒，常平倉由此在全國範圍內得到了普及。

為使常平倉發揮應有的功能，清政府對其管理制度、營運方式、積穀規模等方面作了具體規定。

在管理上，清政府明確了地方官員的管理責任。雍正帝即規定，如發生因地方官失職而造成常平倉谷朽腐的情況，將依溺職例予以追究，情況嚴重者可革職查辦；官員接任之時，也須將州縣倉廒盤查清楚，方許交接[7]（卷189）。

在運營上，清代常平倉通常採用“存七糶三”的辦法，即每年只準糶出三成積穀，七成留倉；倉谷糶出後，需趁谷價低廉之機買谷還倉；如被災州縣倉糧動用過多，以致所剩無幾，須在秋收豐年之時，奏請上司撥銀買補[8]（卷160）。雖然已有定製，但由於氣候、米價、災荒等原因，各地常平倉的實際存糶比例並不相同。不過，不管何種原因，決不允許出現糶空倉廒的情況[7]（卷189）。

在規模上，康熙四十年規定，大州縣常平倉額定積穀一萬石，中州縣八千石，小州縣六千石。到了雍正年間，標準有了提高，改為大縣一萬五千石，中縣一萬石，小縣八千石[7]（卷189）。但因南北氣候不同，北方乾燥寒冷，更有利於糧食儲存，各州縣常平倉貯谷額數相對較高，多有超出標準者，而南方則多不足標準。康熙至乾隆初年，常平倉發展迅猛，全國額定儲谷數達四千八百餘萬石。由於官倉積糧過多，甚至造成了全國米價上漲的情況，為此，乾隆十三年，中央政府不得不調低了各省的額定貯量。但全國實際積穀數仍達三千三百餘萬石[8]（卷159）。

不過，這種情況至乾隆晚期發生了變化。乾隆五十七年上諭指出：“不肖官吏平時任意侵挪虧缺，或以借陳易新為名，勒買勒賣，短價剋扣，其弊不一而足。”以致造成積穀“所存無多、不敷散賑”，常平倉已顯頹態[7]（卷189）；到了晚清，常平倉更是全面廢弛，如蘇州府常平倉在同治初年即處於“久已名存實亡”的狀態[9]（卷1）。

（2）社倉。清代社倉建設始於康熙十八年，此年“戶部題準鄉村立社倉，市鎮立義倉，公舉本鄉之人，出陳易新。春日借貸，秋收償還，每石取息一斗，歲底州縣將數目呈詳上司報部”。但終康熙一朝，社倉建設成效並不顯著。

雍正時高度重視社倉建設，認為“備荒之倉莫便於近民，而近民莫便於社倉”，雍正帝即位不久即諭令各省建立社倉，並要求“有司善為倡導於前，留心稽核於後，使地方有社倉之宜，無社倉之害”[10]（卷35）。由於皇帝的重視，各地社倉建設捷報頻傳，雍正二年時，各省已“漸行社倉之法”[7]（卷193）。

清朝社倉奉南宋朱熹社倉法為圭臬，設於鄉村，由民間推舉社長管理，用春借秋還方法救濟貧民。社倉的谷本來源有二：一是官府調撥；二是民間捐輸。在社倉的創始階段，官府調撥起到了很大作用。為了鼓勵民間捐輸社倉的積極性，清政府於雍正二年制定了獎勵措施：“有司勸捐，不得苛派，所捐之數，立冊登注，不拘升斗，如有捐至十石以上者，給以花紅，三十石以上者，給以匾額，五十石以上者遞加獎勵，其有年久不倦，捐至三四百石者給以八品頂戴帶。”[4]（卷88）

