江蘇省河道管理條例

為了加強河道管理和保護，規範開發利用，保障防洪和供水安全，改善水生態環境，發揮河道的綜合效益，根據《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》等法律、行政法規，結合本省實際，制定本條例。

基本介紹

• 中文名：江蘇省河道管理條例
• 發布機構：江蘇省人民代表大會常務委員會
• 發布日期：2017年9月24日
• 實施日期：2018年1月1日

條例全文

（2017年9月24日江蘇省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議通過）

第一章總則

第一條為了加強河道管理和保護，規範開發利用，保障防洪和供水安全，改善水生態環境，發揮河道的綜合效益，根據《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》等法律、行政法規，結合本省實際，制定本條例。

第二條本省行政區域內河道（包括湖泊、水庫、人工水道、行洪區、蓄洪區、滯洪區）的管理、保護和利用，適用本條例。

第三條河道管理實行全面規劃、統籌兼顧、保護優先、綜合治理、合理利用的原則，服從防洪的總體安排。

第四條縣級以上地方人民政府應當加強對河道管理工作的領導，建立健全河道管理單位，將河道管理納入國民經濟和社會發展規劃，將河道建設、維修養護、管理運行所需經費納入年度財政預算。

第五條縣級以上地方人民政府水行政主管部門是本行政區域內河道的主管部門。縣級以上地方人民政府其他有關部門根據各自職責做好河道管理的有關工作。

經省人民政府批准設立的水利工程管理機構，履行法律、法規規定和省人民政府賦予的河道監督管理職責。

對本省行政區域內由流域管理機構直接管理的河道，流域管理機構按照國家規定履行河道管理職責。

第六條鄉鎮人民政府、街道辦事處應當按照規定的職責，加強日常巡查，制止違法行為，做好河道的維修養護和清淤疏浚、保潔等工作。

村民委員會、居民委員會可以依法制定村規民約或者居民公約，引導村民、居民自覺維護河道整潔，協助做好河道的清淤疏浚和保潔工作。

第七條全面實行河長制，落實河道管理保護地方主體責任，建立健全部門聯動綜合治理長效機制，統籌推進水資源保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復，維護河道健康生命和河道公共安全，提升河道綜合功能。

第八條地方各級人民政府及有關部門、新聞媒體應當加強河道管理和保護的宣傳教育，普及河道管理和保護的相關知識，引導公眾自覺遵守河道管理和保護的法律法規。

任何單位和個人有權對違反河道管理法律法規的行為進行制止和舉報。對管理和保護河道作出突出貢獻的單位和個人，由地方各級人民政府或者水行政主管部門給予獎勵。

第二章管理和保護

第九條省、設區的市、縣（市、區）、鄉鎮（街道)四級設立總河長，河道分級分段設立河長。總河長、河長名單向社會公布。

第十條各級總河長是本行政區域內河長制的第一責任人，組織領導、協調解決河長制落實過程中的重大問題，組織督促檢查、績效考核和問責追究。

各級河長負責組織相應河道的管理、保護、治理等工作，開展河道巡查，協調、督促解決河道管理保護中的問題。

各相關部門按照分工履行職責，落實河長制有關工作。

第十一條縣級以上地方人民政府應當建立河長制考核評價制度和公眾參與信息平台，並聘請有關專業組織、社會公眾對河長的履職情況進行監督和評價。

第十二條河道管理實行統一管理與分級管理相結合，下級管理服從上級管理的管理體制。對上級水行政主管部門管理的河道，下級水行政主管部門可以按照職責許可權的規定，根據河道的統一規劃和管理技術要求實施管理。

縣級以上地方人民政府水行政主管部門應當按照河道分級管理許可權制定河道管理名錄，經本級人民政府批准後向社會公布。

第十三條縣級以上地方人民政府水行政主管部門應當做好本行政區域內河道水系、水域狀況、開發利用等基礎情況調查工作，建立和完善河道檔案，加強河道管理的信息化建設。

第十四條縣級以上地方人民政府水行政主管部門應當根據河道分級管理許可權，按照防洪、水資源配置和保護的總體安排，會同發展改革、交通運輸等部門編制河道保護規劃，報本級人民政府批准後實施，並報上一級水行政主管部門備案。

河道保護規劃應當包括河道管理範圍、保護範圍與管理保護措施，防洪治澇措施，蓄水、輸水要求與措施，水功能區劃、水質保護目標與管理保護措施，生態保護目標與保護措施，河道內重要基礎設施保護措施，資源開發利用控制指標，飲用水源保護區和飲用水源准保護區的劃分方案與管理保護措施以及岸線資源利用與保護、河道采砂管理，河道占用清退與清淤方案、河道管理方案等內容。

河道保護規劃應當符合流域、區域綜合規劃和防洪、水資源等專業規劃，與土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、環境保護規劃、生態紅線保護規劃等規劃相銜接。其他專業規劃應當與河道保護規劃相協調。

第十五條縣級以上地方人民政府應當設立河道水域和岸線資源的保護區、保留區、控制利用區和開發利用區，保證水域和岸線資源的有效保護與合理開發利用。

第十六條縣級以上地方人民政府應當加強對具有重要歷史文化價值河道的保護，明確保護範圍和標準，建立相關檔案，對涉及河道的非物質文化遺產進行挖掘、整理，保護和弘揚河道文化。

