清代救災制度

清代可以說是我國歷史上災荒發生最為頻繁的時期之一。根據《清史稿》及其它清代有關檔案資料，清代全國最大的災種是水災，其次是旱災，再次是雹災。根據嘉慶《大清會典》(卷12)的規定，清代救災、備荒措施為：“凡荒政十有二：一曰備祲；二曰除孽；三曰救荒；四曰發賑；五曰減糶；六曰出貸；七曰蠲賦；八曰緩徵；九曰通商；十曰勸輸；十有一曰興土築；十有二曰集流亡。”這十二方面基本囊括並發展了歷代相沿而成的各項救災、備荒措施，但就救災而言，清代可主要概括有蠲免、賑濟、調粟、借貸、除害、安輯、撫恤等方面。

基本介紹

• 中文名：清代救災制度
• 性質：古代法律制度
• 所屬年代：清代
• 出處：《大清會典》

具體法律措施

蠲免

蠲免即為遇災時免除錢糧賦稅。這是清代救災的重要措施。

清代災蠲實行較早，早在順治二年，免直隸霸州等八縣水災額賦。但蠲免的數量最初無定製，至順治十年，才將全部額賦分作十分，按田畝受災分數之程度酌減。以後各清帝相繼增加災免比例。康熙、乾隆時期常常普免各地錢糧，若於普免之年遇災，可將因災議蠲各州縣延展至次年補行蠲免。

蠲免的具體做法是，凡遇蠲免錢糧，各州縣查明應蠲應免數目，預期開單申繳藩司核實，然後發回刊刻填給各業戶收執，仍照單開各款進行大張告示，以示遍行曉諭。為保證災蠲的正常實施，在執行蠲免過程中，對官吏的違法犯罪行為進行嚴懲。如對災地錢糧獲準蠲免之旨未到而本年錢糧已征則應“準流抵次年應完正賦”的情況，官吏予以矇混隱匿的，則“照侵盜錢糧律治罪”；對準予蠲免，應刊刻免單，按戶付執的情況，若官吏奉蠲後不給免單，或給而不實，則要以“違旨計贓論罪”；康熙六年，還詳定五條處分條例，凡違例者，“州縣各官，俱以違旨侵欺論罪”，若上司不行稽查，則降級調用，若上司是察而不糾，則“照徇庇例議處”；此外還有罰俸、革職等懲處規定。蠲免是清代最為重要、最為常見的救災措施之一。

與災蠲相關的措施是緩徵。緩徵是將受災程度略輕的地區的應徵額賦暫緩徵收。一般而言，成災五分以上州縣中之成熟地畝應徵錢糧例準緩徵，即延緩至次年啟征。緩徵與蠲免雖根本不同，但遇災緩徵，總可以略紓民力，也起到了事實上的救災作用。

賑濟

賑濟是指用錢糧無償救濟災民。

著有《救荒全法》的宋代董煟說：“救荒有賑濟、賑糶、賑貸三者，名既不同，用各有體。”明代林希元則說：“救荒有三便：極貧民便賑米，次貧民便賑錢，稍貧民便賑貸。”雖然其說辭微展異，但對最貧之民行賑濟則是一致的。

清代賑濟的物質主要是米谷，若米谷不足可銀米兼給或以米折銀。賑濟的形式主要有正賑、大賑、展賑、摘賑以及煮賑和工賑。正賑為地方凡遇水旱，不論成災分數，不分極次貧民，即行概賑一月，又稱急賑或普賑。大賑為凡成災十分者，極貧在正賑外加賑四月，次貧則加賑三月，若地方連年災歉，或災出異常，須將極貧加賑五六個月至七八個月，次貧加賑三四個月至五六個月。展賑為大賑完畢後，災民生計仍然艱難，或次年青黃不接之際災民力不能支，可臨時奏請再加賑濟一至三月不等。摘賑為對應賑者在非常情況下靈活選擇的一種應急賑濟措施。