由於政府的重視，清代社倉建設在雍正、乾隆年間曾出現繁榮的局面，但因制度本身存在著弊端，且受清中期後吏治腐敗的影響，社倉由盛轉衰，其作用自然受到很大影響[11]。

（3）義倉。清代義倉主要由民間捐建，其具體營運辦法似未有定製，往往因時因地而異。

在早期的義倉中，影響較大的當屬鹽義倉。雍正四年，兩淮眾鹽商捐銀二十四萬兩，鹽政繳公務銀八萬兩。清政府以其中三十萬兩在揚州建倉積儲，名曰鹽義倉。由兩淮巡鹽御史交由商人經理，每年青黃不接時，照存七糶三例出陳易新。如地方遇災則開倉平糶，秋成糴補[7]（卷193）。可見其運行方法乃仿照常平倉而來。

清朝晚期，由陶澍在道光年間創立的豐備義倉也流傳頗廣，江蘇、安徽等地多有仿行者，但也沒有統一的運營方法，如安徽豐備義倉多設立於鄉村，規模較小，而道光十五年蘇州創立的長元吳豐備義倉則設立於城市之中，一度發展到擁有田產上萬畝、積穀十數萬石、存銀十幾萬兩的規模，對蘇州地區的社會保障事業起到了巨大作用[12]。

2.發展農業生產。倉儲的意義在於“以豐年之有餘，備荒年之不足”，採取的是以有餘補不足的方法，但若有餘不多，補不足自然無從談起。可見，防災還必須著眼於發展農業生產、提高農業產量，清政府在這方面也採取了不少措施。一是鼓勵墾荒。早在順治元年，清政府即將各州縣衛所的無主荒地，分給流民及官兵屯種；有主荒地則官給牛種，免科3年。康熙年間，新墾荒地起科年限進一步放寬，規定“新荒者3年起科，積荒者5年起科，極荒者永不起科”。這些措施有利於提高民眾墾荒的積極性。為了激勵地方重視墾荒，清政府還將墾荒成效作為官員的考績根據之一。由於政府的重視與民眾的辛勤勞作，清代前期的墾荒事業取得了較大的成就，僅康熙二十四年至雍正二年不到40年時間中，耕地面積由607萬頃驟增至723萬餘頃[13]（P206）。二是重視推廣農業技術。為推廣農業生產技術，乾隆年間，清政府組織力量，將舊文獻中有關農業生產的資料彙編成《授時通考》一書，這是我國最後一部傳統形式的大型農書。另外，清代還根據各地自然條件的不同，注意選擇耐旱、耐澇、耐鹽鹼、耐貧瘠和抗病蟲以及其他各種抗逆高產作物品種[2]。三是重視水利興修。從康熙年間開始，清政府就出台了一系列法規，對水利工程的修建、經費的開支、設施的管護、護水與用水關係處理等諸多方面作了明文規定，並在雍正、乾隆年間屢有增益，形成較為完備的水利法律體系，對清代水利工程興修起了很大的促進與保障作用。

臨災救助

防災措施的實行並不能杜絕自然災害的發生，當發生較為嚴重的自然災害時，倉儲等備荒設施往往無法滿足救災需要。因此，清政府制定了較為完備的救災政策，採取各種手段減輕災害帶來的負面影響。總體而論，清代的救荒程式已比較完備，對報災、勘災、救災的程式作了嚴格規定，救荒手段也日趨多樣化。

1.報災。清代將報災視為地方官的責任，發生災荒時，地方官必須及時上報災情。順治六年，清朝政府已要求“地方督撫巡按即行詳查頃畝情形具奏”[14]（卷190）。順治十年，戶部對報災程式作了嚴格限定：“夏災限六月終，秋災限九月終。先將被災情形馳奏，再於一月內，查核輕重分數，題請蠲免。”如有地方官逾期不報、延誤救災者，必須受到相應處罰。[15]（卷79）

