《江蘇省太湖風景名勝區條例》經2007年3月30日江蘇省十屆人大常委會第29次會議通過，2007年3月30日江蘇省人民代表大會常務委員會公告第131號公布。《條例》分總則、規劃、保護、利用和管理、法律責任、 附則6章40條，自2007年6月1日起施行。
基本介紹
- 中文名：江蘇省太湖風景名勝區條例
- 通過時間：2007年3月30日
- 公布時間：2007年3月30日
- 實施時間：2007年6月1日
公告,條例內容,條例（草案）的說明,審議結果的報告,審查意見的報告,解讀,
公告
第131號
《江蘇省太湖風景名勝區條例》已由江蘇省第十屆人民代表大會常務委員會第29次會議於2007年3月30日通過，現予公布，自2007年6月1日起施行。
江蘇省人民代表大會常務委員會
2007年3月30日
條例內容
（2007年3月30日江蘇省第十屆人民代表大會常務委員會第29次會議通過，2007年3月30日江蘇省人民代表大會常務委員會公告第131號公布，自2007年6月1日起施行）
第一章 總 則
第一條 為了加強太湖風景名勝區管理，嚴格保護和合理利用太湖風景名勝資源，根據有關法律、行政法規，結合太湖風景名勝區實際，制定本條例。
第二條 太湖風景名勝區的規劃、保護、利用和管理，適用本條例。
本條例所稱太湖風景名勝區，包括木瀆、石湖、光肯奔囑己福、東山、西山、畣直、同里、虞山、梅粱湖、蠡湖、錫惠、馬山、陽羨等十三個景區和泰伯廟、泰伯墓兩個獨立景點。具體範圍以國務院批准的《太湖風景名勝區總體規劃》確定的區域為準。
第三條 太湖風景名勝區實行科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用的原則。
第四條 太湖風景名勝區所在地縣級以上地淚潤汽方人民政府應當正確處理城鄉建設與風景名勝資源保護的關係，採取有效措施，加強保護太湖風景名勝區的自然景觀、人文景觀及其所處的大氣、水體、地貌等自然環境；對破壞嚴重的景觀、自然環境等風景名勝資源，應當加大投入，限期治理，恢復原貌。
第五條 省人民政府建設主管部門負責太湖風景名勝區的監督管理工作。
省人民政府設立的太湖風景名勝區管理機構（以下簡稱省管理機構）負責太湖風景名勝區的保護、利用和統一管理工作。太湖風景名勝區所在地設區的市、縣（市）人民政府設立的風景名勝區管理機構（以下簡稱市、縣管理機構）依照有關法律、法規和本條例的規定，負責本轄區內景區、景點疊屑旋的保護、利用和管理工作。市、縣管理機構業務上接受省管理機構的指導。
太湖風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府其他有關部門按照各自職責分工，負責太湖風景名勝區的有關監督管理工作。
第六條 任何單位和個人都有保護風景名勝資源的義務，並有權制止、檢舉破壞風景名勝資源的行為。
對保護太湖風景名勝資源作出重要貢獻的單位和個人，由縣級以上地方人民政府或者風景名勝區管理機構給予表彰和獎勵。
第二章 規 劃
第七條 太湖風景名勝區規劃分為總體規劃和詳細規劃。
第八條 太湖風景名勝區總體規劃的編制，應當體現人與自然和諧、區域協調發展和經濟社會全面進步的要求，堅持保護優先、開發服從保護的原則，突出太湖獨特的自然山水與吳文化交融的特點，強化對太湖自然岸線形態、湖島、山體、濕地與沿湖地帶以及歷史文化街區、村鎮和不可移動文物的保護，保存江南水鄉的獨棗廈墊迎特風貌，保持太湖水系的完整性。
太湖風景名勝區總體規劃應當包含太湖風景名勝區的範圍、性質、風景資源評照轎價、保護目標、生態資源保護措施、重大建設項目布局、開發利用強度以及太湖風景名勝區的功能結構、空間布局、禁止開發和限制開發的範圍、遊船容量、遊客容量、環境影響的篇章或者說明等內容。
太湖風景名勝區總體規劃與土地利用總體規劃、城市總體規劃、湖泊保護規劃以及有關文物保護的規劃之間應當相互銜接。
太湖風景名勝區總體規劃應當將太湖風景名勝區內人文自然景觀集中、最具觀賞價值、最需要嚴格保護的區域，劃為核心景區。
第九條 太湖風景名勝區詳細規劃應當符合總體規劃，並根據核心景區和核心景區外的其他景區的不同要求編制，確定基礎設施、旅遊設施、文化設施等建設項目的選址、布局與規模，明確建設用地範圍和規劃設計條件。
第十條 太湖風景名勝區總體規劃由省建設主管部門組織編制，徵求有關設區的市、縣（市）人民政府和省有關部門意見，經省人民政府審查後，報國務院審批。
太湖風景名勝區詳細規劃由省建設主管部門會同有關設區的市、縣（市）人民政府組織編制，報國務院建設主管部門審批。
第三章 保 護
第十一條 太湖風景名勝區內的景觀和自然環境，應當根據可持續發展的原則，嚴格保護，不得破壞或者隨意改變符霸說。
市、縣管理機構應當會同有關部門對
太湖風景名勝區內的人文景觀和自然景觀進行調查和登記，建立健全乘促櫻太湖風景名勝資源保護的各項管理制度。
第十二條 太湖風景名勝區所在地人民政府應當根據太湖風景名勝區規劃，確定核心景區的保護目標和管理要求，制定相應的保護措施。
第十三條 太湖風景名勝區所在地人民政府應當按照太湖風景名勝區規劃要求，對風景名勝區內的歷史文化街區、村鎮和不可移動文物、古樹名木等需要重點保護的資源制定特殊保護措施，並按照原有風貌及時組織搶救、維護。
第十四條 太湖風景名勝區所在地人民政府應當採取有效措施，加強對河流、湖泊等水體和濕地的保護，有計畫、有步驟地治理太湖，嚴格控制並逐步減少漁業養殖的規模和範圍，治理工業、農業面源、生活污水等各種污染源，改造出入湖河道，保護和恢復太湖良好的自然生態。
第十五條 太湖風景名勝區區域內水體列為太湖流域水污染防治一級保護區，適用《江蘇省太湖水污染防治條例》有關一級保護區的規定。
太湖風景名勝區內的所有污染物必須經過處理。禁止將未經處理或者處理未達到國家或者省規定標準的生產、生活污水排入水體。禁止向水體傾倒垃圾及其他污染物。
在太湖水域航行、停泊、作業的船舶，應當遵守《江蘇省內河水域船舶污染防治條例》的規定。
第十六條 進入或者居住在太湖風景名勝區的人員，應當自覺遵守太湖風景名勝區的有關規定，保護太湖風景名勝區的景物、水體、林草植被、野生動物和各項設施，維護環境衛生和公共秩序。
第十七條 在太湖風景名勝區內禁止進行下列活動：
（一）開山、採石、開礦、開荒、填湖、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動；
（二）修建儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的設施或者堆放、棄置、處理廢渣、尾礦、油料、含病原體污染物以及其他有毒有害物質；
（三）在景物或者設施上刻劃、塗污；
（四）亂扔垃圾。
第十八條 禁止違反太湖風景名勝區規劃，在太湖風景名勝區內設立各類開發區、工業集中區、生產性企業和在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院、商業用房、住宅、餐廳以及與保護太湖風景名勝資源無關的其他建築物。本條例實施前已有的上述建築物不得以改造、修繕的名義擴大規模，並應當按照太湖風景名勝區規劃的要求，逐步遷出。
第十九條 在太湖風景名勝區內從事風景名勝區管理法律、行政法規禁止範圍以外的建設活動，投資額在一千萬元以上或者占地面積五千平方米以上的建設項目以及在核心景區建設的項目，經省管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續；其他建設項目經市、縣管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續。市、縣管理機構辦理審核的建設項目應當報省管理機構備案。
前款規定建設項目的具體標準，因情況變化需要調整的，由省人民政府決定。
第二十條 在太湖風景名勝區內設定、張貼商業廣告、舉辦大型遊樂等活動，應當經市、縣管理機構審核後，依照有關法律、法規報有關部門批准。
在太湖風景名勝區內從事改變水資源、水環境自然狀態和其他影響生態和景觀的活動，應當經省管理機構審核後，依照有關法律、法規報有關部門批准。
第二十一條 在太湖風景名勝區內進行下列活動，有關部門在審批前，應當徵求市、縣管理機構的意見：
（一）設定穿越景區的空中、水上遊覽航線；
（二）科學考察、採集標本；
（三）拍攝影視片；
（四）其他涉及風景名勝資源保護和利用的活動。
第二十二條 在太湖風景名勝區內進行建設活動的，建設單位、施工單位應當制定景觀修復、植被保護、污染防治和水土保持方案，並採取有效措施，保護好周圍景物、水體、林草植被、野生動物資源和地形地貌。
第二十三條 省管理機構建立太湖風景名勝區管理信息系統。
市、縣管理機構負責對所轄景區、景點的太湖風景名勝區規劃實施和資源保護情況進行動態監測，定期向省建設主管部門報送監測報告。省建設主管部門應當定期向省人民政府報告太湖風景名勝區規劃實施和資源保護情況。
第四章 利用和管理
第二十四條 太湖風景名勝區所在地人民政府應當按照太湖風景名勝區規劃，合理利用資源，改善交通、服務設施等遊覽條件。
市、縣管理機構應當按照太湖風景名勝區規劃，設立規範的太湖風景名勝區景區、景點標誌、界樁、路標和安全警示等標牌、標識。
第二十五條 太湖風景名勝區內水、土地、林木等資源的開發利用，應當符合太湖風景名勝區規劃，並依法辦理相關審批手續；已經進行的開發利用活動不符合太湖風景名勝區規劃要求的，省建設主管部門應當責令其限期改正。
第二十六條 太湖風景名勝區內的國家森林公園、旅遊度假區、農業示範園區、地質公園等專類園區，涉及風景名勝資源保護和建設的活動，應當服從太湖風景名勝區規劃要求。法律、行政法規另有規
定的，從其規定。
第二十七條 在太湖風景名勝區內，已建博物館、保管所或者闢為參觀遊覽場所的國有文物保護單位，不得作為企業資產經營。對涉及不可移動文物的工程項目，應當依據文物保護法律、法規辦理審批手續。
太湖風景名勝區內設立宗教活動場所，應當依照有關法律、法規辦理審批手續。
第二十八條 太湖風景名勝區內的建設項目應當符合太湖風景名勝區規劃的要求，其布局、高度、體量、造型、風格和色調等，應當和周圍環境相協調。不得建設破壞景觀、危害安全、污染環境、影響防洪和降低水功能區水質、妨礙遊覽的項目和設施。
第二十九條 市、縣管理機構應當建立健全安全保障制度，加強安全管理，建立健全應急管理機制，及時處理突發事件。
禁止超過允許容量接納遊船、遊客。禁止在沒有安全保障的區域開展遊覽活動。
第三十條 省建設主管部門應當加強對太湖風景名勝區規劃實施情況、資源保護狀況的監督檢查。對發現的問題，應當依法及時糾正、處理。
第五章 法律責任
第三十一條 違反本條例規定，縣級以上地方人民政府及其有關部門有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）違反太湖風景名勝區規劃在太湖風景名勝區內設立各類開發區、工業集中區、生產性企業的；
（二）將博物館、保管所或者闢為參觀遊覽場所的國有文物保護單位作為企業資產經營的；
（三）不依法履行監督管理職責的其他行為。
第三十二條 違反本條例規定，市、縣管理機構超越職權審核同意在太湖風景名勝區內進行建設活動的，由設立該管理機構的人民政府責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予降級或者撤職的處分。
違反本條例規定，市、縣管理機構超過允許容量接納遊船、遊客或者在沒有安全保障的區域開展遊覽活動，或者未按規定報送太湖風景名勝區規劃實施和資源保護情況監測報告的，由設立該管理機構的人民政府責令改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予降級或者撤職的處分。
第三十三條 違反本條例規定，有下列行為之一的，由市、縣管理機構責令停止違法行為、恢復原狀或者限期拆除，沒收違法所得，並處以五十萬元以上一百萬元以下的罰款：
（一）在太湖風景名勝區內進行開山、採石、開礦、填湖等破壞景觀、植被、地形地貌活動的；
（二）在太湖風景名勝區內修建儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品設施或者堆放、棄置、處理廢渣、尾礦、油料、含病原體污染物以及其他有毒有害物質的；
（三）在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院、商業用房、住宅、餐廳以及與太湖風景名勝資源保護無關的其他建築物的。
縣級以上地方人民政府及其有關部門批准實施前款規定的行為的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級或者撤職的處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十四條 違反本條例規定，個人在太湖風景名勝區內進行開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被、地形地貌活動的，由市、縣管理機構責令停止違法行為、限期恢復原狀或者採取其他補救措施，沒收違法所得，並處以一千元以上一萬元以下的罰款。
第三十五條 違反本條例規定，在太湖風景名勝區內從事法律、行政法規禁止範圍以外的建設活動，未經省或者市、縣管理機構審核的，由省或者市、縣管理機構責令停止建設、限期拆除，對個人處以二萬元以上五萬元以下的罰款，對單位處以二十萬元以上五十萬元以下的罰款。
第三十六條 違反本條例規定，未經市、縣管理機構審核，在太湖風景名勝區內設定、張貼商業廣告、舉辦大型遊樂等活動的，由市、縣管理機構責令停止違法行為、限期恢復原狀或者採取其他補救措施，沒收違法所得，並處以五萬元以上十萬元以下的罰款；情節嚴重的，並處以十萬元以上二十萬元以下的罰款。
違反本條例規定，未經省管理機構審核，在太湖風景名勝區內從事改變水資源、水環境自然狀態和其他影響生態、景觀活動的，由省管理機構責令停止違法行為、限期恢復原狀或者採取其他補救措施，沒收違法所得，並處以五萬元以上十萬元以下的罰款；情節嚴重的，並處以十萬元以上二十萬元以下的罰款。
第三十七條 違反本條例規定，在景物、設施上刻劃、塗污或者在太湖風景名勝區內亂扔垃圾的，由市、縣管理機構責令恢復原狀或者採取其他補救措施，處以五十元的罰款；刻劃、塗污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古蹟的，按照治安管理處罰法和文物保護法的有關規定予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十八條 違反本條例規定，施工單位在施工過程中，對周圍景物、水體、林草植被、野生動物資源和地形地貌造成破壞的，由市、縣管理機構責令停止違法行為、限期恢復原狀或者採取其他補救措施，並處以二萬元以上十萬元以下的罰款；逾期
未恢復原狀或者採取有效措施的，責令停止施工。