賑濟的另一種形式是煮賑，也稱粥賑，即施粥於災民。清代煮賑以設廠為主，並規定領粥給簽，男女分撥設柵相隔等，從而加強了粥廠的秩序，也消除了饑民爭奪的積弊。清代施粥的對象主要是流徙災民，當然也包括本地災民。據說蘇州城自雍正十一年以來，每至歲末，即煮賑一月。清代在廣泛賑濟的基礎上輔以煮賑，為更多的災民提供了就食條件。此外，工賑也是清代經常施行的一種賑濟方式，即災年由官府興辦工程，募災民勞作，日給錢米。由於清代工賑興辦的大部分是農田水利建設方面的工程，使得工賑帶有生產自救的性質。工賑既可使災民免除饑饉，又能利用民力興辦工程，可以說是最為積極的救災措施。

作為中國古代賑濟發展的鼎盛時期，清代的賑濟除了上述官方賑濟之外，還存在著民間賑濟。官方賑濟又稱為官賑，民間賑濟則為義賑或社區賑濟。所謂民間賑濟是指由民間自設機構、自行向災民散發救災物質的方式。當然，這種民間賑濟由於不受官方控制，從而游離於清代的法律之外，在此不作細述。

調粟

調粟即通過糧食調撥來救濟災民。

清代調粟，有移粟就民和移民就粟兩種方式，兩者的區別在於國家有無足夠的糧食儲備以及運輸能力來撥糧救災。清代中前期由於政治穩定，經濟繁榮，交通發達，各省糧食儲備相對充足，故調粟以移粟就民為主，很少採用移民就粟方式，即使偶爾行之，也要求外出覓食者“俟本處麥收有望，即可速回鄉里”，事後即令停止。嘉慶年間，由於人口壓力和災荒日益嚴重，“恐借糶緩徵，亦未能周普”，對移民就粟的限制逐漸放鬆，主要是允許直隸、山西、陝西、甘肅等地災民移家覓食。就清代移粟就民方式而言，具體的操作方法有：一是截漕平糶，即截留相關省份相當數量的漕米(糧)以分發災區平糶；二是採買，即責令災區相鄰省份買米，以運送災區平糶；三是撥運，即由政府統一安排，將通倉之米發運災區以減價出糶，或調他省之米救濟災區平糶。從上可見，清代調粟主要用於平糶，即平抑糧價，不致由於受災而哄抬糧價，同時也減輕了災後的糧荒現象。故此項措施，不僅對尚有餘力的百姓大受其惠，對領到賑銀買糧度日的極、次貧民來說，也是大有裨益。總之，清代調粟，從制度和理論層面上說，不僅臨災調撥，而且也根據各省糧食貯存情況預先調運，既有省內協濟，又有跨省調運，可謂多頭並舉，數額巨大，濟域廣泛。

借貸

借貸是指由國家出借錢糧等物給災民並於秋成繳還。

這是一項針對尚能維持生計，但又無力進行再生產的災民而施行的救災措施。據同治四年《戶部則例》(卷84)及嘉慶《大清會典事例》(卷222)規定，具體而言，借貸的對象有三：一是受災五分的貧民；二是蠲、賑後元氣尚未完全恢復的災民；三是青黃不接之際，缺乏子種、口糧的災民。清代借貸有貸口糧、貸子種、貸耕牛等類。借貸的錢糧來源，一是常平倉、社倉倉谷；二是截漕之米；三是發庫銀出貸。如康熙六十年曾以截漕水米貸給直隸災民，同年又撥解戶部庫銀二十萬兩貸給陝西、甘肅災民。出貸米谷之時，州縣官必須按名面給，秋熟後按戶繳還。若胥吏詐冒領給，致使追欠無著，據嘉慶《大清會典事例》(卷222)規定，胥吏應依法論處，逋欠之數由州縣官名下追還，並論以失察之罪。這種措施如確實執行應該說對災民恢復生產、促進自救具有較大作用。