第十七條縣級以上地方人民政府應當組織開展河道的劃界工作，依法對本行政區域內的河道劃定管理範圍和保護範圍，並向社會公布。

河道管理範圍按照《江蘇省水利工程管理條例》的規定劃定。

河道管理範圍內屬於國家所有的土地，可以由河道管理單位使用，並依法辦理不動產登記手續。其中，已經縣級以上人民政府批准由其他單位或者個人使用的，可以繼續由原單位或者個人使用。屬於集體所有的土地，其所有權和使用權不變。土地的使用不得損害河道功能和影響河道安全。

第十八條縣級以上地方人民政府水行政主管部門應當設定河道管理範圍的界樁和標識牌。標識牌應當載明河道名稱、管理責任人、河道管理範圍以及河道管理範圍內禁止和限制的行為等事項。

任何單位和個人不得擅自移動、損毀、掩蓋界樁和標識牌。

第十九條修建河道工程，在工程設計中應當包括主體工程和觀測、防汛、自動控制（監控）、水文、管理用房等各類管理基礎設施和附屬設施，明確工程管理範圍。工程概算中應當包含上述工程設施的投資。在工程開工前應當依法辦理用地手續，確定土地權屬。工程竣工驗收時，應當將上述工程一併驗收，並將有關資料（包括不動產權屬證書）移交工程管理單位。

第二十條河道管理單位應當加強河道的安全檢查和維修養護，消除安全隱患，保障安全運行。

縣級以上地方人民政府水行政主管部門應當積極培育河道維修養護市場，規範市場秩序，逐步實行河道管理和維修養護分離，提高河道管護效能。

第二十一條地方各級人民政府應當加強河道環境整治，限期消除黑、臭、髒河道，定期組織水生植物清理、漂浮物打撈、河道保潔等。

第二十二條縣級以上地方人民政府水行政主管部門應當對河道淤積情況定期監測，並根據監測情況制定清淤疏浚計畫，報經本級人民政府批准後實施。

清淤疏浚計畫應當明確清淤疏浚的範圍和方式、責任主體、資金保障、淤泥處理等事項。

河道清淤不得損害河道水生態環境。淤泥利用應當經無害化處理，並符合環境保護的要求。

第二十三條河道管理單位應當加強堤防及其護堤地綠化工作，防止水土流失，美化河道環境。

河道管理範圍內護堤護岸林木不得擅自砍伐。採伐河道管理範圍內水利防護林的，應當依法辦理採伐許可手續，並按照規定更新補種。其他部門在河道管理範圍內營造的林木，其日常管理和更新採伐應當滿足河道行洪排澇、防汛搶險、工程安全和水土保持的需要。

第二十四條在船舶航行可能危及堤岸安全的河段，應當限定航速。限定航速的標誌，由交通運輸主管部門與水行政主管部門商定後設定。

通行船舶應當遵守限定航速規定，不得超速行駛。

第二十五條禁止擅自圍墾河道。因江河治理需要圍墾的，應當經過科學論證，並經省水行政主管部門同意後報省人民政府批准。

已經圍河造地的，應當制定計畫，明確時限，按照國家規定的防洪標準進行治理，退地還河。

第二十六條禁止填堵、覆蓋河道。

因城市建設確需填堵原有河道的溝叉、貯水湖塘窪淀和廢除原有防洪圍堤的，應當按照管理許可權，報城市人民政府批准，並按照等效等量原則進行補償，先行興建替代工程或者採取其他補償措施，所需費用由建設單位承擔。

第二十七條在河道管理範圍內禁止下列活動：

（一）傾倒、排放、堆放、填埋礦渣、石渣、煤灰、泥土、泥漿、垃圾等廢棄物；

（二）傾倒、排放油類、酸液、鹼液等有毒有害物質；

（三）損壞堤防、護岸、閘壩等各類水工程建築物及防汛、水文、通訊、供電、觀測、自動控制等設施；

（四）在行洪、排澇、輸水河道內設定影響行水的建築物、構築物、障礙物或者種植阻礙行洪的林木或者高稈作物；

（五）在堤防和護堤地建房、墾種、放牧、開渠、打井、挖窖、葬墳、曬糧、存放物料、開採地下資源、進行考古發掘以及開展集市貿易活動；

（六）其他侵占河道、危害防洪安全、影響河勢穩定和破壞河道水環境的活動。

第二十八條涵、閘、泵站、水電站應當設立安全警戒區。安全警戒區由水行政主管部門在工程管理範圍內劃定，並設立標誌。禁止在涵、閘、泵站、水電站安全警戒區內從事漁業養殖、捕（釣）魚、停泊船舶、建設水上設施。

禁止在行洪、排澇、輸水的主要河道或者通道上設定魚罾、魚籪等捕魚設施。

設區的市、縣（市、區）人民政府漁業主管部門應當會同同級水行政主管部門、交通運輸行政主管部門制定河道內漁具管理辦法，報同級人民政府批准後施行。

第二十九條縣級以上地方人民政府水行政主管部門應當建立河道巡查、督查制度，定期開展監督檢查，查處違法行為。河道管理單位應當開展日常管理巡查，向水行政主管部門報告巡查中發現的重大問題。

第三章開發利用

第三十條在河道管理範圍內確需建設跨河、穿河、穿堤、臨河的建築物、構築物等工程設施的，其工程建設方案以及工程位置和界限應當經縣級以上地方人民政府水行政主管部門批准，但由流域管理機構審批的除外。

第三十一條在河道管理範圍內建設工程設施，應當符合防洪要求、河道保護規劃和相關技術標準、技術規範，不得妨礙河道行洪輸水、航運暢通，不得危害堤防安全、影響河勢穩定。

修建前款規定的工程設施占用水域的，應當根據建設項目所占用的水域面積、容量及其對水域功能的不利影響，由建設單位或者個人建設等效替代水域工程。

經批准的工程設施的性質、規模、地點、用途確需變更的，建設單位或者個人應當向水行政主管部門重新辦理審批手續。工程設施主體變更的，承接單位或者個人應當到水行政主管部門辦理主體變更手續。