第三十九條 違反本條例規定的行為，應當由市、縣管理機構進行查處而未依法查處的，省管理機構可以責令其依法查處；逾期仍不查處的，省管理機構可以依法查處。
本條例規定的違法行為，依照有關法律、法規，有關部門已經予以處罰的，省或者市、縣管理機構不再處罰。
第六章 附 則
第四十條 本條例自2007年6月1日起施行。
條例（草案）的說明
主任、副主任、秘書長、各位委員：
我受省人民政府委託，現就《江蘇省太湖風景名勝區管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》），作如下說明：
一、立法的必要性
太湖風景名勝區是1982年經國務院批准的國家重點風景名勝區，由13個景區和2個獨立景點組成，所轄範圍涉及蘇州、無錫、常熟、吳江、宜興的35個鄉鎮或街道。太湖風景名勝區範圍內的水域、岸線、島嶼、濕地和山林植被所構築的自然風光，以及以吳越史跡為導線而串聯起來的吳越文化古蹟、典型江南水鄉古鎮和珍貴的明清建築構成的人文景觀，形成了一個資源價值獨特的風景名勝區。因太湖及吳文化發源地之因素，太湖風景名勝區倍受關注，不僅是江蘇的資源品牌，也是國家和人民的寶貴財富。規劃、保護和管理好太湖風景名勝區，維護太湖區域的生態平衡，對於促進人與自然和諧相處、區域協調發展、經濟社會全面進步，實現可持續發展戰略目標，提升江蘇資源和文化形象、增強綜合競爭力，都具有十分重要的意義。
省委、省政府一直高度重視太湖風景名勝區的保護與管理，早在1980年就成立了江蘇省太湖風景區建設委員會和相應的辦事機構，為保護太湖風景名勝資源，在制定政策、組織規劃、協調建設和監督管理等方面做了大量的工作，為太湖風景名勝區的持續健康發展發揮了積極有效的作用。各級人民政府及其有關部門按照國務院批准的規劃，積極開展太湖風景名勝區的保護與建設活動，制止了太湖風景名勝區內大規模的圍湖造田、開山採石等破壞風景資源的活動，有計畫地保護、搶救、恢復和培育了一批自然與人文景點、景觀。景區可供遊覽的景點從太湖風景名勝區建立初期的14個發展到現在的97個，形成了遊覽體系。其中，同里景區“退思園”已被列入世界文化遺產名錄。
但是，在對太湖風景名勝區的規劃、保護和管理中，還存在一些突出問題，主要表現在以下幾個方面：一是景區與城市的相鄰關係演變為重疊的關係，風景名勝區資源保護和城鎮開發建設需求的矛盾日益突出，進入景區而不符合風景名勝區規劃或者不利於資源保護的開發活動越來越多；二是法規不健全，開發和保護缺乏明確界限，規劃、建設管理程式不明，監管、查處破壞風景名勝區資源缺乏足夠的法律依據；三是風景名勝區管理機構職能不明確，有法難依，管理體制不完善，政出多門，多頭管理；四是保護和管理所需經費沒有形成長效的補給機制，仍有一些規劃保護目標中的資源不能得到及時、科學的搶救與維修。
為了加強對風景名勝區的保護和管理，上世紀八十年代，國務院和省人大常委會先後出台了風景名勝區管理的法規，為風景名勝區管理提供了法律依據。今年9月19日，國務院又頒布了新的《風景名勝區條例》。但是，由於太湖風景名勝區具有跨多個行政區域、與城市交融、地域寬廣、景區分散，以及現有管理體制複雜、不同於一般區域相對獨立的風景名勝區等諸多特點，依據現行有關法規還不能完全解決當前太湖風景名勝區存在的問題，迫切需要根據《風景名勝區條例》，結合太湖風景名勝區自身的特點，進行有針對性的專門立法，對太湖風景名
勝區的規劃、保護、利用和管理活動進行規範。
二、《條例（草案）》的起草過程
從2003年起，省建設廳就開展了制定太湖風景名勝區管理條例的準備工作，做了大量調研。2004年初，討論稿完成後，起草人員多次聽取景區所在地風景園林主管部門和景區管理機構意見，並廣泛徵求社會各界的意見。2006年5月，形成送審稿上報省政府。省政府法制辦書面徵求了省發展改革、機構編制、交通、公安、國土、環保、水利、文化、海洋與漁業、旅遊、林業、宗教等部門和蘇州、無錫、常州市人民政府的意見。10月12日至13日，省政府法制辦會同省建設廳赴蘇州、無錫進行了調研，聽取地方政府及有關部門的意見。在此基礎上，省政府法制辦與省建設廳根據有關法律、行政法規，在綜合各地、各部門意見以及借鑑外省、市立法經驗的基礎上，對《條例（送審稿）》進行了反覆研究、修改，並再次徵求了省有關部門的意見。根據國務院今年9月19日最新公布的《風景名勝區條例》，省政府法制辦又作了進一步的修改和補充。10月31日，省政府法制辦專題召開座談會，再一次徵求省相關部門的意見，進一步完善有關條款。2006年11月13日，省政府第78次常務會議討論通過了《條例（草案）》，現提請省人大常委會審議。
三、需要說明的幾個問題
（一）關於太湖風景名勝區範圍
太湖風景名勝區由13個景區和2個獨立景點組成，分別為蘇州市的木瀆、石湖、光福、東山、西山、畣直景區；吳江市的同里景區；常熟市的虞山景區；無錫市的梅粱湖、蠡湖、錫惠、馬山景區；宜興市的陽羨景區等13個景區和無錫市的泰伯廟、泰伯墓2個獨立景點（含常州市的部分水面與島嶼）。經國務院1986年批准的太湖風景名勝區規劃總面積為3091平方公里，其中景區面積888平方公里，外圍保護地帶面積2203平方公里（含太湖水面）。
為了表明太湖風景名勝區構成的系統性和整體性，《條例（草案）》在對太湖風景名勝區範圍的表述中，完整地引用了經國務院批准的規劃中確定的13個景區與2個獨立景點的名稱。但是，由於景區多而分布廣，不宜用過大篇幅的文字在《條例（草案）》中明確其四至範圍，而且景區範圍在今後的《太湖風景名勝區總體規劃》修編中有可能會有所調整，因此，《條例（草案）》第二條第二款規定：太湖風景名勝區的“具體範圍以經國務院批准的《太湖風景名勝區總體規劃》確定的區域為準”。
（二）關於太湖風景名勝區的管理體制
由於太湖風景名勝區地跨蘇州、無錫、常州三市行政區域，隨著城市的擴張和經濟建設的發展，太湖風景名勝區所面臨的保護與建設之間的矛盾日益突出。1980年省政府成立了江蘇省太湖風景區建設委員會，由分管省長擔任委員會主任，省建設廳分管廳長、蘇州、無錫兩市分管市長擔任委員會副主任，省財政、水利、交通、環保、文化、旅遊等有關部門主要領導擔任委員會委員。1980年10月，省政府批准設立江蘇省太湖風景區建設委員會辦公室，承擔委員會的日常工作。太湖風景區13個景區和2個獨立景點分別由景區所在地政府統籌管理。由於太湖風景名勝區地域分布較廣，土地權屬關係複雜，各地對管理機構的設定情況也不統一。
為了進一步規範風景名勝區管理機構，更好地保護和合理利用風景名勝資源，國務院《風景名勝區條例》對風景名勝區的管理體製作了規範，明確了風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府設定的風景名勝區管理機構，負責風景名勝區的保護、利用和統一管理工作。省人民政府建設主管部門負責本行政區域內風景名勝區的監督管理工作。省人民政府其他有關部門按照規定的職責分工，負責風景名勝區的有關監督管理工作。根據國務院《風景名勝區條例》，《條例（草案）》第五條對太湖風景名勝區的管理體製作了規定，明確省人民政府建設主管部門負責太湖風景名勝區的監督管理工作。省人民政府設立的太湖風景名勝區管理機構，負責太湖風景名勝區的保護、利用和統一管理工作。太湖風景名勝區所在地設區的市、縣（市）人民政府設立的風景名勝區管理機構，依法負責本轄區內景區、景點的保護、利用和管理。市、縣管理機構業務上受省管理機構的指導。太湖風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府其他有關部門按照各自職責分工，負責太湖風景名勝區的有關監督管理工作。
此外，《條例（草案）》在太湖風景名勝區保護、利用和管理等方面，分別對省、市、縣管理機構的職責和許可權作了具體劃分。除了對投資額在三百萬元以上或者在核心景區建設的項目以及從事改變水資源、水環境自然狀態和其他嚴重影響生態、景觀的活動，由省管理機構行使許可權和處罰權外，大部分許可權和處罰權都由市、縣管理機構負責實施。
（三）關於太湖風景名勝區的規劃
太湖風景名勝區規劃是做好太湖風景名勝區相關工作的前提，是太湖風景名勝區保護、利用和管理的重要依據，為了規範太湖風景名勝區規劃的編制、審批和修改，解決當前
實踐中存在的突出問題，《條例（草案）》作了以下規定：
一是明確了太湖風景名勝區規劃的種類、內容和編制的具體要求。（第七條、第八條、第九條、第十一條）
二是規定了太湖風景名勝區規劃的編制機關和審批程式。（第十條）
三是強化了太湖風景名勝區規劃的權威性，明確了規劃的修改程式。（第十二條）
（四）關於太湖風景名勝區的保護、利用和管理
為了加強對太湖風景名勝區的保護，進一步處理好風景名勝資源保護與利用的關係，《條例（草案）》作了以下規定：
一是明確了太湖風景名勝區管理工作的基本原則。《條例（草案）》規定太湖風景名勝區實行科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用的原則。（第三條）
二是要求對太湖風景名勝區內的景觀和自然環境實行嚴格保護，不得破壞或者隨意改變。《條例（草案）》要求太湖風景名勝區所在地人民政府應當根據太湖風景名勝區規劃，確定核心景區的保護目標和管理要求，制定相應的保護措施；（第十四條）對風景名勝區內的古建築、古村落、古園林、古遺址、古墓葬、古樹名木等需要重點保護的資源制定特殊保護措施，及時組織搶救、維修；（第十五條）加強對河流、湖泊、濕地等水體的保護，有計畫、有步驟地治理太湖，改造出入湖河道，保護和恢復太湖的自然生態。（第十六條）
三是明確規定了在太湖風景名勝區內禁止進行破壞景觀、植被和地形地貌的活動以及修建儲存危險物品的設施等。（第十九條）對設定、張貼商業廣告，舉辦大型遊樂等活動以及從事改變水資源、水環境自然狀態和其他嚴重影響生態、景觀的活動作出了嚴格限定。（第二十二條）
四是禁止違反太湖風景名勝區規劃，在太湖風景名勝區內設立開發區和在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院以及與保護太湖風景名勝資源無關的其他建築物。本條例實施前已有的上述建築物不得以改造、修繕的名義擴大規模，並應當按照太湖風景名勝區規劃，逐步遷出。（第二十條）
五是明確規定了在太湖風景名勝區內從事風景名勝區管理法律、行政法規禁止範圍以外的建設活動，投資額在三百萬元以上的建設項目或者在核心景區建設的項目，經省管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續；其他建設項目經市、縣管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續。（第二十一條）
六是明確規定了在太湖風景名勝區內進行建設活動的，建設單位、施工單位應當制定景觀修復、植被保護、污染防治和水土保持方案，並採取有效措施，保護好周圍景物、水體、林草植被、野生動物資源和地形地貌。（第二十四條）
七是明確規定太湖風景名勝區管理機構應當對太湖風景名勝區規劃實施和資源保護情況進行動態監測，定期向省人民政府報告太湖風景名勝區規劃實施和資源保護情況。（第二十五條）
（五）關於法律責任
為了切實加強對風景名勝資源的保護，有效制止破壞風景名勝資源的違法行為，依據國務院《風景名勝區條例》，《條例（草案）》對太湖風景名勝區內的有關違法行為規定了嚴格的法律責任：
一是加重了對嚴重破壞風景名勝資源的違法行為的處罰力度。（第三十七條、第三十九條、第四十條、第四十二條）
二是區分違法行為的不同主體，對單位違法行為和個人違法行為分別規定了法律責任。（第三十八條）
三是對實施有關違法行為的地方人民政府及其有關部門以及管理機構的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，規定了相應的法律責任。（第三十五條、第三十六條）
同時，為了防止重複處罰現象的發生，做好與有關法律、行政法規的銜接，《條例（草案）》明確本條例規定的違法行為，依照有關法律、行政法規，有關部門已經予以處罰的，省、市、縣管理機構不再處罰。（第四十三條第二款）
以上說明連同《條例（草案）》，請予審議。
我受省人民政府委託，現就《江蘇省太湖風景名勝區管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》），作如下說明：
一、立法的必要性
太湖風景名勝區是1982年經國務院批准的國家重點風景名勝區，由13個景區和2個獨立景點組成，所轄範圍涉及蘇州、無錫、常熟、吳江、宜興的35個鄉鎮或街道。太湖風景名勝區範圍內的水域、岸線、島嶼、濕地和山林植被所構築的自然風光，以及以吳越史跡為導線而串聯起來的吳越文化古蹟、典型江南水鄉古鎮和珍貴的明清建築構成的人文景觀，形成了一個資源價值獨特的風景名勝區。因太湖及吳文化發源地之因素，太湖風景名勝區倍受關注，不僅是江蘇的資源品牌，也是國家和人民的寶貴財富。規劃、保護和管理好太湖風景名勝區，維護太湖區域的生態平衡，對於促進人與自然和諧相處、區域協調發展、經濟社會全面進步，實現可持續發展戰略目標，提升江蘇資源和文化形象、增強綜合競爭力，都具有十分重要的意義。
省委、省政府一直高度重視太湖風景名勝區的保護與管理，早在1980年就成立了江蘇省太湖風景區建設委員會和相應的辦事機構，為保護太湖風景名勝資源，在制定政策、組織規劃、協調建設和監督管理等方面做了大量的工作，為太湖風景名勝區的持續健康發展發揮了積極有效的作用。各級人民政府及其有關部門按照國務院批准的規劃，積極開展太湖風景名勝區的保護與建設活動，制止了太湖風景名勝區內大規模的圍湖造田、開山採石等破壞風景資源的活動，有計畫地保護、搶救、恢復和培育了一批自然與人文景點、景觀。景區可供遊覽的景點從太湖風景名勝區建立初期的14個發展到現在的97個，形成了遊覽體系。其中，同里景區“退思園”已被列入世界文化遺產名錄。
但是，在對太湖風景名勝區的規劃、保護和管理中，還存在一些突出問題，主要表現在以下幾個方面：一是景區與城市的相鄰關係演變為重疊的關係，風景名勝區資源保護和城鎮開發建設需求的矛盾日益突出，進入景區而不符合風景名勝區規劃或者不利於資源保護的開發活動越來越多；二是法規不健全，開發和保護缺乏明確界限，規劃、建設管理程式不明，監管、查處破壞風景名勝區資源缺乏足夠的法律依據；三是風景名勝區管理機構職能不明確，有法難依，管理體制不完善，政出多門，多頭管理；四是保護和管理所需經費沒有形成長效的補給機制，仍有一些規劃保護目標中的資源不能得到及時、科學的搶救與維修。
為了加強對風景名勝區的保護和管理，上世紀八十年代，國務院和省人大常委會先後出台了風景名勝區管理的法規，為風景名勝區管理提供了法律依據。今年9月19日，國務院又頒布了新的《風景名勝區條例》。但是，由於太湖風景名勝區具有跨多個行政區域、與城市交融、地域寬廣、景區分散，以及現有管理體制複雜、不同於一般區域相對獨立的風景名勝區等諸多特點，依據現行有關法規還不能完全解決當前太湖風景名勝區存在的問題，迫切需要根據《風景名勝區條例》，結合太湖風景名勝區自身的特點，進行有針對性的專門立法，對太湖風景名