除害

除害主要指捕除蝗蟲。

清代蝗災嚴重，因此對捕除蝗蟲非常重視。康熙為此曾著《捕蝗說》，對蝗蟲生長規律與捕蝗方法有較多論述，地方官員也總結了大量捕蝗經驗。據同治四年《戶部則例》(卷84)所載督捕蝗蝻條例規定：凡直省濱臨湖河低洼之處，須防蝻子化生。該督撫應嚴治所屬，每年於二三月早為防範，盡力搜捕。一有蝻種萌動，即多撥兵役人夫，及時捕撲，或掘地取種，或於水涸草枯之時縱火焚燒，各該州縣據實稟報，該督撫具奏。倘有意違背，不早捕除，以致蝻蟲長翅飛騰，則一經發覺，重治其罪。如有飛蝗飛至，就要動員大批人力周密組織進行扑打。清代對捕蝗失職的官吏處罰極嚴。據嘉慶《大清會典事例》(卷88)規定：如州縣官員遇蝗蟲生髮，不親自前往盡力捕除，卻藉口是鄰境飛來，推御責任者，革職查辦。若該管道府不速催捕，降三級留任；布政使不行察訪而不速催捕，降二級留任；督撫不行查訪而不嚴飭催捕，降一級留任。若協捕官不盡力協捕，以致養成羽翼，為害禾稼者，應被革職查辦。若各級地方官遇有蝗蟲生髮而不奏報者也要分別革職或降級留任。這種除害措施對預防蟲災，保護農業，提高抗災能力帶來了一定成效。

安輯

安輯指對遇災流亡在外的災民的安置。

由於災民流亡在外，田地荒蕪，影響國家賦稅收入，而且流民若不能妥善安置，也易釀成事端，所以，跟歷代政權一樣，清政府十分重視對流民的安輯。清代安輯措施主要為收養流民和資送流民回籍。地方遇災，政府便傳諭督撫飭令各州縣妥為收留、安頓外來的流民，賑給糧粥，並為之搭棚置屋居住；同時也勸諭富裕人家量力收養恤濟，並視周濟程度，賞以花紅旗匾甚至賜以頂帶，以示鼓勵。另外，為保證春耕生產，至開春以後，則要將收養的外地流民資送回籍，即由政府按災民人口大小發給盤費，送回本籍。這種對流外災民的救濟措施，從理論上說，對安定社會以及災民重回故里以恢復生產有促進作用。

撫恤

清代撫恤措施有多種。據嘉慶《大清會典事例》所列，清代撫恤有恤孤貧、養幼孤、收羈窮、安節孝、恤薄宦、矜罪囚、撫難夷、救災等，但與救災有關的撫恤主要是對一些突發性災害如地震、海嘯、山洪等造成的破壞予以救濟的措施。其目的是安置災民，使其儘快恢復，以能從事正常生產。

嘉慶《大清會典事例》(卷217)規定：“被災之家，果系房屋沖塌無力修整，並房屋雖存實系饑寒切身者，均酌量賑恤安頓。如遇冰雹颶風等災，其間果有極貧之民，亦準其一例賑恤。”但各省塌房修費及淹斃人口撫恤銀兩數目最初無定，各省各不相同。到了乾隆四十一年則對各省分別制定了撫恤標準，據同治四年《戶部則例》(卷84)規定，大體上塌房修費瓦房每間一兩五錢左右，草房八錢左右，淹斃人口每大口發銀一兩左右，小口減半。至於地震塌房及壓斃人口也相應給予修費與撫恤銀。可以說，這些撫恤措施如認真實行應對災區災民重建家園、恢復生長多少具有一定作用。

基本操作程式

簡介

上面述及的是清代為救災而實行的一系列具體措施，這些措施既可單獨運用，也可綜合幾項或全部運用，因情而定，當然，在所有的救災措施中，當以蠲免和賑濟最為重要，也最為常用。然而，值得注意的是，清代每項具體措施的實施並不是無章可循，任意而為，而是有著一套完整、固定的程式，從而使救災措施在理論上得以完善，在實踐中也得以一定的落實。一般而言，清代救災的基本操作程式是：