第三十二條　河道管理範圍內的工程設施施工時，建設單位或者個人應當在開工前將施工方案報水行政主管部門備案，並嚴格按照施工方案進行施工，承擔施工期間和施工範圍內的防汛工作。施工圍堰或者臨時阻水設施影響防洪安全的，建設單位或者個人應當按照防汛指揮機構的緊急處理決定，限期清除或者採取其他緊急補救措施；施工結束後應當及時清理現場、清除施工圍堰等設施，恢復河道原狀。

對河道堤防等水工程設施造成損害或者造成河道淤積的，建設單位或者個人應當負責修復、清淤或者承擔維修費用。

第三十三條建設單位或者個人應當自取得水行政主管部門批准檔案之日起三年內開工建設；逾期未開工建設的，原批准檔案失效，水行政主管部門應當予以註銷。

第三十四條　河道管理範圍內經批准建設的工程設施，建設單位或者個人應當保持防汛通道（包括堤頂道路）暢通，不得阻斷。本條例實施前已經阻斷的，應當採取措施，恢復暢通。

第三十五條除流域管理機構實施管理的外，從事下列活動，應當報縣級以上地方人民政府水行政主管部門批准：

（一）在河道管理範圍內爆破、鑽探、挖築；

（二）在河道灘地存放物料或者進行生產經營活動；

（三）在河道灘地開採地下資源、考古發掘。

第三十六條　在河道管理範圍內開展水上旅遊、水上運動等活動，應當符合河道保護規劃，不得影響河道防洪安全、行洪安全、工程安全和公共安全，不得污染河道水體。

第四章采砂管理

第三十七條河道采砂管理實行縣級以上地方人民政府行政首長負責制。

確需開採利用河道砂石資源的，縣級以上地方人民政府水行政主管部門應當根據河道分級管理許可權和河道保護規劃，會同國土資源、交通運輸等部門編制河道采砂規劃，報本級人民政府批准後實施。

第三十八條縣級以上地方人民政府應當加強對本行政區域內河道采砂管理工作的領導，建立河道采砂管理的督察、通報、考核、問責制度，健全和完善河道采砂管理聯合執法機制，組織水利、交通運輸、公安、國土資源、漁業等有關部門查處非法采砂行為，及時處理河道采砂管理中的重大問題。

第三十九條縣級以上地方人民政府水行政主管部門負責河道采砂的管理和監督工作，根據河道采砂規劃制訂年度河道采砂計畫，實施河道采砂許可，查處河道非法采砂行為。

縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門依法查處無證無照或者證照不全的船舶從事采砂運砂作業，以及在航道和航道保護範圍內非法采砂損害航道通航條件的違法行為。

縣級以上地方人民政府公安機關負責依法查處河道采砂活動中的違反治安管理和犯罪行為。

縣級以上地方人民政府農業、漁業主管部門依法查處因河道非法采砂破壞、損害水生生物資源的違法行為。

縣級以上地方人民政府環境保護、國土資源等其他有關部門在各自職責範圍內，依照相關法律、法規規定履行河道采砂監督管理職責。

第四十條縣級以上地方人民政府可以根據河道的水情、工情、汛情和管理需要，設定河道禁採區和設立禁采期，並予以公告。

下列區域應當劃為禁採區：

（一）堤防及護堤地、河道整治工程、水庫大壩、水文觀測設施、水環境監測設施、涵閘以及取水、排水、水電站等工程及其附屬設施安全保護範圍；

（二）河道頂沖段、險工險段；

（三）橋樑、穿河電纜、管道、隧道等工程及其附屬設施安全保護範圍；

（四）飲用水水源保護區。

主汛期、超過警戒水位期間應當確定為禁采期。

第四十一條　河道采砂應當符合河道采砂規劃。

在河道管理範圍內采砂的單位或者個人，應當經縣級以上地方人民政府水行政主管部門批准，並依法申領河道采砂許可證；涉及航道的，水行政主管部門應當徵求航道主管部門的意見。

第四十二條　河道采砂實行一船（機）一證。河道采砂許可證有效期不得超過一個可采期。

從事采砂活動的單位和個人需要改變河道采砂許可證規定的事項和內容的，應當依法辦理變更手續。

禁止偽造、塗改或者以買賣、出租、出借等方式轉讓河道采砂許可證。

第四十三條　因整治河道、航道進行采砂的，不受河道采砂規劃限制。但河道采砂用於興建河道、航道工程建築物的，應當依法申領河道采砂許可證。

第四十四條從事河道采砂的單位或者個人應當按照河道采砂許可證規定的要求進行采砂作業，不得危害水工程安全和航運安全。

第四十五條采砂船舶、機具不得在禁採區內滯留；未取得河道采砂許可證的采砂船舶、機具不得在可採區內滯留。

取得河道采砂許可證件的采砂船舶、機具在禁采期內應當按照縣級人民政府指定的地點停泊、停放；無正當理由，不得擅自離開指定地點。

第五章法律責任

第四十六條縣級以上地方人民政府水行政主管部門或者其他有關部門及其工作人員有下列行為之一的，由其所在單位或者上級主管機關對負有責任的主管人員和其他直接責任人員給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

（一）違法實施行政許可的；

（二）發現違法行為不依法查處的；

（三）不依法履行監督職責，造成嚴重後果的；

（四）玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的其他行為。

第四十七條違反本條例第十八條第二款規定，擅自移動、損毀、掩蓋界樁、標識牌的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，恢復原狀，可以處以二百元以上二千元以下罰款。