勝區的規劃、保護、利用和管理活動進行規範。
二、《條例（草案）》的起草過程
從2003年起，省建設廳就開展了制定太湖風景名勝區管理條例的準備工作，做了大量調研。2004年初，討論稿完成後，起草人員多次聽取景區所在地風景園林主管部門和景區管理機構意見，並廣泛徵求社會各界的意見。2006年5月，形成送審稿上報省政府。省政府法制辦書面徵求了省發展改革、機構編制、交通、公安、國土、環保、水利、文化、海洋與漁業、旅遊、林業、宗教等部門和蘇州、無錫、常州市人民政府的意見。10月12日至13日，省政府法制辦會同省建設廳赴蘇州、無錫進行了調研，聽取地方政府及有關部門的意見。在此基礎上，省政府法制辦與省建設廳根據有關法律、行政法規，在綜合各地、各部門意見以及借鑑外省、市立法經驗的基礎上，對《條例（送審稿）》進行了反覆研究、修改，並再次徵求了省有關部門的意見。根據國務院今年9月19日最新公布的《風景名勝區條例》，省政府法制辦又作了進一步的修改和補充。10月31日，省政府法制辦專題召開座談會，再一次徵求省相關部門的意見，進一步完善有關條款。2006年11月13日，省政府第78次常務會議討論通過了《條例（草案）》，現提請省人大常委會審議。
三、需要說明的幾個問題
（一）關於太湖風景名勝區範圍
太湖風景名勝區由13個景區和2個獨立景點組成，分別為蘇州市的木瀆、石湖、光福、東山、西山、畣直景區；吳江市的同里景區；常熟市的虞山景區；無錫市的梅粱湖、蠡湖、錫惠、馬山景區；宜興市的陽羨景區等13個景區和無錫市的泰伯廟、泰伯墓2個獨立景點（含常州市的部分水面與島嶼）。經國務院1986年批准的太湖風景名勝區規劃總面積為3091平方公里，其中景區面積888平方公里，外圍保護地帶面積2203平方公里（含太湖水面）。
為了表明太湖風景名勝區構成的系統性和整體性，《條例（草案）》在對太湖風景名勝區範圍的表述中，完整地引用了經國務院批准的規劃中確定的13個景區與2個獨立景點的名稱。但是，由於景區多而分布廣，不宜用過大篇幅的文字在《條例（草案）》中明確其四至範圍，而且景區範圍在今後的《太湖風景名勝區總體規劃》修編中有可能會有所調整，因此，《條例（草案）》第二條第二款規定：太湖風景名勝區的“具體範圍以經國務院批准的《太湖風景名勝區總體規劃》確定的區域為準”。
（二）關於太湖風景名勝區的管理體制
由於太湖風景名勝區地跨蘇州、無錫、常州三市行政區域，隨著城市的擴張和經濟建設的發展，太湖風景名勝區所面臨的保護與建設之間的矛盾日益突出。1980年省政府成立了江蘇省太湖風景區建設委員會，由分管省長擔任委員會主任，省建設廳分管廳長、蘇州、無錫兩市分管市長擔任委員會副主任，省財政、水利、交通、環保、文化、旅遊等有關部門主要領導擔任委員會委員。1980年10月，省政府批准設立江蘇省太湖風景區建設委員會辦公室，承擔委員會的日常工作。太湖風景區13個景區和2個獨立景點分別由景區所在地政府統籌管理。由於太湖風景名勝區地域分布較廣，土地權屬關係複雜，各地對管理機構的設定情況也不統一。
為了進一步規範風景名勝區管理機構，更好地保護和合理利用風景名勝資源，國務院《風景名勝區條例》對風景名勝區的管理體製作了規範，明確了風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府設定的風景名勝區管理機構，負責風景名勝區的保護、利用和統一管理工作。省人民政府建設主管部門負責本行政區域內風景名勝區的監督管理工作。省人民政府其他有關部門按照規定的職責分工，負責風景名勝區的有關監督管理工作。根據國務院《風景名勝區條例》，《條例（草案）》第五條對太湖風景名勝區的管理體製作了規定，明確省人民政府建設主管部門負責太湖風景名勝區的監督管理工作。省人民政府設立的太湖風景名勝區管理機構，負責太湖風景名勝區的保護、利用和統一管理工作。太湖風景名勝區所在地設區的市、縣（市）人民政府設立的風景名勝區管理機構，依法負責本轄區內景區、景點的保護、利用和管理。市、縣管理機構業務上受省管理機構的指導。太湖風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府其他有關部門按照各自職責分工，負責太湖風景名勝區的有關監督管理工作。
此外，《條例（草案）》在太湖風景名勝區保護、利用和管理等方面，分別對省、市、縣管理機構的職責和許可權作了具體劃分。除了對投資額在三百萬元以上或者在核心景區建設的項目以及從事改變水資源、水環境自然狀態和其他嚴重影響生態、景觀的活動，由省管理機構行使許可權和處罰權外，大部分許可權和處罰權都由市、縣管理機構負責實施。
（三）關於太湖風景名勝區的規劃
太湖風景名勝區規劃是做好太湖風景名勝區相關工作的前提，是太湖風景名勝區保護、利用和管理的重要依據，為了規範太湖風景名勝區規劃的編制、審批和修改，解決當前
實踐中存在的突出問題，《條例（草案）》作了以下規定：
一是明確了太湖風景名勝區規劃的種類、內容和編制的具體要求。（第七條、第八條、第九條、第十一條）
二是規定了太湖風景名勝區規劃的編制機關和審批程式。（第十條）
三是強化了太湖風景名勝區規劃的權威性，明確了規劃的修改程式。（第十二條）
（四）關於太湖風景名勝區的保護、利用和管理
為了加強對太湖風景名勝區的保護，進一步處理好風景名勝資源保護與利用的關係，《條例（草案）》作了以下規定：
一是明確了太湖風景名勝區管理工作的基本原則。《條例（草案）》規定太湖風景名勝區實行科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用的原則。（第三條）
二是要求對太湖風景名勝區內的景觀和自然環境實行嚴格保護，不得破壞或者隨意改變。《條例（草案）》要求太湖風景名勝區所在地人民政府應當根據太湖風景名勝區規劃，確定核心景區的保護目標和管理要求，制定相應的保護措施；（第十四條）對風景名勝區內的古建築、古村落、古園林、古遺址、古墓葬、古樹名木等需要重點保護的資源制定特殊保護措施，及時組織搶救、維修；（第十五條）加強對河流、湖泊、濕地等水體的保護，有計畫、有步驟地治理太湖，改造出入湖河道，保護和恢復太湖的自然生態。（第十六條）
三是明確規定了在太湖風景名勝區內禁止進行破壞景觀、植被和地形地貌的活動以及修建儲存危險物品的設施等。（第十九條）對設定、張貼商業廣告，舉辦大型遊樂等活動以及從事改變水資源、水環境自然狀態和其他嚴重影響生態、景觀的活動作出了嚴格限定。（第二十二條）
四是禁止違反太湖風景名勝區規劃，在太湖風景名勝區內設立開發區和在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院以及與保護太湖風景名勝資源無關的其他建築物。本條例實施前已有的上述建築物不得以改造、修繕的名義擴大規模，並應當按照太湖風景名勝區規劃，逐步遷出。（第二十條）
五是明確規定了在太湖風景名勝區內從事風景名勝區管理法律、行政法規禁止範圍以外的建設活動，投資額在三百萬元以上的建設項目或者在核心景區建設的項目，經省管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續；其他建設項目經市、縣管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續。（第二十一條）
六是明確規定了在太湖風景名勝區內進行建設活動的，建設單位、施工單位應當制定景觀修復、植被保護、污染防治和水土保持方案，並採取有效措施，保護好周圍景物、水體、林草植被、野生動物資源和地形地貌。（第二十四條）
七是明確規定太湖風景名勝區管理機構應當對太湖風景名勝區規劃實施和資源保護情況進行動態監測，定期向省人民政府報告太湖風景名勝區規劃實施和資源保護情況。（第二十五條）
（五）關於法律責任
為了切實加強對風景名勝資源的保護，有效制止破壞風景名勝資源的違法行為，依據國務院《風景名勝區條例》，《條例（草案）》對太湖風景名勝區內的有關違法行為規定了嚴格的法律責任：
一是加重了對嚴重破壞風景名勝資源的違法行為的處罰力度。（第三十七條、第三十九條、第四十條、第四十二條）
二是區分違法行為的不同主體，對單位違法行為和個人違法行為分別規定了法律責任。（第三十八條）
三是對實施有關違法行為的地方人民政府及其有關部門以及管理機構的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，規定了相應的法律責任。（第三十五條、第三十六條）
同時，為了防止重複處罰現象的發生，做好與有關法律、行政法規的銜接，《條例（草案）》明確本條例規定的違法行為，依照有關法律、行政法規，有關部門已經予以處罰的，省、市、縣管理機構不再處罰。（第四十三條第二款）
以上說明連同《條例（草案）》，請予審議。
審議結果的報告
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
省十屆人大常委會第二十七次會議對《江蘇省太湖風景名勝區管理條例（草案）》進行了初次審議。委員們認為，為了加強太湖風景名勝區管理，嚴格保護和合理利用太湖風景名勝資源，針對太湖風景名勝區的實際狀況，制定本條例十分必要。草案框架結構較好，內容較為科學，且具有一定的針對性。同時，委員們對草案也提出了一些修改意見和建議。會後，省人大常委會法工委書面徵求了省有關部門、有關市人大常委會和部分立法專家、人大代表的意見，並在無錫、蘇州兩市新聞媒體上公布草案全文，公開徵求社會各界的意見。省人大法制委、省人大常委會法工委還會同省人大常委會環資城建委、省建設廳赴條例的主要施行地無錫、蘇州兩市進行了專題調研，直接聽取無錫、蘇州兩市人大、政府及其有關部門的意見。3月13日，召開了省政府有關部門參加的座談會，就條例草案的修改內容進行了協調。3月15日，省人大法制委召開全體會議對條例草案進行了統一審議。現將審議結果報告如下：
一、關於機構設定和職能劃分
多數委員認為，條例草案結合我省實際，合理劃分了省和市、縣的管理職權，基本體現了統一管理和分級管理的原則，但有些職權劃分還可作進一步的修改調整。無錫、蘇州兩市人大、政府有關部門以及有的委員提出，草案中對風景名勝區管理機構的設定仍然不夠明確，省一級已規定由建設主管部門負責太湖風景名勝區的監督管理工作，就不一定要再設具體的省管理機構，否則兩者職責難以區分；即使設定省管理機構，也應以規劃編制、巨觀管理和工作協調為主，具體的保護、利用、管理工作應由市、縣管理機構負責，並同時提出，市、縣管理機構的審核權只限於在核心景區以外且投資額在300萬元以下的建設項目，不切合實際，建議調整。法制委員會經研究，提出以下意見。
1．關於機構設定。草案第五條第二款對太湖風景名勝區設定了省和市、縣兩級管理機構，是從我省省情出發作出的規定，總則中已作了原則劃分，在分則各條款中又對省和市、縣管理機構的保護、利用、管理的各項具體職能作了規定。法制委員會建議維持草案中有關機構設定的內容以及職能劃分的總體方案。
2．關於太湖風景名勝區內合法的建設項目審核許可權。草案第二十一條規定了太湖風景名勝區核心景區和投資額在300萬元以上合法進行的建設項目應當由省管理機構審核。核心景區是太湖風景名勝區的自然景觀、人文景觀最為集中、最具觀賞性的區域，必須實行最嚴格的保護。而300萬元的標準，則是參照十年前省建委制定的《江蘇省〈風景名勝區建設管理規定〉實施辦
法》的有關規定，目前已不能適應無錫、蘇州經濟社會發展的現實情況。如果以地方性法規的形式規定一個具體標準，難以切合無錫、蘇州經濟社會快速發展的實際。因此，該條宜作原則表述，授權政府制定具體標準。這樣修改，既能保持法規的穩定，又能根據實際情況和發展對投資額的標準作適時調整。同時，根據環資城建委的意見，增加市、縣管理機構審核的建設項目報省管理機構備案的內容，以便省管理機構掌握情況，統一管理。因此，法制委員會建議將該條修改為：“在太湖風景名勝區內從事風景名勝區管理法律、行政法規禁止範圍以外的建設活動，投資額較大的建設項目或者在核心景區建設的項目，經省管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續；其他建設項目經市、縣管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續。市、縣管理機構辦理審核的建設項目應當報省管理機構備案。”“前款規定投資額較大的建設項目的具體標準，由省人民政府建設主管部門制定，徵求太湖風景名勝區所在地設區的市人民政府意見後，報省人民政府批准執行。”（草案修改稿第十九條）
二、關於加強太湖風景名勝區的資源保護
有些委員、地方和專家提出，條例應當以最嚴格的措施加強對太湖風景名勝區資源的保護和管理，不得破壞風景名勝資源，特別是要控制對太湖水體的污染。據此，法制委員會建議增加以下內容：
1．增加對太湖水體保護方面的規定。在草案第十六條中增加“嚴格控制並逐步減少漁業養殖的規模和範圍，治理工業、農業面源、生活污水等各種污染源”的內容；增加一款作為草案修改稿第十五條第一款：“太湖風景名勝區區域內水體列為太湖流域水污染防治一級保護區，適用《江蘇省太湖水污染防治條例》有關一級保護區的規定。”
2．有的部門和地方提出，太湖內本省和外省的遊船太多，雖然也能夠達標排放，但如果總量太大，也會對太湖水質造成污染，應當加以限制。因此，法制委員會建議省建設行政主管部門在編制總體規劃時應當明確能夠容納的遊船總量，禁止超過允許容量接納遊船，並規定了相應的法律責任。（草案修改稿第八條第二款、第二十九條第二款、第三十三條第（二）項）
3．有的委員提出，在太湖風景名勝區內，應禁止設立一切生產性企業，並不得變相設立各類開發區。因此，建議將草案第二十條中的相關內容修改為：“禁止違反太湖風景名勝區規劃，在太湖風景名勝區內設立各類開發區、工業集中區、生產性企業”。
4．有的地方和部門提出，草案第十九條規定的太湖風景名勝區內禁止進行的活動，應當增加禁止堆放、棄置、處理廢渣、尾礦、油料、含病原體污染物以及其他有毒有害物質的規定。據此，法制委員會建議增加這方面內容，並相應地增加了法律責任。（草案修改稿第十七條第（二）項、第三十四條第（二）項）
三、其他修改完善的內容
為了使條例有關內容更加科學、合理，根據委員、有關部門和地方的意見，法制委員會建議對草案以下幾方面作進一步完善。
1．省有關部門提出，太湖風景名勝區總體規劃與其他各規劃之間應當銜接。因此，建議增加“太湖風景名勝區總體規劃與土地利用總體規劃、城市總體規劃、湖泊保護規劃以及有關文物保護的規劃之間應當相互銜接”，作為草案修改稿第八條第三款的內容。
2．有的委員提出，國家目前已經不允許在風景名勝區修建大型露天宗教造像。因此，建議刪去草案第二十九條第二款中“修建大型露天宗教造像”的內容。