報災

報災是指災區的地方官吏逐漸向上報告災情。這是清政府得以了解災情的原始依據。清代對報災有著較為嚴格的要求，據嘉慶《大清會典》(卷12)規定，“凡地方有災者，必速以聞”。倘若報災逾期要予以處罰。據《清世祖實錄》(卷79)載，順治十年戶部規定夏災報期為六月終，秋災報期為九月終。又據《清朝文獻通考》(卷46)載，至順治十七年，進一步明確了上述之報災期限，並具體規定，州縣官逾期一個月內者罰俸六個月，一個月外者降一級，二個月外者降二級，三個月外者革職，撫、道、府各官以州縣報告日起限，逾期也按州縣官例處罰。從此報災遂成定製。當然，報災期限也並非如上一定而終，隨著情勢的變更，康熙七年，雍正六年等時都有一定變化。總之，有了報災的法律規定，尤其是諸如嘉慶《大清會典》(卷12)中有“罪其匿災者、減災分者、報災之不速者”的對違法官吏予以懲處的法律規定，能促使地方官恪守職責，及時客觀上報災情，從而為政府能及時統籌安排救災事宜提供了保證。

勘災

勘災即指地方官吏勘查核實田畝受災程度，確定成災分數。清代規定，受災六分至十分者為成災，五分以下為不成災。乾隆元年規定將五分災也作成災對待。勘災一般以村莊為單位，按地畝受災程度確定災分。勘災要在報災的同時進行，即凡地方遇災，一面要報告災情，一面要在知府、同知、通判內遴選委員，沿河地方兼委河員，會同該州縣，速詣災所確勘受災田畝，將受災分數按村莊分別確認並申報司道，該轄道員覆行稽查之後，詳請督撫具題。如遇災重，則要求督撫親自前去勘查。勘災的具體做法是：各州縣先刊就簡明呈式，由報災地區地方鄉保轉交災戶，令其自行照單填報姓名、田數、區圖村莊、大小口數，交地方官與糧冊核對後遂作為勘災底冊。查災委員執底冊按田踏勘，將勘實受災分數及田畝等在冊內註明。待全部勘畢，查災委員將原冊繳州縣匯報，州縣官核造總冊後逐級上報到戶部。戶部接到勘災題請後，還要派員復勘，經復勘，或依原報，或酌情改動，至此勘災過程結束。勘災的結果，就可作為蠲賑的依據。為配合勘災的正常進行，清代還對勘災不實及隨意刪減災分的地方官吏予以嚴懲。

審戶

審戶是指核實災民戶口，劃分極貧、次貧等級，以備賑濟。清代規定，十六歲以上災民為大口，不滿十六歲至能行走者為小口，再小者不準入冊。審戶時，首先是審查田畝受災程度，然後審查災民居所器用牛具等財物有無存毀，以定極次貧級。審戶之後要發給賑票。賑票一共兩聯。查災委員按戶查明應賑人口時，即將所帶賑票隨時填明災分、極次、戶名、大小口數、應領糧數等，將一聯發給災民作為領賑依據，一聯留底以備核查。地方審戶完畢後，上級官吏均應抽對查驗。只有抽查無誤後，才能得以放賑。如有查出冒填者、臨賑不到者、現可謀生餬口者，即行刪除；如有聞賑歸來夏秋尚能度日未報入冊而入冬饑寒交迫者，則應添補。清代法律對地方官審戶工作要求嚴格，依同治四年《戶部則例》(卷84)規定，“凡災地應賑戶口，應要正、佐官分地確查，親填入冊，不得假手胥役”，“倘有不肖紳衿及吏役人等串通捏冒，察出革究。若查賑官開報不實，或徇縱冒濫，或挾私妄駁者，均以不職參治”。

發賑

發賑即指按照賑票所列數目將賑米或賑銀髮放到災民手中。這道程式關係到救災的最終效果，故最為關鍵。發賑是在審戶的基礎上進行，按戶付給。按《荒政輯要》(卷3)載：“極貧無論大小口數多寡，俱須全給。次貧則老幼婦女全給，其少壯丁男力能營趁者酌給”。為順利發賑方便災民，清代還規定，發賑時要在州縣本城設廠，四鄉各於適中處設廠，如鄉廠相距較遠，可多設一二廠進行發放。發賑前應先將某被賑村莊將在某廠、某時發放事項明白曉諭。為防止冒領，遂規定在每次發賑後，就應於賑票上加蓋第幾賑發放戳記，賑濟底冊內也加蓋戳記。又為防止短少剋扣，清廷規定發賑時有司官必親臨，不得假手胥役里甲，並且還要有督賑官進行現場監督。另外，還將賑過銀米數目、戶口、姓名、月日刊示公告，以求百姓監督。這些規定，都一定成效地抑制了經辦官員貪贓腐化的釀就，從而促使了發賑過程的正常進行。