2.勘災。發生災荒之後，地方官員還必須在規定時間內勘查地方受災程度，作為採取救濟措施的依據。在勘災時，清代已有固定程式。受災州縣須預先刊刻“簡明呈式”（即表格），開列受災民眾姓名、家口、住址、被災田畝數量、坐落等內容，先由災戶自行填報部分內容，經地方官核實後按區圖村莊裝訂存檔，作為勘災底冊。查災官員赴莊查災時，需比照勘災底冊按田踏勘，將受災情況登明冊內，勘畢將底冊上繳州縣，由州縣官員核造總冊，繪出本地受災地圖，被災之處，以色筆標示，最後附上州縣的賑濟意見一併上報。由於自然條件不同，即便一縣中各處受災情況也未必相同，所以清代規定以村莊為基本單位確定災情輕重，“不得以通縣成熟田地統計分數”。

3.救災。查勘災情是為了對症下藥，有針對性地予以救助。清政府根據災情輕重不等，採取相應的救濟措施，包括災蠲和緩徵、賑粥、散放棉衣、工賑等。限於篇幅，此處不贅。

二、養老和養恤貧苦孤殘政策

在中國傳統道德中，孝道占據了特別重要的地位。《孝經》中即認為：“夫孝，天之經也，地之義也，民之行也”。儒家又根據“己欲達而達於人”的原則，提出“老吾老以及人之老”，將孝道從家庭推廣到社會。封建統治者也尤為關注孝的作用，認為可“求忠臣於孝門”，歷來標榜“以孝治天下”。作為孝道的具體表現，養老事業備受國家和社會重視。而為穩定社會秩序起見，各朝統治者也屢有推行“仁政”、養恤貧苦孤殘等社會弱勢群體的行為。清朝是我國最後一個封建王朝，與此相應，其在養老和養恤貧苦孤殘方面的措施也最為周詳。

養老政策

清代養老政策的對象可分為三個部分：孤老、普通老人和致仕官員。因針對孤老的政策將在後面部分論及，這裡主要討論後面兩項。

1.平民養老政策。清代普通民眾的養老以家庭為主體，但是國家也採取了一些優惠政策，這主要體現在如下幾個方面。

（1）免除老人及其家庭成員差役負擔。順治元年清政府已作規定：“凡軍民人等，年70以上者，免其丁夫雜差”。年過70即不必承擔國家差役。至康熙二十七年，為使家庭能充分照顧老人生活，清政府又詔“軍民70以上者，許一丁侍養，免其雜派差役”[16]（卷68），開始把免除差役的範圍擴大到老人的家庭成員。

（2）對老人予以物質補助。順治元年規定，軍民80以上者，政府賞給絹一匹，棉花十斤，米一石，肉十斤；90以上，加倍給予。雍正四年，又遍賞全國70以上老人錢物，共費銀八十九萬餘兩、米一十六萬五千餘石。每逢朝廷慶典時，清政府也通常會對老人有所賞賜，如康熙60大壽時，即“凡兵民男婦自65歲以上者，賜緞匹衣服及銀兩有差”[16]（卷68）。

（3）存問、旌表高壽老人。在古代社會條件下，高壽極不易得，故而高壽不僅為個人之福，也常被視為國泰民安的祥瑞之兆，為此，歷代政府往往對高壽者有特別照顧，清代自不例外。清朝要求地方官應不時“存問”90歲以上的老人，如果老人系孤寡或因其子孫貧困而不能得到贍養的話，地方官應對其採取賑恤措施[14]（卷379）。因百歲老人尤為難得，清政府不僅賞給財物，還常予以旌表。康熙九年即規定：“命婦女孀居，壽至百歲者，題明給予‘貞壽之門’匾額，建坊銀三十兩”。康熙四十二年後，旌表的對象有所擴大，無論男女，只要年過百歲，“照例給予建坊銀，並給‘昇平人瑞’匾額”[8]（卷314）。

（4）法律等方面的優待。清代法律對老人犯罪作了特別的規定：如年過70以上者犯流罪以下，罪行並不嚴重者，可以錢贖罪；80以上老人犯罪，罪行嚴重須判死刑者，應由皇帝親自裁決；90以上者，則“雖有死罪不加刑”。在其他方面，老人也享有特殊待遇。如在科舉考試中，清政府對堅持參加考試的老年應試者往往格外開恩[17]（卷99）。