3．有的委員提出，草案對超越職權審核同意在太湖風景名勝區內進行建設活動的行為，未規定法律責任不妥。因此，建議在草案修改稿第三十三條的第（一）項中規定該內容。
4．有的委員和部門提出，草案與上位法一致的條款較多，可以適當精簡。因此，建議刪去草案第十一條、第十二條、第三十四條，刪去草案第三十六條第（一）項至第（六）項以及第（八）項的內容。
此外，還對草案作了文字和技術上的修改，對有關條款的順序作了相應調整。
法制委員會已按照上述修改意見提出草案修改稿，建議本次常委會會議審議後通過。
以上報告和草案修改稿是否妥當，請予審議。
省十屆人大常委會第二十七次會議對《江蘇省太湖風景名勝區管理條例（草案）》進行了初次審議。委員們認為，為了加強太湖風景名勝區管理，嚴格保護和合理利用太湖風景名勝資源，針對太湖風景名勝區的實際狀況，制定本條例十分必要。草案框架結構較好，內容較為科學，且具有一定的針對性。同時，委員們對草案也提出了一些修改意見和建議。會後，省人大常委會法工委書面徵求了省有關部門、有關市人大常委會和部分立法專家、人大代表的意見，並在無錫、蘇州兩市新聞媒體上公布草案全文，公開徵求社會各界的意見。省人大法制委、省人大常委會法工委還會同省人大常委會環資城建委、省建設廳赴條例的主要施行地無錫、蘇州兩市進行了專題調研，直接聽取無錫、蘇州兩市人大、政府及其有關部門的意見。3月13日，召開了省政府有關部門參加的座談會，就條例草案的修改內容進行了協調。3月15日，省人大法制委召開全體會議對條例草案進行了統一審議。現將審議結果報告如下：
一、關於機構設定和職能劃分
多數委員認為，條例草案結合我省實際，合理劃分了省和市、縣的管理職權，基本體現了統一管理和分級管理的原則，但有些職權劃分還可作進一步的修改調整。無錫、蘇州兩市人大、政府有關部門以及有的委員提出，草案中對風景名勝區管理機構的設定仍然不夠明確，省一級已規定由建設主管部門負責太湖風景名勝區的監督管理工作，就不一定要再設具體的省管理機構，否則兩者職責難以區分；即使設定省管理機構，也應以規劃編制、巨觀管理和工作協調為主，具體的保護、利用、管理工作應由市、縣管理機構負責，並同時提出，市、縣管理機構的審核權只限於在核心景區以外且投資額在300萬元以下的建設項目，不切合實際，建議調整。法制委員會經研究，提出以下意見。
1．關於機構設定。草案第五條第二款對太湖風景名勝區設定了省和市、縣兩級管理機構，是從我省省情出發作出的規定，總則中已作了原則劃分，在分則各條款中又對省和市、縣管理機構的保護、利用、管理的各項具體職能作了規定。法制委員會建議維持草案中有關機構設定的內容以及職能劃分的總體方案。
2．關於太湖風景名勝區內合法的建設項目審核許可權。草案第二十一條規定了太湖風景名勝區核心景區和投資額在300萬元以上合法進行的建設項目應當由省管理機構審核。核心景區是太湖風景名勝區的自然景觀、人文景觀最為集中、最具觀賞性的區域，必須實行最嚴格的保護。而300萬元的標準，則是參照十年前省建委制定的《江蘇省〈風景名勝區建設管理規定〉實施辦
法》的有關規定，目前已不能適應無錫、蘇州經濟社會發展的現實情況。如果以地方性法規的形式規定一個具體標準，難以切合無錫、蘇州經濟社會快速發展的實際。因此，該條宜作原則表述，授權政府制定具體標準。這樣修改，既能保持法規的穩定，又能根據實際情況和發展對投資額的標準作適時調整。同時，根據環資城建委的意見，增加市、縣管理機構審核的建設項目報省管理機構備案的內容，以便省管理機構掌握情況，統一管理。因此，法制委員會建議將該條修改為：“在太湖風景名勝區內從事風景名勝區管理法律、行政法規禁止範圍以外的建設活動，投資額較大的建設項目或者在核心景區建設的項目，經省管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續；其他建設項目經市、縣管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續。市、縣管理機構辦理審核的建設項目應當報省管理機構備案。”“前款規定投資額較大的建設項目的具體標準，由省人民政府建設主管部門制定，徵求太湖風景名勝區所在地設區的市人民政府意見後，報省人民政府批准執行。”（草案修改稿第十九條）
二、關於加強太湖風景名勝區的資源保護
有些委員、地方和專家提出，條例應當以最嚴格的措施加強對太湖風景名勝區資源的保護和管理，不得破壞風景名勝資源，特別是要控制對太湖水體的污染。據此，法制委員會建議增加以下內容：
1．增加對太湖水體保護方面的規定。在草案第十六條中增加“嚴格控制並逐步減少漁業養殖的規模和範圍，治理工業、農業面源、生活污水等各種污染源”的內容；增加一款作為草案修改稿第十五條第一款：“太湖風景名勝區區域內水體列為太湖流域水污染防治一級保護區，適用《江蘇省太湖水污染防治條例》有關一級保護區的規定。”
2．有的部門和地方提出，太湖內本省和外省的遊船太多，雖然也能夠達標排放，但如果總量太大，也會對太湖水質造成污染，應當加以限制。因此，法制委員會建議省建設行政主管部門在編制總體規劃時應當明確能夠容納的遊船總量，禁止超過允許容量接納遊船，並規定了相應的法律責任。（草案修改稿第八條第二款、第二十九條第二款、第三十三條第（二）項）
3．有的委員提出，在太湖風景名勝區內，應禁止設立一切生產性企業，並不得變相設立各類開發區。因此，建議將草案第二十條中的相關內容修改為：“禁止違反太湖風景名勝區規劃，在太湖風景名勝區內設立各類開發區、工業集中區、生產性企業”。
4．有的地方和部門提出，草案第十九條規定的太湖風景名勝區內禁止進行的活動，應當增加禁止堆放、棄置、處理廢渣、尾礦、油料、含病原體污染物以及其他有毒有害物質的規定。據此，法制委員會建議增加這方面內容，並相應地增加了法律責任。（草案修改稿第十七條第（二）項、第三十四條第（二）項）
三、其他修改完善的內容
為了使條例有關內容更加科學、合理，根據委員、有關部門和地方的意見，法制委員會建議對草案以下幾方面作進一步完善。
1．省有關部門提出，太湖風景名勝區總體規劃與其他各規劃之間應當銜接。因此，建議增加“太湖風景名勝區總體規劃與土地利用總體規劃、城市總體規劃、湖泊保護規劃以及有關文物保護的規劃之間應當相互銜接”，作為草案修改稿第八條第三款的內容。
2．有的委員提出，國家目前已經不允許在風景名勝區修建大型露天宗教造像。因此，建議刪去草案第二十九條第二款中“修建大型露天宗教造像”的內容。
3．有的委員提出，草案對超越職權審核同意在太湖風景名勝區內進行建設活動的行為，未規定法律責任不妥。因此，建議在草案修改稿第三十三條的第（一）項中規定該內容。
4．有的委員和部門提出，草案與上位法一致的條款較多，可以適當精簡。因此，建議刪去草案第十一條、第十二條、第三十四條，刪去草案第三十六條第（一）項至第（六）項以及第（八）項的內容。
此外，還對草案作了文字和技術上的修改，對有關條款的順序作了相應調整。
法制委員會已按照上述修改意見提出草案修改稿，建議本次常委會會議審議後通過。
以上報告和草案修改稿是否妥當，請予審議。
審查意見的報告
各位委員：
我委受主任會議委託，對省人民政府提請省人大常委會審議的《江蘇省太湖風景名勝區管理條例（草案）》（以下簡稱“條例草案”）進行了審查，現將審查意見報告如下：
太湖風景名勝區（以下簡稱景區）是1982年經國務院批准的國家重點風景名勝區，跨蘇州、無錫、常州三市，其具有獨特豐厚的生態景觀和人文景觀。自景區設立以來，省和地方政府及其有關部門加強景區規劃、建設和管理，為保護景區和促進地方經濟發展起到了積極的作用。但是，隨著太湖周邊地區城市化進程的加快和開發力度的加大，景區資源遭到破壞和蠶食的現象時有發生，存在盲目開發、錯位開發、超量開發傾向，有些建設項目已成歷史遺憾。同時景區總體規劃滯後、監督管理不適應的問題比較突出。我委於2003年組織了部分省人大代表對景區進行了視察，代表們在省人代會上提出了“關於儘快制定《江蘇省太湖風景名勝區管理條例》議案”，2005年7月，省人大常委會審議通過了我委提出的議案處理意見報告，並將該條例列為今年的立法計畫。
在條例草案的起草論證修改過程中，我委會同省人大常委會法工委聽取了省建設廳關於條例草案的起草情況的匯報，就條例的指導思想、基本框架和重點規範的內容提出了意見。草案初稿形成後，又會同省政府法制辦、省建設廳到國務院有關部門請示了跨行政區景區的立法問題，併到蘇州市、無錫市進行調研，徵求兩市人大常委會、政府以及相關部門意見。隨後我委約請省政府法制辦、省建設廳負責同志就如何進一步統一思想，既要加強景區的統一管理又要發揮地方的積極性、增強可操作性、體現景區管理特色以及法律責任中的分級處罰等問題交換了意見，多數建議已被採納。我委認為：目前條例草案的指導思想比較明確，框架結構比較合理，內容有針對性，體現了科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用的原則，與國家新頒布的《風景名勝區條例》相銜接，是基本可行的。
條例草案個別條款尚需進一步完善，如第二十一條中規定的投資額在三百萬元以上的建設項目或者在核心景區建設的項目，經省管理機構進行審核以及其他建設項目經市縣管理機構審核後依法辦理審批手續，這樣規定是必要的。為防止有的地方將“三百萬元以上的建設項目”進行拆分後由市縣辦理相關手續，規避省管理機構的審核，建議對此加以防範，並在法律責任中相應增加對違法行為處罰的條款；同時建議在“其他建設項目經市、縣管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續”之後，增加“由市、縣管理機構報省管理機構備案”的內容，這樣有利於監督管理。又如條例草案第十七條對防治污染物入湖污染水環境行為作出了原則性規定，也是必要的。鑒於船舶餐飲對太湖水體污染比較明顯，在調研中地方也反映要加強管理，建議增加對此加以限制乃至禁止的規定。
以上報告，請予審議。
我委受主任會議委託，對省人民政府提請省人大常委會審議的《江蘇省太湖風景名勝區管理條例（草案）》（以下簡稱“條例草案”）進行了審查，現將審查意見報告如下：
太湖風景名勝區（以下簡稱景區）是1982年經國務院批准的國家重點風景名勝區，跨蘇州、無錫、常州三市，其具有獨特豐厚的生態景觀和人文景觀。自景區設立以來，省和地方政府及其有關部門加強景區規劃、建設和管理，為保護景區和促進地方經濟發展起到了積極的作用。但是，隨著太湖周邊地區城市化進程的加快和開發力度的加大，景區資源遭到破壞和蠶食的現象時有發生，存在盲目開發、錯位開發、超量開發傾向，有些建設項目已成歷史遺憾。同時景區總體規劃滯後、監督管理不適應的問題比較突出。我委於2003年組織了部分省人大代表對景區進行了視察，代表們在省人代會上提出了“關於儘快制定《江蘇省太湖風景名勝區管理條例》議案”，2005年7月，省人大常委會審議通過了我委提出的議案處理意見報告，並將該條例列為今年的立法計畫。
在條例草案的起草論證修改過程中，我委會同省人大常委會法工委聽取了省建設廳關於條例草案的起草情況的匯報，就條例的指導思想、基本框架和重點規範的內容提出了意見。草案初稿形成後，又會同省政府法制辦、省建設廳到國務院有關部門請示了跨行政區景區的立法問題，併到蘇州市、無錫市進行調研，徵求兩市人大常委會、政府以及相關部門意見。隨後我委約請省政府法制辦、省建設廳負責同志就如何進一步統一思想，既要加強景區的統一管理又要發揮地方的積極性、增強可操作性、體現景區管理特色以及法律責任中的分級處罰等問題交換了意見，多數建議已被採納。我委認為：目前條例草案的指導思想比較明確，框架結構比較合理，內容有針對性，體現了科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用的原則，與國家新頒布的《風景名勝區條例》相銜接，是基本可行的。
條例草案個別條款尚需進一步完善，如第二十一條中規定的投資額在三百萬元以上的建設項目或者在核心景區建設的項目，經省管理機構進行審核以及其他建設項目經市縣管理機構審核後依法辦理審批手續，這樣規定是必要的。為防止有的地方將“三百萬元以上的建設項目”進行拆分後由市縣辦理相關手續，規避省管理機構的審核，建議對此加以防範，並在法律責任中相應增加對違法行為處罰的條款；同時建議在“其他建設項目經市、縣管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續”之後，增加“由市、縣管理機構報省管理機構備案”的內容，這樣有利於監督管理。又如條例草案第十七條對防治污染物入湖污染水環境行為作出了原則性規定，也是必要的。鑒於船舶餐飲對太湖水體污染比較明顯，在調研中地方也反映要加強管理，建議增加對此加以限制乃至禁止的規定。
以上報告，請予審議。
解讀
《江蘇省太湖風景名勝區條例》（以下簡稱《條例》已由江蘇省第十屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議於2007年3月30日通過，自2007年6月1日起施行。為了便於大家更好地了解立法的背景、過程和《條例》的主要內容，我們在此作簡單的介紹。
一、立法背景
太湖風景名勝區是1982年經國務院批准的國家重點風景名勝區，由13個景區和2個獨立景點組成，所轄範圍涉及蘇州、無錫、常熟、吳江、宜興的35個鄉鎮或街道。太湖風景名勝區範圍內的水域、岸線、島嶼、濕地和山林植被所構築的自然風光，以及以吳越史跡為導線而串聯起來的吳越文化古蹟、典型江南水鄉古鎮和珍貴的明清建築構成的人文景觀，形成了一個資源價值獨特的風景名勝區。因太湖及吳文化發源地之因素，太湖風景名勝區倍受關注，不僅是江蘇的資源品牌，也是國家和人民的寶貴財富。規劃、保護和管理好太湖風景名勝區，維護太湖區域的生態平衡，對於促進人與自然和諧相處、區域協調發展、經濟社會全面進步，實現可持續發展戰略目標，提升江蘇資源和文化形象、增強綜合競爭力，都具有十分重要的意義。
太湖風景名勝區是1982年經國務院批准的國家重點風景名勝區，由13個景區和2個獨立景點組成，所轄範圍涉及蘇州、無錫、常熟、吳江、宜興的35個鄉鎮或街道。太湖風景名勝區範圍內的水域、岸線、島嶼、濕地和山林植被所構築的自然風光，以及以吳越史跡為導線而串聯起來的吳越文化古蹟、典型江南水鄉古鎮和珍貴的明清建築構成的人文景觀，形成了一個資源價值獨特的風景名勝區。因太湖及吳文化發源地之因素，太湖風景名勝區倍受關注，不僅是江蘇的資源品牌，也是國家和人民的寶貴財富。規劃、保護和管理好太湖風景名勝區，維護太湖區域的生態平衡，對於促進人與自然和諧相處、區域協調發展、經濟社會全面進步，實現可持續發展戰略目標，提升江蘇資源和文化形象、增強綜合競爭力，都具有十分重要的意義。