第四十八條違反本條例第二十六條第一款規定，填堵或者覆蓋河道的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，限期恢復原狀，處以五萬元以上五十萬元以下罰款；逾期未恢復原狀的，代為恢復原狀，所需費用由違法者承擔；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

違反本條例第二十六條第二款規定，擅自填堵原有河道的溝叉、貯水湖塘窪淀、廢除原有防洪圍堤，或者雖經批准但未按照等效等量原則進行補償的，由城市人民政府責令停止違法行為，限期恢復原狀或者採取其他補救措施；逾期未恢復原狀的，代為恢復原狀或者採取其他補救措施，所需費用由違法者承擔。

第四十九條違反本條例第二十七條第五項規定，在堤防或者護堤地建房的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，限期改正，處以二萬元以上十萬元以下罰款。

違反本條例第二十七條第五項規定，在堤防或者護堤地墾種、放牧、開渠、打井、挖窖、葬墳、曬糧、存放物料、開採地下資源、進行考古發掘以及開展集市貿易活動的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，限期改正或者採取其他補救措施，處以一萬元以上五萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十條違反本條例第二十八條第一款規定，在涵、閘、泵站、水電站安全警戒區內捕（釣）魚的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，可以處以二百元以上一千元以下罰款；從事漁業養殖或者停泊船舶、建設水上設施的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，限期拆除，可以處以一千元以上一萬元以下罰款。

違反本條例第二十八第二款規定，設定魚罾、魚籪等捕魚設施，影響行洪、排澇、輸水的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，限期拆除；逾期不拆除的，強行拆除，可以處以二百元以上一千元以下罰款。

第五十一條違反本條例第三十一條第二款規定，未建設等效替代水域工程，或者違反本條例第三十二條第一款規定，未按照防汛指揮機構緊急處理決定處置施工圍堰、臨時阻水設施或者施工結束後未及時清理現場清除施工圍堰等設施的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令限期改正，處以一萬元以上十萬元以下罰款；逾期不改正的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門代為實施，所需費用由違法單位和個人承擔。

第五十二條違反本條例第三十四條規定，阻斷防汛通道的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令限期改正；逾期不改正的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門代為實施，所需費用由違法單位和個人承擔，並處一萬元以上五萬元以下罰款。

第五十三條　有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，限期改正或者採取其他補救措施，處以一萬元以上五萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）違反本條例第三十五條第一項規定，未經批准或者未按照批准的要求，在河道管理範圍內爆破、鑽探、挖築的；

（二）違反本條例第三十五條第二項規定，未經批准在河道灘地存放物料、進行生產經營活動的；

（三）違反本條例第三十五條第三項規定，未經批准在河道灘地開採地下資源、進行考古發掘的。

第五十四條違反本條例第四十一條規定，未經許可，或者違反本條例第四十二條第三款規定，使用偽造、塗改、買賣、出租、出借或者以其他方式轉讓的河道采砂許可證采砂的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，扣押其采砂船舶、機具或者其中的主要采砂設備等工具，並處五萬元以上二十萬元以下罰款；情節嚴重，或者在禁採區、禁采期內采砂的，處以二十萬元以上五十萬元以下罰款，並沒收其采砂船舶、機具等非法采砂工具和違法所得；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

違反本條例第四十四條規定，未按照河道采砂許可證規定的要求進行采砂作業的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，沒收違法所得，並處五萬元以上十萬元以下罰款；情節嚴重的，吊銷河道采砂許可證。

運砂船舶、篩砂船舶在河道采砂地點裝運和協助非法采砂船舶偷采砂石的，屬於與非法采砂船舶共同實施非法采砂行為，按照本條第一款規定處理。

第五十五條違反本條例第四十五條第一款規定，采砂船舶、機具在禁採區內滯留或者未取得河道采砂許可證在可採區內滯留的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令駛離；拒不駛離的，予以扣押，拖離至指定地點，並可處以三萬元以上十萬元以下罰款。

違反本條例第四十五條第二款規定，采砂船舶、機具在禁采期內未在指定地點停泊、停放或者無正當理由擅自離開指定地點的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門處以一萬元以上三萬元以下罰款。

第六章附則

第五十六條本省已有地方性法規對違反采砂管理的行為以及河道管理範圍內其他違法行為的行政處罰，與本條例不一致的，按照本條例執行。

經省人民政府批准設立的水利工程管理機構，在其管理職權範圍內實施行政處罰。

第五十七條本條例所稱河道采砂是指在河道管理範圍內採挖砂、石，取土的活動。

第五十八條本條例自2018年1月1日起施行。

條例（草案）的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

受省人民政府委託，現就《江蘇省河道管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）作如下說明。

一、立法的必要性

河道是生態系統的重要組成部分，具有防洪、調蓄、排澇、灌溉、供水、航運等多種功能，對保障經濟社會發展具有十分重要的作用。我省河湖眾多、水系發達，水域面積占國土面積的16.9%。全省有鄉級以上河道2萬多條，列入《江蘇省骨幹河道名錄》的重要縣域以上河道727條；列入《江蘇省湖泊保護名錄》的湖泊137個，湖泊水域面積6260平方公里，其中省管湖泊13個；在冊水庫901座，其中大中型水庫49座。豐沛的江河湖泊資源和多樣的水生態環境，是江蘇的特色和優勢。保護好、利用好這些河湖資源，事關江蘇經濟社會可持續發展和人民福祉。1996年8月8日，省政府常務會議通過了《江蘇省河道管理實施辦法》（以下簡稱《辦法》），《辦法》的實施對規範河道管理，保障防洪安全、供水安全和水工程安全，發揮了積極作用。隨著形勢的不斷發展，出現了一些新情況和新問題，現行《辦法》已不能適應實際需要，亟需制定一部地方性法規強化全省河道管理。