為提高老人地位，提倡敬老風氣。康熙、乾隆兩朝還舉行了“千叟宴”。康熙五十二年，為了慶祝康熙60壽辰，邀請了全國65歲以上在職和退休的文武官員以及全國各地推舉的賢德長者共二三千人進京赴宴。乾隆50大壽時也曾仿行“千叟宴”，與宴者達3000人。

2.對致仕官員的生活保障。致仕大致相當於今日的退休制度，但其適用面較窄，只是針對官員而言。官員作為統治階級，在任期間領受厚祿，自然生活無憂。但如年事漸高，不再任職領祿的話，生活水平不免出現較大的落差。為防止這種情況的發生，清朝政府對致仕官員的生活待遇作了種種規定。

早在順治年間，清朝政府就開始關注致仕官員的待遇問題，規定60以上正常致仕八旗武官發給原俸祿之半。後陸續對此有所增補，如順治十六年規定，“凡滿洲、蒙古、漢軍大小各官致仕”，“致仕之官有世襲者照品給俸”，順治十八年又規定：“無世職之官，年至60致仕者，仍給半俸，未及60歲，因疾辭仕者，不準給。”[18]（卷104）致仕領半俸始成定例。

至康熙、乾隆年間，為使在職官員實心任事，開始將致仕後的待遇與政績戰功掛鈎。康熙五年諭曰：“年老解任官員，其歷任幾年及效力情由，俱著明白開列，應否給與半俸，請旨具奏。”[18]（卷104）這主要是針對文職官員的。乾隆二年，對武官也作了規定：“老病乞休各官，核明曾經出征臨陣受傷得有功牌者，請旨令其原品休致，給以全俸，以養天年。其出征並未禦敵及無功牌者，請旨令其原品休致，給以半俸。”[8]（卷519）即有戰功者可得到格外優待。

養恤貧苦孤殘

清代在養恤貧苦孤殘方面採取的措施主要體現在其設立的養濟院、普濟堂、育嬰堂、棲留所、工藝局等社會福利機構方面。

1.養濟院。養濟院是由官方設立的收養鰥寡孤獨殘疾無依者的機構。清代養濟院始立於順治五年，此年順治帝詔令“各處設養濟院，收養鰥寡孤獨及殘疾無告之人”。此後諸帝多有復申，養濟院設定漸趨普及，遍布全國縣治以上城市，以每城一所的情況最為常見。各養濟院的規模大小與城市等級密切相關，等級愈高則規模大，反之亦然。如清初松江府城養濟院有屋51間，其所屬花亭、婁山二縣養濟院則各有屋25間[5]（卷16）。此外，養濟院規模還受當地人口、財力及地方官員個人因素的制約。

清代早期養濟院的收養對象以當地“鰥寡孤獨殘疾無告之人”為限，外來者需移送本籍養濟院收養。但是隨著社會形勢的發展，養濟院也開始將部分外來者列入收養範圍，如雍正十三年規定，“軍流犯年逾60不能力食者，照例撥入養濟院”[14]（卷379）。乾隆四年，清政府要求各地養濟院收養流民中的殘廢人[14]（卷182）。

養濟院收養孤貧時，必須遵照嚴格的程式。以清代廣東省樂昌縣養濟院為例，在辦理收養時，首先孤貧必須出示鄉約及鄰里的保狀書，證明符合條件；入住養濟院後，必須登記姓名、年齡、相貌、特徵和入住原因，並註明原居村莊裡圖；最後按此內容，製作腰牌發給住院孤貧。養濟院收養滿額後，即暫停收養，待出現空額後按序頂補。為便於管理，養濟院對入住孤貧進行編制，每10人設立一甲長，輪流擔任，互相監督；遇人滋事，須報官府處理；如有孤貧溝通作弊，則“革糧另補”。