省委、省政府一直高度重視太湖風景名勝區的保護與管理，早在1980年就成立了江蘇省太湖風景區建設委員會和相應的辦事機構，為保護太湖風景名勝資源，在制定政策、組織規劃、協調建設和監督管理等方面做了大量的工作，為太湖風景名勝區的持續健康發展發揮了積極有效的作用。各級人民政府及其有關部門按照國務院批准的規劃，積極開展太湖風景名勝區的保護與建設活動，制止了太湖風景名勝區內大規模的圍湖造田、開山採石等破壞風景資源的活動，有計畫地保護、搶救、恢復和培育了一批自然與人文景點、景觀。景區可供遊覽的景點從太湖風景名勝區建立初期的14個發展到現在的97個，形成了遊覽體系。其中，同里景區“退思園”已被列入世界文化遺產名錄。
但是，在對太湖風景名勝區的規劃、保護和管理中，還存在一些突出問題，主要表現在以下幾個方面：一是景區與城市的相鄰關係演變為重疊的關係，風景名勝區資源保護和城鎮開發建設需求的矛盾日益突出，進入景區而不符合風景名勝區規劃或者不利於資源保護的開發活動越來越多；二是法規不健全，開發和保護缺乏明確界限，規劃、建設管理程式不明，監管、查處破壞風景名勝區資源缺乏足夠的法律依據；三是風景名勝區管理機構職能不明確，有法難依，管理體制不完善，政出多門，多頭管理；四是保護和管理所需經費沒有形成長效的補給機制，仍有一些規劃保護目標中的資源不能得到及時、科學的搶救與維修。
為了加強對風景名勝區的保護和管理，上世紀八十年代，國務院和省人大常委會先後出台了風景名勝區管理的法規，為風景名勝區管理提供了法律依據。2006年9月19日，國務院又頒布了新的《風景名勝區條例》。但是，由於太湖風景名勝區具有跨多個行政區域、與城市交融、地域寬廣、景區分散，以及現有管理體制複雜、不同於一般區域相對獨立的風景名勝區等諸多特點，依據現行有關法規還不能完全解決當前太湖風景名勝區存在的問題，迫切需要根據《風景名勝區條例》，結合太湖風景名勝區自身的特點，進行有針對性的專門立法，對太湖風景名勝區的規劃、保護、利用和管理活動進行規範。
二、立法過程
從2003年起，省建設廳就開展了制定太湖風景名勝區管理條例的準備工作，做了大量調研。2004年初，討論稿完成後，起草人員多次聽取景區所在地風景園林主管部門和景區管理機構意見，並廣泛徵求社會各界的意見。2006年5月，形成送審稿上報省政府。省政府法制辦書面徵求了省發展改革、機構編制、交通、公安、國土、環保、水利、文化、海洋與漁業、旅遊、林業、宗教等部門和蘇州、無錫、常州市人民政府的意見。2006年10月12日至13日，省政府法制辦會同省建設廳赴蘇州、無錫進行了調研，聽取地方政府及有關部門的意見。在此基礎上，省政府法制辦與省建設廳根據有關法律、行政法規，在綜合各地、各部門意見以及借鑑外省、市立法經驗的基礎上，對《條例（送審稿）》進行了反覆研究、修改，並再次徵求了省有關部門的意見。根據國務院2006年9月19日最新公布的《風景名勝區條例》，省政府法制辦又作了進一步的修改和補充。2006年10月31日，省政府法制辦專題召開座談會，再一次徵求省相關部門的意見，進一步完善有關條款。2006年11月13日，省政府第78次常務會議討論通過了《條例（草案）》，提請省人大常委會審議。2007年3月30日，《江蘇省太湖風景名勝區條例》由江蘇省第十屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過。
三、《條例》的主要內容
（一）關於太湖風景名勝區範圍
太湖風景名勝區由13個景區和2個獨立景點組成，分別為蘇州市的木瀆、石湖、光福、東山、西山、直景區；吳江市的同里景區；常熟市的虞山景區；無錫市的梅粱湖、蠡湖、錫惠、馬山景區；宜興市的陽羨景區等13個景區和無錫市的泰伯廟、泰伯墓2個獨立景點（含常州市的部分水面與島嶼）。經國務院1986年批准的太湖風景名勝區規劃總面積為3091平方公里，其中景區面積888平方公里，外圍保護地帶面積2203平方公里（含太湖水面）。
為了表明太湖風景名勝區構成的系統性和整體性，《條例》在對太湖風景名勝區範圍的表述中，完整地引用了經國務院批准的規劃中確定的13個景區與2個獨立景點的名稱。由於景區多而分布廣，不宜用過大篇幅的文字在《條例》中明確其四至範圍，而且景區範圍在今後的《太湖風景名勝區總體規劃》修編中有可能會有所調整，因此，《條例》第二條第二款規定：本條例所稱太湖風景名勝區，包括木瀆、石湖、光福、東山、西山、同里、虞山、梅粱湖、蠡湖、錫惠、馬山、陽羨等十三個景區和泰伯廟、泰伯墓兩個獨立景點。具體範圍以國務院批准的《太湖風景名勝區總體規劃》確定的區域為準。
（二）關於太湖風景名勝區的管理體制
由於太湖風景名勝區地跨蘇州、無錫、常州三市行政區域，隨著城市的擴張和經濟建設的發展，太湖風景名勝區所面臨的保護與建設之間的矛盾日益突出。1980年省政府成立了江蘇省太湖風景區建設委員會，由分管省長擔任委員會主任，省建設廳分管廳長、蘇州、無錫兩市分管市長擔任委員會副主任，省財政、水利、交通、環保、文化、旅遊等有關部門主要領導擔任委員會委員。1980年10月，省政府批准設立江蘇省太湖風景區建設委員會辦公室，承擔委員會的日常工作。太湖風景區13個景區和2個獨立景點分別由景區所在地政府統籌管理。由於太湖風景名勝區地域分布較廣，土地權屬關係複雜，各地對管理機構的設定情況也不統一。
為了進一步規範風景名勝區管理機構，更好地保護和合理利用風景名勝資源，國務院《風景名勝區條例》對風景名勝區的管理體製作了規範，明確了風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府設定的風景名勝區管理機構，負責風景名勝區的保護、利用和統一管理工作。省人民政府建設主管部門負責本行政區域內風景名勝區的監督管理工作。省人民政府其他有關部門按照規定的職責分工，負責風景名勝區的有關監督管理工作。根據國務院《風景名勝區條例》，《條例》第五條對太湖風景名勝區的管理體製作了規定，明確省人民政府建設主管部門負責太湖風景名勝區的監督管理工作。 省人民政府設立的太湖風景名勝區管理機構（以下簡稱省管理機構）負責太湖風景名勝區的保護、利用和統一管理工作。太湖風景名勝區所在地設區的市、縣（市）人民政府設立的風景名勝區管理機構（以下簡稱市、縣管理機構）依照有關法律、法規和本條例的規定，負責本轄區內景區、景點的保護、利用和管理工作。市、縣管理機構業務上接受省管理機構的指導。 太湖風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府其他有關部門按照各自職責分工，負責太湖風景名勝區的有關監督管理工作。
此外，《條例》在太湖風景名勝區保護、利用和管理等方面，分別對省、市、縣管理機構的職責和許可權作了具體劃分。除了對投資額在一千萬元以上或者占地面積五千平方米以上的建設項目以及在核心景區建設的項目，由省管理機構行使許可權和處罰權外，大部分許可權和處罰權都由市、縣管理機構負責實施。
（三）關於太湖風景名勝區的規劃
太湖風景名勝區規劃是做好太湖風景名勝區相關工作的前提，是太湖風景名勝區保護、利用和管理的重要依據，為了規範太湖風景名勝區規劃的編制、審批和修改，解決當前實踐中存在的突出問題，《條例》作了以下規定：一是明確了太湖風景名勝區規劃的種類、內容和編制的具體要求。（第七條、第八條、第九條）二是規定了太湖風景名勝區規劃的編制機關和審批程式。（第十條）
（四）關於太湖風景名勝區的保護、利用和管理
為了加強對太湖風景名勝區的保護，進一步處理好風景名勝資源保護與利用的關係，《條例》作了以下規定：
一是明確了太湖風景名勝區管理工作的基本原則。《條例》規定太湖風景名勝區實行科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用的原則。（第三條）
二是要求對太湖風景名勝區內的景觀和自然環境實行嚴格保護，不得破壞或者隨意改變。《條例》要求太湖風景名勝區所在地人民政府應當根據太湖風景名勝區規劃，確定核心景區的保護目標和管理要求，制定相應的保護措施；（第十二條）對風景名勝區內的歷史文化街區、村鎮和不可移動文物、古樹名木等需要重點保護的資源制定特殊保護措施，並按照原有風貌及時組織搶救、維護；（第十三條）加強對河流、湖泊等水體和濕地的保護，有計畫、有步驟地治理太湖，嚴格控制並逐步減少漁業養殖的規模和範圍，治理工業、農業面源、生活污水等各種污染源，改造出入湖河道，保護和恢復太湖良好的自然生態。（第十四條）
三是明確規定了在太湖風景名勝區內禁止進行破壞景觀、植被和地形地貌的活動以及修建儲存危險物品的設施等。（第十七條）對設定、張貼商業廣告，舉辦大型遊樂等活動以及從事改變水資源、水環境自然狀態和其他嚴重影響生態、景觀的活動作出了嚴格限定。（第二十條）
四是禁止違反太湖風景名勝區規劃，在太湖風景名勝區內設立各類開發區、工業集中區、生產性企業和在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院、商業用房、住宅、餐廳以及與保護太湖風景名勝資源無關的其他建築物。本條例實施前已有的上述建築物不得以改造、修繕的名義擴大規模，並應當按照太湖風景名勝區規劃的要求，逐步遷出。（第十八條）
五是明確規定了在太湖風景名勝區內從事風景名勝區管理法律、行政法規禁止範圍以外的建設活動，投資額在一千萬元以上或者占地面積五千平方米以上的建設項目以及在核心景區建設的項目，經省管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續；其他建設項目經市、縣管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續。市、縣管理機構辦理審核的建設項目應當報省管理機構備案。（第十九條）
六是明確規定了在太湖風景名勝區內進行建設活動的，建設單位、施工單位應當制定景觀修復、植被保護、污染防治和水土保持方案，並採取有效措施，保護好周圍景物、水體、林草植被、野生動物資源和地形地貌。（第二十二條）
七是明確規定太湖風景名勝區管理機構應當對太湖風景名勝區規劃實施和資源保護情況進行動態監測，省建設主管部門應當定期向省人民政府報告太湖風景名勝區規劃實施和資源保護情況。（第二十三條）
（五）關於法律責任
為了切實加強對風景名勝資源的保護，有效制止破壞風景名勝資源的違法行為，依據國務院《風景名勝區條例》，《條例》對太湖風景名勝區內的有關違法行為規定了嚴格的法律責任：一是加重了對嚴重破壞風景名勝資源的違法行為的處罰力度。（第三十三條、第三十四條、第三十五條、第三十六條、第三十八條）二是對實施有關違法行為的地方人民政府及其有關部門以及管理機構的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，規定了相應的法律責任。（第三十一條、第三十二條第一款）同時，為了防止市、縣管理機構不依法查處違法行為，《條例》第三十九條第一款規定：違反本條例規定的行為，應當由市、縣管理機構進行查處而未依法查處的，省管理機構可以責令其依法查處；逾期仍不查處的，省管理機構可以依法查處。為了防止重複處罰現象的發生，做好與有關法律、行政法規的銜接，條例》第三十九條第二款規定：本條例規定的違法行為，依照有關法律、法規，有關部門已經予以處罰的，省或者市、縣管理機構不再處罰。
太湖風景名勝區總體規劃與土地利用總體規劃、城市總體規劃、湖泊保護規劃以及有關文物保護的規劃之間應當相互銜接。
太湖風景名勝區總體規劃應當將太湖風景名勝區內人文自然景觀集中、最具觀賞價值、最需要嚴格保護的區域，劃為核心景區。
第九條 太湖風景名勝區詳細規劃應當符合總體規劃，並根據核心景區和核心景區外的其他景區的不同要求編制，確定基礎設施、旅遊設施、文化設施等建設項目的選址、布局與規模，明確建設用地範圍和規劃設計條件。
第十條 太湖風景名勝區總體規劃由省建設主管部門組織編制，徵求有關設區的市、縣（市）人民政府和省有關部門意見，經省人民政府審查後，報國務院審批。
太湖風景名勝區詳細規劃由省建設主管部門會同有關設區的市、縣（市）人民政府組織編制，報國務院建設主管部門審批。
第三章 保 護
第十一條 太湖風景名勝區內的景觀和自然環境，應當根據可持續發展的原則，嚴格保護，不得破壞或者隨意改變。
市、縣管理機構應當會同有關部門對
太湖風景名勝區內的人文景觀和自然景觀進行調查和登記，建立健全太湖風景名勝資源保護的各項管理制度。
第十二條 太湖風景名勝區所在地人民政府應當根據太湖風景名勝區規劃，確定核心景區的保護目標和管理要求，制定相應的保護措施。
第十三條 太湖風景名勝區所在地人民政府應當按照太湖風景名勝區規劃要求，對風景名勝區內的歷史文化街區、村鎮和不可移動文物、古樹名木等需要重點保護的資源制定特殊保護措施，並按照原有風貌及時組織搶救、維護。
第十四條 太湖風景名勝區所在地人民政府應當採取有效措施，加強對河流、湖泊等水體和濕地的保護，有計畫、有步驟地治理太湖，嚴格控制並逐步減少漁業養殖的規模和範圍，治理工業、農業面源、生活污水等各種污染源，改造出入湖河道，保護和恢復太湖良好的自然生態。
第十五條 太湖風景名勝區區域內水體列為太湖流域水污染防治一級保護區，適用《江蘇省太湖水污染防治條例》有關一級保護區的規定。
太湖風景名勝區內的所有污染物必須經過處理。禁止將未經處理或者處理未達到國家或者省規定標準的生產、生活污水排入水體。禁止向水體傾倒垃圾及其他污染物。
在太湖水域航行、停泊、作業的船舶，應當遵守《江蘇省內河水域船舶污染防治條例》的規定。
第十六條 進入或者居住在太湖風景名勝區的人員，應當自覺遵守太湖風景名勝區的有關規定，保護太湖風景名勝區的景物、水體、林草植被、野生動物和各項設施，維護環境衛生和公共秩序。
第十七條 在太湖風景名勝區內禁止進行下列活動：
（一）開山、採石、開礦、開荒、填湖、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動；
（二）修建儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的設施或者堆放、棄置、處理廢渣、尾礦、油料、含病原體污染物以及其他有毒有害物質；
（三）在景物或者設施上刻劃、塗污；
（四）亂扔垃圾。
第十八條 禁止違反太湖風景名勝區規劃，在太湖風景名勝區內設立各類開發區、工業集中區、生產性企業和在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院、商業用房、住宅、餐廳以及與保護太湖風景名勝資源無關的其他建築物。本條例實施前已有的上述建築物不得以改造、修繕的名義擴大規模，並應當按照太湖風景名勝區規劃的要求，逐步遷出。
第十九條 在太湖風景名勝區內從事風景名勝區管理法律、行政法規禁止範圍以外的建設活動，投資額在一千萬元以上或者占地面積五千平方米以上的建設項目以及在核心景區建設的項目，經省管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續；其他建設項目經市、縣管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續。市、縣管理機構辦理審核的建設項目應當報省管理機構備案。