（一）制定《條例》是加強生態文明建設的需要。黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，提出大力推進生態文明建設，努力建設美麗中國。習近平總書記對江蘇生態文明建設高度關注、寄予厚望，殷切希望我們走出一條經濟發展和生態文明相輔相成、相得益彰的路子，努力建設經濟強、百姓富、環境美、社會文明程度高的新江蘇。河道管理是生態文明建設的重要內容，防洪排澇、河道水質、河道環境等已經成為社會關注的熱點，社會公眾對出台一部規範河道管理的法規十分期待。

（二）制定《條例》是貫徹落實一系列法律、法規的需要。《辦法》主要是依據1988年《中華人民共和國河道管理條例》制定的，隨著《中華人民共和國水法》《中華人民共和國環境保護法》的修訂、《中華人民共和國防洪法》的出台以及《水污染防治行動計畫》《關於全面推行河長制的意見》的實施，都對河道管理與保護提出了新的更高的要求，亟需我們通過立法來貫徹落實相關法律、法規，適應當前河道管理與保護的新形勢。

（三）制定《條例》是加強河湖保護的法治保障。隨著工業化、城鎮化加快推進，我省河湖水域面積逐步萎縮、綜合功能下降，全省河道管理中存在問題日顯增多，違法行為發生數量呈上升態勢，非法圍湖填河、侵占水域岸線、采砂取土等破壞河湖生態、侵占河湖資源的行為屢禁不止。一些地方在土地整理、村莊規劃建設過程中，填埋河道、蠶食水域的情況也很普遍。大量河湖水域的減少，不僅嚴重威脅防洪排澇安全，而且嚴重破壞了生態環境和地區供水安全。特別是洪澤湖、駱馬湖非法采砂，嚴重影響了工程安全、水質安全、航運安全、生態安全、治安安全。同時，隨著經濟社會快速發展，河道開發利用程度越來越高，河道管理範圍內建設項目有法不依、未批先建、邊批邊建的情況依然存在。現行《辦法》對違反河道管理規定的處罰標準較低，在實踐中缺乏可操作性，對違反河道管理行為的實際遏制作用不強，已經不能適應實際需要。因此，迫切需要結合我省實際制定《條例》，提供法規依據，進一步規範河道管理、加強河湖保護。

二、《條例（草案）》起草過程

根據省人大常委會立法計畫，省水利廳對《辦法》進行了立法後評估，並成立起草小組收集資料開展《條例（草案）》起草工作。在廣泛調查、深入研究的基礎上，起草了《條例（草案）》初稿，經水利和立法方面專家多次研究論證和修改，並履行了公眾參與、風險評估、專家論證、合法性審查、集體討論決定等重大行政決策程式，於2017年2月報送省政府。省政府法制辦經初步審查和修改，形成《條例（草案）》（徵求意見稿），徵求了省發展改革、經濟和信息化、機構編制、財政、人力資源社會保障、國土資源、住房和城鄉建設、交通運輸、海洋漁業等部門和單位及13個設區市政府的意見。同時，在江蘇政府法制網站上向社會公開徵求意見。在匯總反饋意見後，對這些意見進行了認真梳理、分析和研究，廣泛吸收了合法、合理的意見和建議。此後，省政府法制辦就《條例（草案）》中意見分歧較大內容，召開專題協調會，積極與省相關部門進行溝通協商，形成了《條例（草案）》（立法調研稿）。3月29日至31日，省政府法制辦會同省水利廳到溧陽、無錫等地進行實地調研，並通過召開座談會，進一步聽取地方相關部門和單位的意見和建議。4月1日，省政府法制辦再次會同省水利廳，對照反饋意見和矛盾分歧突出的條款進行了系統研究。4月14日，省政府法制辦組織省水利廳、交通運輸廳、國土資源廳等有關部門召開立法協調會，對相關條款再次進行推敲和完善，形成《條例（草案）》（修改送審稿），報送省政府常務會議研究。2017年4月24日，省政府第106次常務會議討論通過了《條例（草案）》，現提請省人大常委會審議。

三、需要說明的幾個問題

（一）關於河道管理體制。根據《中華人民共和國河道管理條例》第四條和第五條第一款的規定，水行政主管部門是河道的主管部門，河道按水系實行統一管理與分級管理相結合的規定，《條例（草案）》對河道統一管理與分級管理制度作了進一步細化，明確各級管理主體的職責、許可權，分別對縣級以上地方人民政府職責（第四條）、河道的主管部門（第五條）、鄉鎮街道辦事處以及村（居）民委員會的職責（第六條）以及河道分級管理許可權（第九條）進行了規定。

（二）關於河長制。2016年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於全面推行河長制的意見》，要求在全國江河湖泊全面推行河長制。河長制是水治理體制和生態環境制度的重要創新，也是落實綠色發展理念，推進生態文明建設行之有效的重大舉措。因此，《條例（草案）》第七條規定，為創新河湖管理保護機制，在全省河道等水域全面實現河長制，統籌推進水資源保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復，維護河道健康生命，實現永續利用。