清代養濟院在救助標準上也有章可循，但存在地區差異。乾隆二年時清政府曾統一標準，“每孤貧一名，歲給銀一兩二錢六分，米二石八斗三升各有奇。遇閏加銀三分，加米二斗三升各有奇。”[14]（卷182）但因地方財力強弱不一，各地養濟院的救濟標準實際上還是存在很大不同，大概而言，地方財力雄厚則救濟標準高，財力窘迫則標準低。

由於養濟院的舉辦經費來自政府，所以多由地方官員直接管理。為提高官員的重視程度，清政府將養濟院的經營情況列為考績內容，並具體規定了地方官員的管理責任。如地方官必須登記孤貧個人資料、發放銀米、點驗人員、維修設施[7]（卷602）。但制度完備並不能完全保障養濟院的正常運行，在雍正年間，養濟院已顯弊端，如不法官吏欺矇舞弊、任意剋扣侵蝕，無賴混充冒入、真正孤貧難得養恤等情況屢見不鮮。為消除官營所帶來的弊端，清朝晚期，地方社會也開始介入養濟院的建設，養濟院的官營色彩漸趨淡薄。

2.普濟堂。因養濟院的收養名額有限，且弊端眾多，日漸衰敗，不能滿足實際需要，為補養濟院不足，清代還出現了另一收養孤貧的機構——普濟堂。

最早的普濟堂由地方社會舉辦，“康熙四十五年，京師廣寧門外，士民公建普濟堂，頒發御製碑文及‘膏澤回春’匾額”。因其成效顯著，且無需政府出資，可補養濟院之不足，得到雍正帝的肯定，並要求地方政府“時加獎勵，以鼓舞之”。在皇帝的號召下，普濟堂建設盛行一時。如河東總督王士俊即命河南省“每一州縣，必於境內建造普濟堂一所，多置義田，以溥皇恩，以恤煢獨。限文到一月內，鳩工庀材，先將興工日期報查，再廣置義產，續詳查核。”以此為契機，河南省109個州縣共建立了129所普濟堂，山東省101個州縣衛所中也設定了131所普濟堂。這些普濟堂“纖毫不需公項”，完全利用民間資金興建。但乾隆以後，官方開始擔負起創設、資助普濟堂的責任。與此相應，普濟堂在管理方面也出現了變化。早期普濟堂由於開辦經費來自地方捐助，所以通常由出資人輪流管理。在官方介入後，普濟堂開始採取聘任制的方式，由官方延請地方紳士管理，如本為民間創立的的蘇州普濟堂轉為官督民辦後，在乾隆四十九年，因原管者“經理不善，堂務廢弛”，遂仿照江寧普濟堂的方法，延請紳士輪流經管。但因官營普濟堂更易滋長弊端，因而太平天國戰爭後重建的普濟堂一般都採取了官民合辦的方式。

普濟堂收養對象是鰥寡孤獨貧病之人，但與養濟院有所區別。普濟堂以收養貧病老人為主，對收養對象的年齡有特別限定，一般要求至少在50歲以上，浙江省平湖縣則規定為70歲以上，而養濟院則比較強調貧困的殘疾之人，平湖縣《普濟堂規條》中特彆強調：“廢疾目盲，例應歸養濟院者，無庸保呈（進入普濟堂）”。可見普濟堂與養濟院雖都以孤貧為收養對象，卻各有偏重。