前款規定建設項目的具體標準，因情況變化需要調整的，由省人民政府決定。
第二十條 在太湖風景名勝區內設定、張貼商業廣告、舉辦大型遊樂等活動，應當經市、縣管理機構審核後，依照有關法律、法規報有關部門批准。
在太湖風景名勝區內從事改變水資源、水環境自然狀態和其他影響生態和景觀的活動，應當經省管理機構審核後，依照有關法律、法規報有關部門批准。
第二十一條 在太湖風景名勝區內進行下列活動，有關部門在審批前，應當徵求市、縣管理機構的意見：
（一）設定穿越景區的空中、水上遊覽航線；
（二）科學考察、採集標本；
（三）拍攝影視片；
（四）其他涉及風景名勝資源保護和利用的活動。
第二十二條 在太湖風景名勝區內進行建設活動的，建設單位、施工單位應當制定景觀修復、植被保護、污染防治和水土保持方案，並採取有效措施，保護好周圍景物、水體、林草植被、野生動物資源和地形地貌。
第二十三條 省管理機構建立太湖風景名勝區管理信息系統。
市、縣管理機構負責對所轄景區、景點的太湖風景名勝區規劃實施和資源保護情況進行動態監測，定期向省建設主管部門報送監測報告。省建設主管部門應當定期向省人民政府報告太湖風景名勝區規劃實施和資源保護情況。
第四章 利用和管理
第二十四條 太湖風景名勝區所在地人民政府應當按照太湖風景名勝區規劃，合理利用資源，改善交通、服務設施等遊覽條件。
市、縣管理機構應當按照太湖風景名勝區規劃，設立規範的太湖風景名勝區景區、景點標誌、界樁、路標和安全警示等標牌、標識。
第二十五條 太湖風景名勝區內水、土地、林木等資源的開發利用，應當符合太湖風景名勝區規劃，並依法辦理相關審批手續；已經進行的開發利用活動不符合太湖風景名勝區規劃要求的，省建設主管部門應當責令其限期改正。
第二十六條 太湖風景名勝區內的國家森林公園、旅遊度假區、農業示範園區、地質公園等專類園區，涉及風景名勝資源保護和建設的活動，應當服從太湖風景名勝區規劃要求。法律、行政法規另有規
定的，從其規定。
第二十七條 在太湖風景名勝區內，已建博物館、保管所或者闢為參觀遊覽場所的國有文物保護單位，不得作為企業資產經營。對涉及不可移動文物的工程項目，應當依據文物保護法律、法規辦理審批手續。
太湖風景名勝區內設立宗教活動場所，應當依照有關法律、法規辦理審批手續。
第二十八條 太湖風景名勝區內的建設項目應當符合太湖風景名勝區規劃的要求，其布局、高度、體量、造型、風格和色調等，應當和周圍環境相協調。不得建設破壞景觀、危害安全、污染環境、影響防洪和降低水功能區水質、妨礙遊覽的項目和設施。
第二十九條 市、縣管理機構應當建立健全安全保障制度，加強安全管理，建立健全應急管理機制，及時處理突發事件。
禁止超過允許容量接納遊船、遊客。禁止在沒有安全保障的區域開展遊覽活動。
第三十條 省建設主管部門應當加強對太湖風景名勝區規劃實施情況、資源保護狀況的監督檢查。對發現的問題，應當依法及時糾正、處理。
第五章 法律責任
第三十一條 違反本條例規定，縣級以上地方人民政府及其有關部門有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）違反太湖風景名勝區規劃在太湖風景名勝區內設立各類開發區、工業集中區、生產性企業的；
（二）將博物館、保管所或者闢為參觀遊覽場所的國有文物保護單位作為企業資產經營的；
（三）不依法履行監督管理職責的其他行為。
第三十二條 違反本條例規定，市、縣管理機構超越職權審核同意在太湖風景名勝區內進行建設活動的，由設立該管理機構的人民政府責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予降級或者撤職的處分。
違反本條例規定，市、縣管理機構超過允許容量接納遊船、遊客或者在沒有安全保障的區域開展遊覽活動，或者未按規定報送太湖風景名勝區規劃實施和資源保護情況監測報告的，由設立該管理機構的人民政府責令改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予降級或者撤職的處分。
第三十三條 違反本條例規定，有下列行為之一的，由市、縣管理機構責令停止違法行為、恢復原狀或者限期拆除，沒收違法所得，並處以五十萬元以上一百萬元以下的罰款：
（一）在太湖風景名勝區內進行開山、採石、開礦、填湖等破壞景觀、植被、地形地貌活動的；
（二）在太湖風景名勝區內修建儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品設施或者堆放、棄置、處理廢渣、尾礦、油料、含病原體污染物以及其他有毒有害物質的；
（三）在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院、商業用房、住宅、餐廳以及與太湖風景名勝資源保護無關的其他建築物的。
縣級以上地方人民政府及其有關部門批准實施前款規定的行為的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級或者撤職的處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十四條 違反本條例規定，個人在太湖風景名勝區內進行開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被、地形地貌活動的，由市、縣管理機構責令停止違法行為、限期恢復原狀或者採取其他補救措施，沒收違法所得，並處以一千元以上一萬元以下的罰款。
第三十五條 違反本條例規定，在太湖風景名勝區內從事法律、行政法規禁止範圍以外的建設活動，未經省或者市、縣管理機構審核的，由省或者市、縣管理機構責令停止建設、限期拆除，對個人處以二萬元以上五萬元以下的罰款，對單位處以二十萬元以上五十萬元以下的罰款。
第三十六條 違反本條例規定，未經市、縣管理機構審核，在太湖風景名勝區內設定、張貼商業廣告、舉辦大型遊樂等活動的，由市、縣管理機構責令停止違法行為、限期恢復原狀或者採取其他補救措施，沒收違法所得，並處以五萬元以上十萬元以下的罰款；情節嚴重的，並處以十萬元以上二十萬元以下的罰款。
違反本條例規定，未經省管理機構審核，在太湖風景名勝區內從事改變水資源、水環境自然狀態和其他影響生態、景觀活動的，由省管理機構責令停止違法行為、限期恢復原狀或者採取其他補救措施，沒收違法所得，並處以五萬元以上十萬元以下的罰款；情節嚴重的，並處以十萬元以上二十萬元以下的罰款。
第三十七條 違反本條例規定，在景物、設施上刻劃、塗污或者在太湖風景名勝區內亂扔垃圾的，由市、縣管理機構責令恢復原狀或者採取其他補救措施，處以五十元的罰款；刻劃、塗污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古蹟的，按照治安管理處罰法和文物保護法的有關規定予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十八條 違反本條例規定，施工單位在施工過程中，對周圍景物、水體、林草植被、野生動物資源和地形地貌造成破壞的，由市、縣管理機構責令停止違法行為、限期恢復原狀或者採取其他補救措施，並處以二萬元以上十萬元以下的罰款；逾期
未恢復原狀或者採取有效措施的，責令停止施工。
第三十九條 違反本條例規定的行為，應當由市、縣管理機構進行查處而未依法查處的，省管理機構可以責令其依法查處；逾期仍不查處的，省管理機構可以依法查處。
本條例規定的違法行為，依照有關法律、法規，有關部門已經予以處罰的，省或者市、縣管理機構不再處罰。
第六章 附 則
第四十條 本條例自2007年6月1日起施行。
條例（草案）的說明
主任、副主任、秘書長、各位委員：
我受省人民政府委託，現就《江蘇省太湖風景名勝區管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》），作如下說明：
一、立法的必要性
太湖風景名勝區是1982年經國務院批准的國家重點風景名勝區，由13個景區和2個獨立景點組成，所轄範圍涉及蘇州、無錫、常熟、吳江、宜興的35個鄉鎮或街道。太湖風景名勝區範圍內的水域、岸線、島嶼、濕地和山林植被所構築的自然風光，以及以吳越史跡為導線而串聯起來的吳越文化古蹟、典型江南水鄉古鎮和珍貴的明清建築構成的人文景觀，形成了一個資源價值獨特的風景名勝區。因太湖及吳文化發源地之因素，太湖風景名勝區倍受關注，不僅是江蘇的資源品牌，也是國家和人民的寶貴財富。規劃、保護和管理好太湖風景名勝區，維護太湖區域的生態平衡，對於促進人與自然和諧相處、區域協調發展、經濟社會全面進步，實現可持續發展戰略目標，提升江蘇資源和文化形象、增強綜合競爭力，都具有十分重要的意義。
省委、省政府一直高度重視太湖風景名勝區的保護與管理，早在1980年就成立了江蘇省太湖風景區建設委員會和相應的辦事機構，為保護太湖風景名勝資源，在制定政策、組織規劃、協調建設和監督管理等方面做了大量的工作，為太湖風景名勝區的持續健康發展發揮了積極有效的作用。各級人民政府及其有關部門按照國務院批准的規劃，積極開展太湖風景名勝區的保護與建設活動，制止了太湖風景名勝區內大規模的圍湖造田、開山採石等破壞風景資源的活動，有計畫地保護、搶救、恢復和培育了一批自然與人文景點、景觀。景區可供遊覽的景點從太湖風景名勝區建立初期的14個發展到現在的97個，形成了遊覽體系。其中，同里景區“退思園”已被列入世界文化遺產名錄。
但是，在對太湖風景名勝區的規劃、保護和管理中，還存在一些突出問題，主要表現在以下幾個方面：一是景區與城市的相鄰關係演變為重疊的關係，風景名勝區資源保護和城鎮開發建設需求的矛盾日益突出，進入景區而不符合風景名勝區規劃或者不利於資源保護的開發活動越來越多；二是法規不健全，開發和保護缺乏明確界限，規劃、建設管理程式不明，監管、查處破壞風景名勝區資源缺乏足夠的法律依據；三是風景名勝區管理機構職能不明確，有法難依，管理體制不完善，政出多門，多頭管理；四是保護和管理所需經費沒有形成長效的補給機制，仍有一些規劃保護目標中的資源不能得到及時、科學的搶救與維修。
為了加強對風景名勝區的保護和管理，上世紀八十年代，國務院和省人大常委會先後出台了風景名勝區管理的法規，為風景名勝區管理提供了法律依據。今年9月19日，國務院又頒布了新的《風景名勝區條例》。但是，由於太湖風景名勝區具有跨多個行政區域、與城市交融、地域寬廣、景區分散，以及現有管理體制複雜、不同於一般區域相對獨立的風景名勝區等諸多特點，依據現行有關法規還不能完全解決當前太湖風景名勝區存在的問題，迫切需要根據《風景名勝區條例》，結合太湖風景名勝區自身的特點，進行有針對性的專門立法，對太湖風景名
勝區的規劃、保護、利用和管理活動進行規範。
二、《條例（草案）》的起草過程
從2003年起，省建設廳就開展了制定太湖風景名勝區管理條例的準備工作，做了大量調研。2004年初，討論稿完成後，起草人員多次聽取景區所在地風景園林主管部門和景區管理機構意見，並廣泛徵求社會各界的意見。2006年5月，形成送審稿上報省政府。省政府法制辦書面徵求了省發展改革、機構編制、交通、公安、國土、環保、水利、文化、海洋與漁業、旅遊、林業、宗教等部門和蘇州、無錫、常州市人民政府的意見。10月12日至13日，省政府法制辦會同省建設廳赴蘇州、無錫進行了調研，聽取地方政府及有關部門的意見。在此基礎上，省政府法制辦與省建設廳根據有關法律、行政法規，在綜合各地、各部門意見以及借鑑外省、市立法經驗的基礎上，對《條例（送審稿）》進行了反覆研究、修改，並再次徵求了省有關部門的意見。根據國務院今年9月19日最新公布的《風景名勝區條例》，省政府法制辦又作了進一步的修改和補充。10月31日，省政府法制辦專題召開座談會，再一次徵求省相關部門的意見，進一步完善有關條款。2006年11月13日，省政府第78次常務會議討論通過了《條例（草案）》，現提請省人大常委會審議。
三、需要說明的幾個問題
（一）關於太湖風景名勝區範圍
太湖風景名勝區由13個景區和2個獨立景點組成，分別為蘇州市的木瀆、石湖、光福、東山、西山、畣直景區；吳江市的同里景區；常熟市的虞山景區；無錫市的梅粱湖、蠡湖、錫惠、馬山景區；宜興市的陽羨景區等13個景區和無錫市的泰伯廟、泰伯墓2個獨立景點（含常州市的部分水面與島嶼）。經國務院1986年批准的太湖風景名勝區規劃總面積為3091平方公里，其中景區面積888平方公里，外圍保護地帶面積2203平方公里（含太湖水面）。
為了表明太湖風景名勝區構成的系統性和整體性，《條例（草案）》在對太湖風景名勝區範圍的表述中，完整地引用了經國務院批准的規劃中確定的13個景區與2個獨立景點的名稱。但是，由於景區多而分布廣，不宜用過大篇幅的文字在《條例（草案）》中明確其四至範圍，而且景區範圍在今後的《太湖風景名勝區總體規劃》修編中有可能會有所調整，因此，《條例（草案）》第二條第二款規定：太湖風景名勝區的“具體範圍以經國務院批准的《太湖風景名勝區總體規劃》確定的區域為準”。
（二）關於太湖風景名勝區的管理體制
由於太湖風景名勝區地跨蘇州、無錫、常州三市行政區域，隨著城市的擴張和經濟建設的發展，太湖風景名勝區所面臨的保護與建設之間的矛盾日益突出。1980年省政府成立了江蘇省太湖風景區建設委員會，由分管省長擔任委員會主任，省建設廳分管廳長、蘇州、無錫兩市分管市長擔任委員會副主任，省財政、水利、交通、環保、文化、旅遊等有關部門主要領導擔任委員會委員。1980年10月，省政府批准設立江蘇省太湖風景區建設委員會辦公室，承擔委員會的日常工作。太湖風景區13個景區和2個獨立景點分別由景區所在地政府統籌管理。由於太湖風景名勝區地域分布較廣，土地權屬關係複雜，各地對管理機構的設定情況也不統一。
為了進一步規範風景名勝區管理機構，更好地保護和合理利用風景名勝資源，國務院《風景名勝區條例》對風景名勝區的管理體製作了規範，明確了風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府設定的風景名勝區管理機構，負責風景名勝區的保護、利用和統一管理工作。省人民政府建設主管部門負責本行政區域內風景名勝區的監督管理工作。省人民政府其他有關部門按照規定的職責分工，負責風景名勝區的有關監督管理工作。根據國務院《風景名勝區條例》，《條例（草案）》第五條對太湖風景名勝區的管理體製作了規定，明確省人民政府建設主管部門負責太湖風景名勝區的監督管理工作。省人民政府設立的太湖風景名勝區管理機構，負責太湖風景名勝區的保護、利用和統一管理工作。太湖風景名勝區所在地設區的市、縣（市）人民政府設立的風景名勝區管理機構，依法負責本轄區內景區、景點的保護、利用和管理。市、縣管理機構業務上受省管理機構的指導。太湖風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府其他有關部門按照各自職責分工，負責太湖風景名勝區的有關監督管理工作。