（三）關於河道保護規劃。針對全省經濟社會發展和城市開發建設，如何科學整治、利用、保護河道，避免因河道水域減少而影響防洪和水生態環境質量等問題，《條例（草案）》第十一條對河道保護規劃的編製程序、主要內容等進行了規定，明確水行政主管部門按照河道分級管理許可權，會同有關部門編制河道保護規劃，報本級人民政府批准後實施。河道保護規劃應當包括河道管理範圍、保護範圍與管理保護措施，防洪治澇措施，蓄水、輸水要求與措施，水功能區劃、水質保護目標與管理保護措施，生態保護目標與保護措施，河道內重要基礎設施保護措施，資源開發利用控制指標，飲用水源保護區和飲用水源准保護區的劃分方案與管理保護措施，以及岸線資源利用與保護、河道采砂管理，河道占用清退與清淤方案、河道管理方案等內容。

（四）關於涉河建設項目審批。為了深入推進“簡政放權、放管結合、最佳化服務”改革，進一步加大放權力度，逐步實現國家鼓勵類、允許類企業投資項目省級“不再審批”、市縣區扁平化管理、一層級全鏈條審批，《條例（草案）》第二十六條規定：“除流域管理機構管理的大江大河（湖）或者其主要河段、跨省重要河段、省際邊界河道外，在本省境內河道管理範圍內確需建設跨河、穿河、穿堤、臨河的建築物、構築物等工程設施，其工程建設方案以及工程位置和界限應當經縣級以上地方人民政府水行政主管部門批准”，不再明確必須由省級審批的許可權範圍。

（五）關於河道采砂管理。為了強化河湖采砂管理，保護河道生態環境，維護河道河勢穩定，保障河道防洪、通航和水工程安全，《條例（草案）》以一章八條對河道采砂進行了規範：一是明確縣級以上人民政府及其水利、交通運輸、公安等有關部門采砂管理職責（第三十三條、第三十四條）。二是明確縣級以上地方人民政府可以根據河道的水情、工情、汛情和管理需要，劃定河道采砂禁採區、禁采期（第三十五條）。三是明確河道采砂實行許可制度。河道采砂應當符合河道采砂規劃。在河道管理範圍內采砂的單位或者個人，應當經有管轄權的水行政主管部門批准，並依法申領采砂許可證（第三十六條）。四是對河道采砂許可證管理、河道航道整治采砂管理、采砂作業管理進行規範（第三十七條、第三十八條、第三十九條）。五是明確采砂船舶管理具體要求，河道禁採區內不得滯留采砂船舶（機具），采砂船舶（機具）在禁采期內應當按照縣級人民政府指定的地點停泊、停放（第四十條）。

（六）關於法律責任。從完善法律責任種類、增加責任追究方式、增強剛性約束和可操作性等方面，《條例（草案）》重點解決守法成本高、違法成本低、執法難度大的問題。一是對縣級以上地方人民政府水行政主管部門和有關部門及其工作人員在河道管理中不依法履行職責的，規定了應當承擔的法律責任；二是對擅自填堵河道、圍墾河道，擅自設定阻水設施，對未經批准或者不按照批准的要求在河道管理範圍內建設跨河、穿河、穿堤、臨河的建築物、構築物等工程設施，對河道非法采砂作出了追究行政責任的規定；三是對情節嚴重的非法采砂、毀壞水利工程設施等行為引入與《刑法》相銜接的條款。

以上說明連同《條例（草案）》，請予審議。

審查意見的報告

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

受主任會議委託，我委對省人民政府提請省人大常委會審議的《江蘇省河道管理條例（草案）》（以下簡稱條例草案）進行了審查，現將審查意見報告如下：

我省水網密布，湖、河、水庫眾多，河道作為江蘇得天獨厚的自然資源，在保障和促進全省經濟社會協調發展過程中發揮了重要作用。隨著城市化、工業化和新農村建設的快速推進，涉河資源開發力度持續加強，河道空間侵害嚴重，水環境問題突出，對河道的管理、保護工作提出了新的、更高的要求，現行的省政府規章《江蘇省河道管理實施辦法》已不適應現實需要。因此，通過制定《江蘇省河道管理條例》，完善河道管理體制和制度，加強和規範全省河道管理和保護工作，將省政府規章上升為地方性法規，把好的經驗和做法以立法的形式確定下來，是十分必要的。

自《江蘇省河道管理條例》納入省人大常委會立法計畫後，省政府法制辦和省水利廳等部門做了大量工作，研究起草條例草案框架及文本，不斷修改完善。我委也提前介入，與省水利廳進行了多次會商和研討，並赴省內外調研，不少意見和建議已被採納。今年（2017年）4月，我委與省水利廳又赴蘇州吳江區及揚州市進行立法調研，召開有關部門座談會，實地考察河道管理和保護現場，與基層管理人員進行了交流，廣泛聽取對條例送審稿的修改意見和建議。同時，我委還就條例送審稿向11個設區的市人大常委會農委徵求了意見。5月3日，我委召開了由法律學者、律師和基層管理人員參加的專家論證會，聽取立法意見和建議。5月8日，我委召開委員會會議對條例草案進行了認真審查。我委認為，條例草案強化了政府及有關部門對河道管理的責任，規範了保護和開發利用行為，尤其是專門設一章規範了采砂行為，針對性較強，符合我省實際，是切實可行的。同時對條例草案提出如下修改建議：

一、關於強化有關部門協調推進河道環境整治問題。河道環境整治是當前人民民眾關心的熱點問題，涉及發改、水利、環保、國土、交通、農業、建設等多個部門，協調各部門共同整治好河道十分重要。因此，建議在條例中明確部門之間協調聯動的制度，增加對環保、建設、交通等部門職責的規定，進一步充實河道環境整治的內容。如河道“黑、臭、髒”綜合治理，要科學制定治理計畫，加強水系溝通，推進城鎮雨污分流管網、污水處理設施建設，強化農業面源污染控制等。