另面反思

概況

清代救災制度除了前述具體措施、具體程式方面的主體內容外，還建立了較漢唐以降各代更為健全的倉儲制度——常平倉、社倉和義倉以積穀備災。這從制度上有力地為清代的救災提供了物質保障，從而完善了它的救災制度。這不禁令人對中國古代此類法律制度的完善沉澱感到嘆服。但嘆服之餘，又有所思。清代救災制度的完善又能說明什麼呢？是不是代表了清代人的真正智慧？是不是真能解救黎民百姓於災荒之中？災難降臨人間，究其原因，人們總概括為“天災人禍”，天災在前，人禍在後，似乎天災總大於人禍。誠然，天災起於自然，有許多天災的確是人類力量無法參與、無法避免的，但諸不知，更多的天災則起因於人禍。戰爭、內亂、苛政、腐敗、生態環境的破壞等等，都可引發或加重自然災害。如水災，除暴雨、連陰雨成災外，絕大部分是由於河防廢馳、水利失修或“豆腐渣工程”而導致河堤潰決而造成。清代之所以天災較多，除自然原因外，同樣，更多的是由於政治腐敗、苛政剝削、人口增長等社會因素造成或助成的。

政治腐敗例

作為清代最大的災害，水災固然同國家地理位置、季風氣候有關，但更多與清代政治因素息息相關。在有清一代，呈現出兩種截然不同的情況。在康熙、雍正兩朝，由於政治清明，政府注重河政，注重治理黃、淮和畿輔諸河，頗有成效，故水患大大減少。相反，乾未嘉、道以來，特別是道光時期，朝廷上下官員喜好謅媚腐化，庸俗無為，置國計民生不顧，整天追逐驕奢淫佚生活，並窮盡貪污之能事。河政更是日趨腐敗，河防鬆弛，水利失修，河道梗阻，諸河頻頻漫口決口，堵而複決。當時河官河工也積弊日深，“每年搶修各工，甫經動項興修，一遇大汛，即有蟄塌淤墊之事”，原因就在於承辦人員偷工減料，缺少監督或官工相互勾結，沆瀣一氣，所謂“防弊之法有盡，而舞弊之事無窮”。據《清史稿》等有關資料顯示，乾、嘉時水災驟增，每年平均達100餘州縣，到道光朝一躍為177州縣。由此，足見政治腐敗、河政鬆弛、水利失修與水災消長的必然關係。

苛政剝削例

孔子說：“苛政猛於虎也”。封建社會，天災的輕重與個體小農的抗災能力有密切關係。清代小農抗災能力差，固然與生產力有關，但根本原因在於清統治者的苛政剝削所致。由於苛政，地主階級最大限度地剝削農民的勞動果實，使得大量小農始終掙扎在半飢半飽的貧困之中，極少有糧食和其他財力儲備，故一遇災年或無以為生，或流浪乞討。據光緒《川沙廳志》(卷4)載，清初，“蘇、鬆土隘人稠，一夫所耕，不過十畝。倚山傍湖，旱潦難均，即豐稔之歲，所得亦自有限。而條銀、漕、白正耗，以及白糧經費、漕贈、五米、十銀、雜項差徭，不可勝計。而仰事俯育，婚嫁喪葬，俱出其中。終歲勤動，不能免鞭撲之苦”。即使在號稱“盛世”的康熙中期，“田畝多歸縉紳豪富之家，……約計小民有恆業者，十之三四耳。余皆賃地出租，所余之糧，僅能度日。加之貪吏苛索，蓋藏何自而積耶？”到了嘉慶、道光年間，雖然農業生產者的人身依附關係進一步鬆弛，但是由於政治腐敗，官場“惟利之趨，無所不至”，為中飽私囊，拚命敲詐搜括民脂民膏，結果農民愈加貧困，即便是能租佃二十畝土地的“上農”，“其得以暖不號寒，豐不啼飢，而可以卒歲者，十室之中無二三焉”。可見，由於受到苛政剝削，封建小農鮮有積蓄，生活潦苦，衣食無著，則如何談論抵禦災荒？如何談論防範天災？更有甚者，即使在發生天災之時，地方官吏仍對百姓進行搜刮，致使百姓雪上加霜。御史曹志清在談到地方官吏“敲骨吸髓”、“虎噬狼貪”地大肆搜刮的情形之後，還強調說：“尤可骸者，去秋水災，哀鴻遍野，皇上軫念民艱，撥款賑濟，乃聞灤州、樂亭各州縣將賑銀扣抵兵差，聲言不足仍向民間苛派，災黎謀食維艱，又加此累，多至轉於溝壑，無所控告”。於此，曹志清深有感觸地說：“是民非困於災，直困於貪吏之苛斂也。”