3.育嬰堂。育嬰堂是收養棄嬰的機構，在清代的民間慈善事業中，它發生最早、且最受政府和地方社會重視。在順治二年，太倉州出現了全國最早的育嬰堂，10年以後，向揚州、杭州、高郵等地不斷蔓延。早期的育嬰堂皆由民間自發辦理，數量不多，但雍正二年頒布詔書，“再行文各省督撫，轉飭有司，勸募好善之人，於通都大邑人煙稠集之處，若可以照京師（育嬰堂）例推而行之，其於字弱恤孤之道，似有裨益，而凡人怵惕惻隱之心，亦可感發而興起矣”[7]（卷269）。以此勸諭詔書為契機，育嬰堂的設立日趨興盛，並開始由城市向鄉村地區普及，乾隆年間江南各府縣的育嬰堂普及率不低於62.5%[19]。同時，育嬰堂也越來越多地得到官府的指導和扶助，逐漸染上濃厚的官方色彩，演變成官督民辦的慈善機構。

4.棲流所與工藝局。流民可以說是最易引發動亂的社會群體，因此歷代政府都格外重視。清代還先後設立了收養流民的機構——棲流所和工藝局。

早在順治十年，清政府即在京師五城建造棲流所，每處建屋20間[7]（卷869），收養流民。至雍正年間，規制漸備，如雍正十三年議定：“凡外來無依及病臥街衢者，該坊總甲報官收入該司，坊官按名登記循環薄，每名日給小米一倉升，煤炭油菜制錢一十五文，隆冬無棉衣者給粗布棉襖一件，每所各募本城誠實民人一名，月給工食五錢，責令看管房屋照料在所流民。若流民患病報官撥醫調治，有在所病故及沿途臥斃者，通令報官掩埋官給棺木，每口價銀八錢，埋於義冢。”明確了棲流所的職責及救助措施。

除北京城外，清代各省城州縣多設有棲流所，章程較為完備。棲流所除收養流民外，實際上還有限制流民人身自由的功能，在運營上得到了官府和地方善堂的共同參與，帶有官督民辦的色彩。

隨著鴉片戰爭之後“西潮東漸”的歷史進程，清政府和部分先進的中國人開始認識到中國傳統善堂只事收養的不足，主張改革，重視對所收貧民的技能教育，教、養並重。為此，從光緒二十六年開始，各地開始陸續推行工藝局，就筆者所見，北京、直隸、河南、山東、江西、四川、貴州、雲南、廣東、廣西、湖北、新疆、熱河、吉林、黑龍江、奉天、陝西、山西、甘肅、浙江、江蘇、安徽、福建等處皆有設立。工藝局的功能與棲流所有類似的一面，皆以流民為收容對象，但其與棲流所的根本不同之處在於：它不僅注意收養，而且重視教給流民工藝，使之可自食其力。

三、結語

清朝是我國最後一個封建王朝，社會保障政策較多地吸取、繼承了歷朝歷代的有效經驗，其荒政、養老、養恤貧苦孤殘政策大多為沿襲前代而來。但與前代相比，清代社會保障政策也不無進步之處。清代對流民問題格外重視，設立了專門收養流民的棲流所；清代各種社會保障、慈善機構的數量和普及程度大大超過前代，如江南地區的育嬰事業趨於興盛，構成了城鄉一體化的育嬰網路；清代特別注意鼓勵和利用社會力量參與社會保障事業，出現了多種官督民辦的社會保障機構及民間慈善設施。可以說，清代社會保障政策已集歷代之大成，達到了封建社會的頂峰，但是，它仍不能跳出封建窠臼，存在著很大的局限。如保障措施帶有濃重的道德教化色彩；保障的層次較低，集中在保障人們最低生活需要的社會救濟層次上；加上人治社會的局限，各種保障措施不能得到長久有效的運行，往往時興時廢。

清代也是我國近代化的發端期。1840年鴉片戰爭以後，隨著西潮的衝擊和社會形勢的急劇變化，清代的社會保障政策開始出現一些引人注目的新動向，如晚清時期設立的工藝局，便開始對無業貧民採取就業培訓的新方法，保障層次有了很大提高。但由於此時的清政府已腐朽不堪、搖搖欲墜，沒有能力完成近代化的歷史使命，制定並實施現代社會保障政策的任務只好留待後人了。