二、關於建立河長制度，實施河道長效管理的問題。河長制是黨中央、國務院2016年明確要求建立的，是踐行新時期治水方針，保護水資源、防治水污染、治理水環境、修復水生態的重要抓手。河長制起源於我省，實踐中我省已經積累了許多經驗做法，將成熟經驗上升為法律條文，是河道管理保護立法的應有之義，能夠體現江蘇特色，進一步增強條例的可操作性。建議在條例中對河長制的有關規定進一步充實和完善，明確河長的工作目標、職責和主要任務，實行河長制的具體保障措施等方面的規定。同時要理清河長制與防訊抗旱首長制、河道采砂管理首長制的關係。

三、關於加大非法采砂打擊力度的問題。條例草案以一個章節就采砂管理職責、設定禁採區域和禁采期、實行許可制度、對采砂作業和船舶進行管理等方面都作出了明確規定，但針對打擊非法采砂的規定較少，且力度也不夠。建議條例要進一步細化河道采砂管理特別是對打擊非法采砂的具體措施。同時，還要明確相關部門對非法采砂船、配合作業的非法運砂船和非法篩砂船的打擊措施，以及對非法采砂堆場的取締措施和船閘對非法運砂的控制措施。

四、關於條例部分禁止性規範沒有相對應的法律責任問題。條例草案第二十一條、第二十四條、第二十八條和第四十條設立了不少禁止性規範，但對違反這些禁止性規範的行為沒有設定相應的法律責任，影響了該條例的嚴肅性和執行力。如條例草案第二十一條規定：“禁止擅自圍墾河道。因江河治理需要圍墾的，應當經過科學論證，並經省水行政主管部門同意後報省人民政府批准”。第四十條規定：“采砂船舶(機具)不得在禁採區內滯留；未取得河道采砂許可證的采砂船舶（機具）不得在可採區內滯留。取得河道采砂許可證件的采砂船舶（含機具）在禁采期內應當按照縣級人民政府指定的地點停泊、停放。無正當理由，不得擅自離開”。但在法律責任一章沒有相對應的處罰條款。因此，建議條例在法律責任部分對違反這些禁止性規範的行為設定相應的法律責任。

此外，一些文字表述還需要進一步斟酌修改。

以上報告，請予審議。

審議結果的報告

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

省十二屆人大常委會第三十次會議對《江蘇省河道管理條例（草案）》（以下簡稱草案）進行了初次審議。常委會組成人員認為，為了管理和保護好我省河道，促進生態江蘇建設，保障經濟社會健康可持續發展，制定本條例十分必要。草案定位準確，在結構的安排上，兼顧到與相關法規之間的協調；在內容的規範上，堅持問題導向，著眼解決現實問題，總體可行，具有一定的針對性和可操作性。同時，常委會組成人員也提出了一些修改意見和建議。會後，法工委書面徵求了部分省人大代表、立法諮詢專家的意見，在江蘇人大網上全文公布草案徵求社會意見，並會同省人大常委會農委、省水利廳赴淮安、邳州等地開展調研，與有關部門以及水利部流域管理機構沂沭泗局駱馬湖水利管理局進行座談，實地查看了駱馬湖禁止采砂現場及部分水利工程設施。草案修改稿形成後，召開了省有關部門參加的徵求意見座談會。9月1日，省人大法制委員會召開全體會議對草案進行了統一審議。現將審議結果報告如下：

一、關於加強河道保護

有的常委會組成人員、有的代表和水利部流域管理機構沂沭泗局駱馬湖水利管理局提出，草案中對河道管理的內容規定較多，體現河道保護的內容相對較少；對一些有文化價值的河流更要突出保護；在城市建設中存在著河流“暗化”現象，對此，草案應當予以規範。因此，建議作以下三方面修改：一是在草案第一條立法宗旨中增加保護的內容，修改為“為了加強河道管理和保護，規範開發利用，保障防洪和供水安全，改善水生態環境，發揮河道的綜合效益”；二是增加規定“縣級以上地方人民政府應當加強對具有重要歷史文化價值河道的保護，明確保護範圍和標準，建立相關檔案，對涉及河道的非物質文化遺產進行挖掘、整理，保護和弘揚河道文化。”作為草案修改稿第十六條；三是在草案第二十二條增加了禁止覆蓋河道的內容，修改為“禁止填堵、覆蓋河道”，作為草案修改稿第二十六條第一款。

二、關於河長制

一些常委會組成人員、列席代表、省人大常委會農委和一些地方提出，河長制起源於江蘇，實踐中積累了許多成功經驗，建議在條例中予以體現；也有部門提出河長制是工作機制的創新，內容非常豐富，涉及黨政多個部門，條例只宜作原則規定，給河長制進一步發展創新留下空間。綜合各方面意見，結合中央檔案精神和我省實際，建議增加河長制的主要內容：一是將草案第七條修改為“全面實行河長制，落實河道管理保護地方主體責任，建立健全部門聯動綜合治理長效機制，統籌推進水資源保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復，維護河道健康生命和河道公共安全，提升河道綜合功能”，以體現河長制的總體要求和基本原則；二是規定“省、設區的市、縣（市、區）、鄉鎮（街道)四級設立總河長，河道分級分段設立河長。總河長、河長名單向社會公布”作為草案修改稿第九條，對總河長、河長的設定作出規定；三是規定總河長、河長的主要工作職責，作為草案修改稿第十條；四是規定河長制的考核評價制度和公眾參與制度作為草案修改稿第十一條。