此外，《條例（草案）》在太湖風景名勝區保護、利用和管理等方面，分別對省、市、縣管理機構的職責和許可權作了具體劃分。除了對投資額在三百萬元以上或者在核心景區建設的項目以及從事改變水資源、水環境自然狀態和其他嚴重影響生態、景觀的活動，由省管理機構行使許可權和處罰權外，大部分許可權和處罰權都由市、縣管理機構負責實施。
（三）關於太湖風景名勝區的規劃
太湖風景名勝區規劃是做好太湖風景名勝區相關工作的前提，是太湖風景名勝區保護、利用和管理的重要依據，為了規範太湖風景名勝區規劃的編制、審批和修改，解決當前
實踐中存在的突出問題，《條例（草案）》作了以下規定：
一是明確了太湖風景名勝區規劃的種類、內容和編制的具體要求。（第七條、第八條、第九條、第十一條）
二是規定了太湖風景名勝區規劃的編制機關和審批程式。（第十條）
三是強化了太湖風景名勝區規劃的權威性，明確了規劃的修改程式。（第十二條）
（四）關於太湖風景名勝區的保護、利用和管理
為了加強對太湖風景名勝區的保護，進一步處理好風景名勝資源保護與利用的關係，《條例（草案）》作了以下規定：
一是明確了太湖風景名勝區管理工作的基本原則。《條例（草案）》規定太湖風景名勝區實行科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用的原則。（第三條）
二是要求對太湖風景名勝區內的景觀和自然環境實行嚴格保護，不得破壞或者隨意改變。《條例（草案）》要求太湖風景名勝區所在地人民政府應當根據太湖風景名勝區規劃，確定核心景區的保護目標和管理要求，制定相應的保護措施；（第十四條）對風景名勝區內的古建築、古村落、古園林、古遺址、古墓葬、古樹名木等需要重點保護的資源制定特殊保護措施，及時組織搶救、維修；（第十五條）加強對河流、湖泊、濕地等水體的保護，有計畫、有步驟地治理太湖，改造出入湖河道，保護和恢復太湖的自然生態。（第十六條）
三是明確規定了在太湖風景名勝區內禁止進行破壞景觀、植被和地形地貌的活動以及修建儲存危險物品的設施等。（第十九條）對設定、張貼商業廣告，舉辦大型遊樂等活動以及從事改變水資源、水環境自然狀態和其他嚴重影響生態、景觀的活動作出了嚴格限定。（第二十二條）
四是禁止違反太湖風景名勝區規劃，在太湖風景名勝區內設立開發區和在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院以及與保護太湖風景名勝資源無關的其他建築物。本條例實施前已有的上述建築物不得以改造、修繕的名義擴大規模，並應當按照太湖風景名勝區規劃，逐步遷出。（第二十條）
五是明確規定了在太湖風景名勝區內從事風景名勝區管理法律、行政法規禁止範圍以外的建設活動，投資額在三百萬元以上的建設項目或者在核心景區建設的項目，經省管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續；其他建設項目經市、縣管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續。（第二十一條）
六是明確規定了在太湖風景名勝區內進行建設活動的，建設單位、施工單位應當制定景觀修復、植被保護、污染防治和水土保持方案，並採取有效措施，保護好周圍景物、水體、林草植被、野生動物資源和地形地貌。（第二十四條）
七是明確規定太湖風景名勝區管理機構應當對太湖風景名勝區規劃實施和資源保護情況進行動態監測，定期向省人民政府報告太湖風景名勝區規劃實施和資源保護情況。（第二十五條）
（五）關於法律責任
為了切實加強對風景名勝資源的保護，有效制止破壞風景名勝資源的違法行為，依據國務院《風景名勝區條例》，《條例（草案）》對太湖風景名勝區內的有關違法行為規定了嚴格的法律責任：
一是加重了對嚴重破壞風景名勝資源的違法行為的處罰力度。（第三十七條、第三十九條、第四十條、第四十二條）
二是區分違法行為的不同主體，對單位違法行為和個人違法行為分別規定了法律責任。（第三十八條）
三是對實施有關違法行為的地方人民政府及其有關部門以及管理機構的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，規定了相應的法律責任。（第三十五條、第三十六條）
同時，為了防止重複處罰現象的發生，做好與有關法律、行政法規的銜接，《條例（草案）》明確本條例規定的違法行為，依照有關法律、行政法規，有關部門已經予以處罰的，省、市、縣管理機構不再處罰。（第四十三條第二款）
以上說明連同《條例（草案）》，請予審議。
我受省人民政府委託，現就《江蘇省太湖風景名勝區管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》），作如下說明：
一、立法的必要性
太湖風景名勝區是1982年經國務院批准的國家重點風景名勝區，由13個景區和2個獨立景點組成，所轄範圍涉及蘇州、無錫、常熟、吳江、宜興的35個鄉鎮或街道。太湖風景名勝區範圍內的水域、岸線、島嶼、濕地和山林植被所構築的自然風光，以及以吳越史跡為導線而串聯起來的吳越文化古蹟、典型江南水鄉古鎮和珍貴的明清建築構成的人文景觀，形成了一個資源價值獨特的風景名勝區。因太湖及吳文化發源地之因素，太湖風景名勝區倍受關注，不僅是江蘇的資源品牌，也是國家和人民的寶貴財富。規劃、保護和管理好太湖風景名勝區，維護太湖區域的生態平衡，對於促進人與自然和諧相處、區域協調發展、經濟社會全面進步，實現可持續發展戰略目標，提升江蘇資源和文化形象、增強綜合競爭力，都具有十分重要的意義。
省委、省政府一直高度重視太湖風景名勝區的保護與管理，早在1980年就成立了江蘇省太湖風景區建設委員會和相應的辦事機構，為保護太湖風景名勝資源，在制定政策、組織規劃、協調建設和監督管理等方面做了大量的工作，為太湖風景名勝區的持續健康發展發揮了積極有效的作用。各級人民政府及其有關部門按照國務院批准的規劃，積極開展太湖風景名勝區的保護與建設活動，制止了太湖風景名勝區內大規模的圍湖造田、開山採石等破壞風景資源的活動，有計畫地保護、搶救、恢復和培育了一批自然與人文景點、景觀。景區可供遊覽的景點從太湖風景名勝區建立初期的14個發展到現在的97個，形成了遊覽體系。其中，同里景區“退思園”已被列入世界文化遺產名錄。
但是，在對太湖風景名勝區的規劃、保護和管理中，還存在一些突出問題，主要表現在以下幾個方面：一是景區與城市的相鄰關係演變為重疊的關係，風景名勝區資源保護和城鎮開發建設需求的矛盾日益突出，進入景區而不符合風景名勝區規劃或者不利於資源保護的開發活動越來越多；二是法規不健全，開發和保護缺乏明確界限，規劃、建設管理程式不明，監管、查處破壞風景名勝區資源缺乏足夠的法律依據；三是風景名勝區管理機構職能不明確，有法難依，管理體制不完善，政出多門，多頭管理；四是保護和管理所需經費沒有形成長效的補給機制，仍有一些規劃保護目標中的資源不能得到及時、科學的搶救與維修。
為了加強對風景名勝區的保護和管理，上世紀八十年代，國務院和省人大常委會先後出台了風景名勝區管理的法規，為風景名勝區管理提供了法律依據。今年9月19日，國務院又頒布了新的《風景名勝區條例》。但是，由於太湖風景名勝區具有跨多個行政區域、與城市交融、地域寬廣、景區分散，以及現有管理體制複雜、不同於一般區域相對獨立的風景名勝區等諸多特點，依據現行有關法規還不能完全解決當前太湖風景名勝區存在的問題，迫切需要根據《風景名勝區條例》，結合太湖風景名勝區自身的特點，進行有針對性的專門立法，對太湖風景名
勝區的規劃、保護、利用和管理活動進行規範。
二、《條例（草案）》的起草過程
從2003年起，省建設廳就開展了制定太湖風景名勝區管理條例的準備工作，做了大量調研。2004年初，討論稿完成後，起草人員多次聽取景區所在地風景園林主管部門和景區管理機構意見，並廣泛徵求社會各界的意見。2006年5月，形成送審稿上報省政府。省政府法制辦書面徵求了省發展改革、機構編制、交通、公安、國土、環保、水利、文化、海洋與漁業、旅遊、林業、宗教等部門和蘇州、無錫、常州市人民政府的意見。10月12日至13日，省政府法制辦會同省建設廳赴蘇州、無錫進行了調研，聽取地方政府及有關部門的意見。在此基礎上，省政府法制辦與省建設廳根據有關法律、行政法規，在綜合各地、各部門意見以及借鑑外省、市立法經驗的基礎上，對《條例（送審稿）》進行了反覆研究、修改，並再次徵求了省有關部門的意見。根據國務院今年9月19日最新公布的《風景名勝區條例》，省政府法制辦又作了進一步的修改和補充。10月31日，省政府法制辦專題召開座談會，再一次徵求省相關部門的意見，進一步完善有關條款。2006年11月13日，省政府第78次常務會議討論通過了《條例（草案）》，現提請省人大常委會審議。
三、需要說明的幾個問題
（一）關於太湖風景名勝區範圍
太湖風景名勝區由13個景區和2個獨立景點組成，分別為蘇州市的木瀆、石湖、光福、東山、西山、畣直景區；吳江市的同里景區；常熟市的虞山景區；無錫市的梅粱湖、蠡湖、錫惠、馬山景區；宜興市的陽羨景區等13個景區和無錫市的泰伯廟、泰伯墓2個獨立景點（含常州市的部分水面與島嶼）。經國務院1986年批准的太湖風景名勝區規劃總面積為3091平方公里，其中景區面積888平方公里，外圍保護地帶面積2203平方公里（含太湖水面）。
為了表明太湖風景名勝區構成的系統性和整體性，《條例（草案）》在對太湖風景名勝區範圍的表述中，完整地引用了經國務院批准的規劃中確定的13個景區與2個獨立景點的名稱。但是，由於景區多而分布廣，不宜用過大篇幅的文字在《條例（草案）》中明確其四至範圍，而且景區範圍在今後的《太湖風景名勝區總體規劃》修編中有可能會有所調整，因此，《條例（草案）》第二條第二款規定：太湖風景名勝區的“具體範圍以經國務院批准的《太湖風景名勝區總體規劃》確定的區域為準”。
（二）關於太湖風景名勝區的管理體制
由於太湖風景名勝區地跨蘇州、無錫、常州三市行政區域，隨著城市的擴張和經濟建設的發展，太湖風景名勝區所面臨的保護與建設之間的矛盾日益突出。1980年省政府成立了江蘇省太湖風景區建設委員會，由分管省長擔任委員會主任，省建設廳分管廳長、蘇州、無錫兩市分管市長擔任委員會副主任，省財政、水利、交通、環保、文化、旅遊等有關部門主要領導擔任委員會委員。1980年10月，省政府批准設立江蘇省太湖風景區建設委員會辦公室，承擔委員會的日常工作。太湖風景區13個景區和2個獨立景點分別由景區所在地政府統籌管理。由於太湖風景名勝區地域分布較廣，土地權屬關係複雜，各地對管理機構的設定情況也不統一。
為了進一步規範風景名勝區管理機構，更好地保護和合理利用風景名勝資源，國務院《風景名勝區條例》對風景名勝區的管理體製作了規範，明確了風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府設定的風景名勝區管理機構，負責風景名勝區的保護、利用和統一管理工作。省人民政府建設主管部門負責本行政區域內風景名勝區的監督管理工作。省人民政府其他有關部門按照規定的職責分工，負責風景名勝區的有關監督管理工作。根據國務院《風景名勝區條例》，《條例（草案）》第五條對太湖風景名勝區的管理體製作了規定，明確省人民政府建設主管部門負責太湖風景名勝區的監督管理工作。省人民政府設立的太湖風景名勝區管理機構，負責太湖風景名勝區的保護、利用和統一管理工作。太湖風景名勝區所在地設區的市、縣（市）人民政府設立的風景名勝區管理機構，依法負責本轄區內景區、景點的保護、利用和管理。市、縣管理機構業務上受省管理機構的指導。太湖風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府其他有關部門按照各自職責分工，負責太湖風景名勝區的有關監督管理工作。
此外，《條例（草案）》在太湖風景名勝區保護、利用和管理等方面，分別對省、市、縣管理機構的職責和許可權作了具體劃分。除了對投資額在三百萬元以上或者在核心景區建設的項目以及從事改變水資源、水環境自然狀態和其他嚴重影響生態、景觀的活動，由省管理機構行使許可權和處罰權外，大部分許可權和處罰權都由市、縣管理機構負責實施。
（三）關於太湖風景名勝區的規劃
太湖風景名勝區規劃是做好太湖風景名勝區相關工作的前提，是太湖風景名勝區保護、利用和管理的重要依據，為了規範太湖風景名勝區規劃的編制、審批和修改，解決當前
實踐中存在的突出問題，《條例（草案）》作了以下規定：
一是明確了太湖風景名勝區規劃的種類、內容和編制的具體要求。（第七條、第八條、第九條、第十一條）
二是規定了太湖風景名勝區規劃的編制機關和審批程式。（第十條）
三是強化了太湖風景名勝區規劃的權威性，明確了規劃的修改程式。（第十二條）
（四）關於太湖風景名勝區的保護、利用和管理
為了加強對太湖風景名勝區的保護，進一步處理好風景名勝資源保護與利用的關係，《條例（草案）》作了以下規定：
一是明確了太湖風景名勝區管理工作的基本原則。《條例（草案）》規定太湖風景名勝區實行科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用的原則。（第三條）
二是要求對太湖風景名勝區內的景觀和自然環境實行嚴格保護，不得破壞或者隨意改變。《條例（草案）》要求太湖風景名勝區所在地人民政府應當根據太湖風景名勝區規劃，確定核心景區的保護目標和管理要求，制定相應的保護措施；（第十四條）對風景名勝區內的古建築、古村落、古園林、古遺址、古墓葬、古樹名木等需要重點保護的資源制定特殊保護措施，及時組織搶救、維修；（第十五條）加強對河流、湖泊、濕地等水體的保護，有計畫、有步驟地治理太湖，改造出入湖河道，保護和恢復太湖的自然生態。（第十六條）
三是明確規定了在太湖風景名勝區內禁止進行破壞景觀、植被和地形地貌的活動以及修建儲存危險物品的設施等。（第十九條）對設定、張貼商業廣告，舉辦大型遊樂等活動以及從事改變水資源、水環境自然狀態和其他嚴重影響生態、景觀的活動作出了嚴格限定。（第二十二條）
四是禁止違反太湖風景名勝區規劃，在太湖風景名勝區內設立開發區和在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院以及與保護太湖風景名勝資源無關的其他建築物。本條例實施前已有的上述建築物不得以改造、修繕的名義擴大規模，並應當按照太湖風景名勝區規劃，逐步遷出。（第二十條）
五是明確規定了在太湖風景名勝區內從事風景名勝區管理法律、行政法規禁止範圍以外的建設活動，投資額在三百萬元以上的建設項目或者在核心景區建設的項目，經省管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續；其他建設項目經市、縣管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續。（第二十一條）
六是明確規定了在太湖風景名勝區內進行建設活動的，建設單位、施工單位應當制定景觀修復、植被保護、污染防治和水土保持方案，並採取有效措施，保護好周圍景物、水體、林草植被、野生動物資源和地形地貌。（第二十四條）