人口增長例

導致清代小農抗災能力下降的另一因素是人口問題。在封建社會，人口的多寡往往是經濟起伏國力盛衰的重要標誌，歷代朝廷也把人口繁衍看作是衡量地方官政績的一個標準。但是，歷代統治階級包括清廷在內卻忽視了人口過多增長帶來的負面作用。人既是生產者，也是消費者，在一定的生產力水平下，人口的增長一定要與一定數量土地的生產、供養能力保持平衡，否則將患難無窮。清代18世紀中葉以來，土地開墾和糧食生產均近極限，而人口仍高速增長，人口與土地的比例逐漸失調。綜合清代生產力水平和生產、生活消費狀況，“率計一歲一人之食，約得四畝”。而在乾隆三十一年(1766)，全國人均土地約為3.5畝。已低於正常生活水平的標準。之後人口繼續增長，人口數大大超過社會經濟的承載能力。人均耕地減少勢必導致人均糧食量減少。在此情況下，一旦小遇災歉，有時也會釀成饑荒。此外，由於人口激增而土地有限，為謀生存，勢必向大自然肆意索取，最終造成生態環境的破壞，從而釀就新的天災發生。

綜述

綜上所述，清代災荒並非均為老天所降，極大部分乃為人禍所起所助。於此，從某種意義上說，清代完善的救災法律制度正尤如是某某無知搬起石頭砸破自己的腳後又去拚命尋找良藥來治一般，令人感到有趣、可笑和悲嘆！俗話說：“早知今日，何必當初？”又說：“亡羊補牢，為時未晚”，但果真如此嗎？值得深思的問題是：清代人以及清代人所處的時代能否安然避逃災禍之劫嗎？清代的救災措施果真能解救災民於水深火熱之中嗎？可以說，清代完備的救災法律制度在無法迴避的人禍面前只是充當了障目一葉而已。救災法律由現實災禍而生，在中國古代的語境中，救災法律越完備則反襯災禍越繁重。更為重要的是，完備的法律是一回事，實踐的運作卻往往是另一回事。

人為因素

清代救災法律制度雖然完備，但由於官員腐敗，上下其手，執行不力，遠遠沒有發揮與其完備制度相對等的功用，特別是到了後期法律已幾近虛設，實踐中各級官吏大發災荒財的情況比比皆是，故才直接導致了義賑的出現。而且具有諷刺和愚頑意味的是，清王朝還往往棄法不用而竭力用“祈禱”方式來對應天災，所謂“歲遇水旱，則遣官祈禱天神、地神、太歲、社稷。至於（皇帝）視旨圜丘，即大雩之義。初立天神壇於先農壇之南，以祀雲師、雨師、風伯、雷師；立地祗壇於天神壇之西，以祀五獄、五鎮、四陵山、四海、四凟、京師名山大川、天下名山大川。”所以清代的救災制度在很大程度上也僅僅是制度而已，它形式化的完備規定在人禍面前已無所輕重而浪得虛名。追古思今，忽聽蒼天在問：“天災”就是“天災”，“人禍”就是“人禍”嗎？永遠是“天大地大”嗎？“人眾”定能“勝天”嗎？

教訓意義

當然，無論如何，清代完備的救災制度及其中隱含的另類問題反映定可為我們當代的社會救災提供或多或少的經驗教訓。