三、關於采砂管理

有的委員、有的地方、省人大常委會農委提出，草案要明確采砂管理的導向，加大對非法采砂的打擊力度，細化采砂管理相關制度，進一步明確相關部門的具體職責，增加可操作性；也有委員、有的地方提出，河道砂石是可利用的礦產資源，應保留開發利用的空間，不能“一刀切”。綜合各方面意見，建議作以下四方面修改：一是加強對采砂規劃的管理，明確采砂管理的導向，將草案第十一條第四款采砂規劃的內容移作草案修改稿第三十七條第二款，修改為“確需開採利用河道砂石資源的，縣級以上地方人民政府水行政主管部門應當根據河道分級管理許可權和河道保護規劃，會同國土資源、交通運輸等部門編制河道采砂規劃，報本級人民政府批准後實施”。二是對政府各部門在打擊非法采砂工作中的職責作進一步細化明確，將草案第三十四第二款修改為“縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門依法負責采砂、運砂船舶的管理，查處無證無照或者證照不全的船舶從事采砂運砂作業、超載運輸、在航道和航道保護範圍內非法采砂損害航道通航條件等違法行為”；增加一款作為該條第四款“縣級以上地方人民政府農業、漁業主管部門依法查處因河道非法采砂破壞、損害水生生物資源的違法行為”。三是在草案第三十五條增加兩款，明確應當劃為禁採區和禁采期的重要地段、節點和期間。四是加大了對違反采砂管理的處罰力度，在草案第四十七條第二款中對未按照河道采砂許可證規定的要求進行采砂作業的行為，增加“並處五萬元以上十萬元以下罰款”的處罰。

四、關於主管部門和執法主體

1.水利部流域管理機構沂沭泗局駱馬湖水利管理局提出，草案對其在江蘇境內實施河道管理的水利部流域管理機構也應有所體現。因此，增加一款：“對本省行政區域內由流域管理機構直接管理的河道，流域管理機構按照國家規定履行河道管理職責”，作為草案修改稿第五條第三款。

2.有的地方、有的部門提出，依法設立的水利工程管理機構承擔著河道重要樞紐、關鍵節點的管理職能，在保護和發揮河道各項綜合功能等方面起著重要作用，應賦予其相應的行政處罰權。經研究，1986年頒布的《江蘇省水利工程管理條例》已經賦予省人民政府批准設立的水利工程管理機構行政處罰權，但全省各地水利工程管理機構眾多，有省人民政府批准設立，也有設區的市、縣人民政府批准設立，各水利工程管理機構情況不一，不宜籠統一概授予行政處罰權。鑒於本條例在《江蘇省水利工程管理條例》的基礎上，又增加規定了一些管理制度、禁止行為和法律責任，需要再次明確經省人民政府批准設立的水利工程管理機構的行政處罰權。因此，增加規定“經省人民政府批准設立的水利工程管理機構，在其管理職權範圍內實施行政處罰”的內容，作為草案修改稿第五十六條第二款。

五、關於法律責任

1.有的委員、列席代表、立法諮詢專家提出，草案第十四條第二款是禁止行為，但沒有規定相應的法律責任。因此，增加一條作為草案修改稿第四十七條，增設了“責令停止違法行為，恢復原狀，可以處以二百元以上二千元以下罰款”的處罰。

2.有的委員提出，草案第二十三、二十四條的禁止行為，應當區別其社會危害程度，規定相應的法律責任。因此，根據情節輕重分別作了相應修改，作為草案修改稿第四十九條、五十條。

3.有的委員、有的立法諮詢專家提出，在河道管理範圍內違法建房的情況時有發生，條例應加大該行為的處罰力度。因此，在法律責任中增加一款，作為草案修改稿第四十九條第一款：“違反本條例第二十七條第五項規定，在堤防或者護堤地建房的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，限期改正或者採取其他補救措施，處以二萬元以上十萬元以下罰款”。

4.有的委員、有的地方提出，我省有的水域非法采砂情況一段時間曾非常嚴重，草案規定了采砂船舶、機具的停放，但沒有相應的法律責任。因此，增加一條作為草案修改稿第五十五條，規定對采砂船舶、機具在禁採區滯留以及在禁采期內未按指定地點停泊、停放等違法行為的處罰。

5.有些委員提出，草案還規定了一些禁止行為，但缺乏相應的法律責任。經研究，河道管理涉及的法律、法規比較多，我省已有湖泊保護條例、水庫管理條例、防洪條例、水文條例等地方性法規都涉及到河道的管理與處罰，草案中的一些禁止行為，在我省其他地方性法規中已有規定，並有相應的法律責任，但其中有些法律責任的處罰幅度設定不科學，存在著偏低或者過高的現象，有的與當前實際已不相適應。因此，對其他法規已有法律責任規定並可繼續延用的，本條例不再重複，對需要調整的，明確規定“本省已有地方性法規對違反采砂管理的行為以及河道管理範圍內其他違法行為的行政處罰，與本條例不一致的，按照本條例執行”作為草案修改稿第五十六條第一款。

六、其他

1.有的委員提出，草案第十五條第二款“已建工程管理設施不完善的，應當按照前款的規定，制定計畫逐步解決”的規定，這種情況目前已經基本解決，因此，刪去該款。

2.有的部門提出，河道管理的有關規費已不再收取，因此刪去草案第四十一條第二項的內容。

此外，根據常委會組成人員、省人大常委會農委、有的地方和有關部門的意見，還對草案作了部分文字、技術修改，對有關條款順序作了相應調整。

法制委員會已按照上述修改意見提出草案修改稿，建議提請本次常委會會議審議通過。

以上報告和草案修改稿是否妥當，請審議。