七是明確規定太湖風景名勝區管理機構應當對太湖風景名勝區規劃實施和資源保護情況進行動態監測，定期向省人民政府報告太湖風景名勝區規劃實施和資源保護情況。（第二十五條）
（五）關於法律責任
為了切實加強對風景名勝資源的保護，有效制止破壞風景名勝資源的違法行為，依據國務院《風景名勝區條例》，《條例（草案）》對太湖風景名勝區內的有關違法行為規定了嚴格的法律責任：
一是加重了對嚴重破壞風景名勝資源的違法行為的處罰力度。（第三十七條、第三十九條、第四十條、第四十二條）
二是區分違法行為的不同主體，對單位違法行為和個人違法行為分別規定了法律責任。（第三十八條）
三是對實施有關違法行為的地方人民政府及其有關部門以及管理機構的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，規定了相應的法律責任。（第三十五條、第三十六條）
同時，為了防止重複處罰現象的發生，做好與有關法律、行政法規的銜接，《條例（草案）》明確本條例規定的違法行為，依照有關法律、行政法規，有關部門已經予以處罰的，省、市、縣管理機構不再處罰。（第四十三條第二款）
以上說明連同《條例（草案）》，請予審議。
審議結果的報告
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
省十屆人大常委會第二十七次會議對《江蘇省太湖風景名勝區管理條例（草案）》進行了初次審議。委員們認為，為了加強太湖風景名勝區管理，嚴格保護和合理利用太湖風景名勝資源，針對太湖風景名勝區的實際狀況，制定本條例十分必要。草案框架結構較好，內容較為科學，且具有一定的針對性。同時，委員們對草案也提出了一些修改意見和建議。會後，省人大常委會法工委書面徵求了省有關部門、有關市人大常委會和部分立法專家、人大代表的意見，並在無錫、蘇州兩市新聞媒體上公布草案全文，公開徵求社會各界的意見。省人大法制委、省人大常委會法工委還會同省人大常委會環資城建委、省建設廳赴條例的主要施行地無錫、蘇州兩市進行了專題調研，直接聽取無錫、蘇州兩市人大、政府及其有關部門的意見。3月13日，召開了省政府有關部門參加的座談會，就條例草案的修改內容進行了協調。3月15日，省人大法制委召開全體會議對條例草案進行了統一審議。現將審議結果報告如下：
一、關於機構設定和職能劃分
多數委員認為，條例草案結合我省實際，合理劃分了省和市、縣的管理職權，基本體現了統一管理和分級管理的原則，但有些職權劃分還可作進一步的修改調整。無錫、蘇州兩市人大、政府有關部門以及有的委員提出，草案中對風景名勝區管理機構的設定仍然不夠明確，省一級已規定由建設主管部門負責太湖風景名勝區的監督管理工作，就不一定要再設具體的省管理機構，否則兩者職責難以區分；即使設定省管理機構，也應以規劃編制、巨觀管理和工作協調為主，具體的保護、利用、管理工作應由市、縣管理機構負責，並同時提出，市、縣管理機構的審核權只限於在核心景區以外且投資額在300萬元以下的建設項目，不切合實際，建議調整。法制委員會經研究，提出以下意見。
1．關於機構設定。草案第五條第二款對太湖風景名勝區設定了省和市、縣兩級管理機構，是從我省省情出發作出的規定，總則中已作了原則劃分，在分則各條款中又對省和市、縣管理機構的保護、利用、管理的各項具體職能作了規定。法制委員會建議維持草案中有關機構設定的內容以及職能劃分的總體方案。
2．關於太湖風景名勝區內合法的建設項目審核許可權。草案第二十一條規定了太湖風景名勝區核心景區和投資額在300萬元以上合法進行的建設項目應當由省管理機構審核。核心景區是太湖風景名勝區的自然景觀、人文景觀最為集中、最具觀賞性的區域，必須實行最嚴格的保護。而300萬元的標準，則是參照十年前省建委制定的《江蘇省〈風景名勝區建設管理規定〉實施辦
法》的有關規定，目前已不能適應無錫、蘇州經濟社會發展的現實情況。如果以地方性法規的形式規定一個具體標準，難以切合無錫、蘇州經濟社會快速發展的實際。因此，該條宜作原則表述，授權政府制定具體標準。這樣修改，既能保持法規的穩定，又能根據實際情況和發展對投資額的標準作適時調整。同時，根據環資城建委的意見，增加市、縣管理機構審核的建設項目報省管理機構備案的內容，以便省管理機構掌握情況，統一管理。因此，法制委員會建議將該條修改為：“在太湖風景名勝區內從事風景名勝區管理法律、行政法規禁止範圍以外的建設活動，投資額較大的建設項目或者在核心景區建設的項目，經省管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續；其他建設項目經市、縣管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續。市、縣管理機構辦理審核的建設項目應當報省管理機構備案。”“前款規定投資額較大的建設項目的具體標準，由省人民政府建設主管部門制定，徵求太湖風景名勝區所在地設區的市人民政府意見後，報省人民政府批准執行。”（草案修改稿第十九條）
二、關於加強太湖風景名勝區的資源保護
有些委員、地方和專家提出，條例應當以最嚴格的措施加強對太湖風景名勝區資源的保護和管理，不得破壞風景名勝資源，特別是要控制對太湖水體的污染。據此，法制委員會建議增加以下內容：
1．增加對太湖水體保護方面的規定。在草案第十六條中增加“嚴格控制並逐步減少漁業養殖的規模和範圍，治理工業、農業面源、生活污水等各種污染源”的內容；增加一款作為草案修改稿第十五條第一款：“太湖風景名勝區區域內水體列為太湖流域水污染防治一級保護區，適用《江蘇省太湖水污染防治條例》有關一級保護區的規定。”
2．有的部門和地方提出，太湖內本省和外省的遊船太多，雖然也能夠達標排放，但如果總量太大，也會對太湖水質造成污染，應當加以限制。因此，法制委員會建議省建設行政主管部門在編制總體規劃時應當明確能夠容納的遊船總量，禁止超過允許容量接納遊船，並規定了相應的法律責任。（草案修改稿第八條第二款、第二十九條第二款、第三十三條第（二）項）
3．有的委員提出，在太湖風景名勝區內，應禁止設立一切生產性企業，並不得變相設立各類開發區。因此，建議將草案第二十條中的相關內容修改為：“禁止違反太湖風景名勝區規劃，在太湖風景名勝區內設立各類開發區、工業集中區、生產性企業”。
4．有的地方和部門提出，草案第十九條規定的太湖風景名勝區內禁止進行的活動，應當增加禁止堆放、棄置、處理廢渣、尾礦、油料、含病原體污染物以及其他有毒有害物質的規定。據此，法制委員會建議增加這方面內容，並相應地增加了法律責任。（草案修改稿第十七條第（二）項、第三十四條第（二）項）
三、其他修改完善的內容
為了使條例有關內容更加科學、合理，根據委員、有關部門和地方的意見，法制委員會建議對草案以下幾方面作進一步完善。
1．省有關部門提出，太湖風景名勝區總體規劃與其他各規劃之間應當銜接。因此，建議增加“太湖風景名勝區總體規劃與土地利用總體規劃、城市總體規劃、湖泊保護規劃以及有關文物保護的規劃之間應當相互銜接”，作為草案修改稿第八條第三款的內容。
2．有的委員提出，國家目前已經不允許在風景名勝區修建大型露天宗教造像。因此，建議刪去草案第二十九條第二款中“修建大型露天宗教造像”的內容。
3．有的委員提出，草案對超越職權審核同意在太湖風景名勝區內進行建設活動的行為，未規定法律責任不妥。因此，建議在草案修改稿第三十三條的第（一）項中規定該內容。
4．有的委員和部門提出，草案與上位法一致的條款較多，可以適當精簡。因此，建議刪去草案第十一條、第十二條、第三十四條，刪去草案第三十六條第（一）項至第（六）項以及第（八）項的內容。
此外，還對草案作了文字和技術上的修改，對有關條款的順序作了相應調整。
法制委員會已按照上述修改意見提出草案修改稿，建議本次常委會會議審議後通過。
以上報告和草案修改稿是否妥當，請予審議。
省十屆人大常委會第二十七次會議對《江蘇省太湖風景名勝區管理條例（草案）》進行了初次審議。委員們認為，為了加強太湖風景名勝區管理，嚴格保護和合理利用太湖風景名勝資源，針對太湖風景名勝區的實際狀況，制定本條例十分必要。草案框架結構較好，內容較為科學，且具有一定的針對性。同時，委員們對草案也提出了一些修改意見和建議。會後，省人大常委會法工委書面徵求了省有關部門、有關市人大常委會和部分立法專家、人大代表的意見，並在無錫、蘇州兩市新聞媒體上公布草案全文，公開徵求社會各界的意見。省人大法制委、省人大常委會法工委還會同省人大常委會環資城建委、省建設廳赴條例的主要施行地無錫、蘇州兩市進行了專題調研，直接聽取無錫、蘇州兩市人大、政府及其有關部門的意見。3月13日，召開了省政府有關部門參加的座談會，就條例草案的修改內容進行了協調。3月15日，省人大法制委召開全體會議對條例草案進行了統一審議。現將審議結果報告如下：
一、關於機構設定和職能劃分
多數委員認為，條例草案結合我省實際，合理劃分了省和市、縣的管理職權，基本體現了統一管理和分級管理的原則，但有些職權劃分還可作進一步的修改調整。無錫、蘇州兩市人大、政府有關部門以及有的委員提出，草案中對風景名勝區管理機構的設定仍然不夠明確，省一級已規定由建設主管部門負責太湖風景名勝區的監督管理工作，就不一定要再設具體的省管理機構，否則兩者職責難以區分；即使設定省管理機構，也應以規劃編制、巨觀管理和工作協調為主，具體的保護、利用、管理工作應由市、縣管理機構負責，並同時提出，市、縣管理機構的審核權只限於在核心景區以外且投資額在300萬元以下的建設項目，不切合實際，建議調整。法制委員會經研究，提出以下意見。
1．關於機構設定。草案第五條第二款對太湖風景名勝區設定了省和市、縣兩級管理機構，是從我省省情出發作出的規定，總則中已作了原則劃分，在分則各條款中又對省和市、縣管理機構的保護、利用、管理的各項具體職能作了規定。法制委員會建議維持草案中有關機構設定的內容以及職能劃分的總體方案。
2．關於太湖風景名勝區內合法的建設項目審核許可權。草案第二十一條規定了太湖風景名勝區核心景區和投資額在300萬元以上合法進行的建設項目應當由省管理機構審核。核心景區是太湖風景名勝區的自然景觀、人文景觀最為集中、最具觀賞性的區域，必須實行最嚴格的保護。而300萬元的標準，則是參照十年前省建委制定的《江蘇省〈風景名勝區建設管理規定〉實施辦
法》的有關規定，目前已不能適應無錫、蘇州經濟社會發展的現實情況。如果以地方性法規的形式規定一個具體標準，難以切合無錫、蘇州經濟社會快速發展的實際。因此，該條宜作原則表述，授權政府制定具體標準。這樣修改，既能保持法規的穩定，又能根據實際情況和發展對投資額的標準作適時調整。同時，根據環資城建委的意見，增加市、縣管理機構審核的建設項目報省管理機構備案的內容，以便省管理機構掌握情況，統一管理。因此，法制委員會建議將該條修改為：“在太湖風景名勝區內從事風景名勝區管理法律、行政法規禁止範圍以外的建設活動，投資額較大的建設項目或者在核心景區建設的項目，經省管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續；其他建設項目經市、縣管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續。市、縣管理機構辦理審核的建設項目應當報省管理機構備案。”“前款規定投資額較大的建設項目的具體標準，由省人民政府建設主管部門制定，徵求太湖風景名勝區所在地設區的市人民政府意見後，報省人民政府批准執行。”（草案修改稿第十九條）
二、關於加強太湖風景名勝區的資源保護
有些委員、地方和專家提出，條例應當以最嚴格的措施加強對太湖風景名勝區資源的保護和管理，不得破壞風景名勝資源，特別是要控制對太湖水體的污染。據此，法制委員會建議增加以下內容：
1．增加對太湖水體保護方面的規定。在草案第十六條中增加“嚴格控制並逐步減少漁業養殖的規模和範圍，治理工業、農業面源、生活污水等各種污染源”的內容；增加一款作為草案修改稿第十五條第一款：“太湖風景名勝區區域內水體列為太湖流域水污染防治一級保護區，適用《江蘇省太湖水污染防治條例》有關一級保護區的規定。”
2．有的部門和地方提出，太湖內本省和外省的遊船太多，雖然也能夠達標排放，但如果總量太大，也會對太湖水質造成污染，應當加以限制。因此，法制委員會建議省建設行政主管部門在編制總體規劃時應當明確能夠容納的遊船總量，禁止超過允許容量接納遊船，並規定了相應的法律責任。（草案修改稿第八條第二款、第二十九條第二款、第三十三條第（二）項）
3．有的委員提出，在太湖風景名勝區內，應禁止設立一切生產性企業，並不得變相設立各類開發區。因此，建議將草案第二十條中的相關內容修改為：“禁止違反太湖風景名勝區規劃，在太湖風景名勝區內設立各類開發區、工業集中區、生產性企業”。
4．有的地方和部門提出，草案第十九條規定的太湖風景名勝區內禁止進行的活動，應當增加禁止堆放、棄置、處理廢渣、尾礦、油料、含病原體污染物以及其他有毒有害物質的規定。據此，法制委員會建議增加這方面內容，並相應地增加了法律責任。（草案修改稿第十七條第（二）項、第三十四條第（二）項）
三、其他修改完善的內容
為了使條例有關內容更加科學、合理，根據委員、有關部門和地方的意見，法制委員會建議對草案以下幾方面作進一步完善。
1．省有關部門提出，太湖風景名勝區總體規劃與其他各規劃之間應當銜接。因此，建議增加“太湖風景名勝區總體規劃與土地利用總體規劃、城市總體規劃、湖泊保護規劃以及有關文物保護的規劃之間應當相互銜接”，作為草案修改稿第八條第三款的內容。
2．有的委員提出，國家目前已經不允許在風景名勝區修建大型露天宗教造像。因此，建議刪去草案第二十九條第二款中“修建大型露天宗教造像”的內容。
3．有的委員提出，草案對超越職權審核同意在太湖風景名勝區內進行建設活動的行為，未規定法律責任不妥。因此，建議在草案修改稿第三十三條的第（一）項中規定該內容。
4．有的委員和部門提出，草案與上位法一致的條款較多，可以適當精簡。因此，建議刪去草案第十一條、第十二條、第三十四條，刪去草案第三十六條第（一）項至第（六）項以及第（八）項的內容。
此外，還對草案作了文字和技術上的修改，對有關條款的順序作了相應調整。
法制委員會已按照上述修改意見提出草案修改稿，建議本次常委會會議審議後通過。
以上報告和草案修改稿是否妥當，請予審議。
審查意見的報告
各位委員：
我委受主任會議委託，對省人民政府提請省人大常委會審議的《江蘇省太湖風景名勝區管理條例（草案）》（以下簡稱“條例草案”）進行了審查，現將審查意見報告如下：
太湖風景名勝區（以下簡稱景區）是1982年經國務院批准的國家重點風景名勝區，跨蘇州、無錫、常州三市，其具有獨特豐厚的生態景觀和人文景觀。自景區設立以來，省和地方政府及其有關部門加強景區規劃、建設和管理，為保護景區和促進地方經濟發展起到了積極的作用。但是，隨著太湖周邊地區城市化進程的加快和開發力度的加大，景區資源遭到破壞和蠶食的現象時有發生，存在盲目開發、錯位開發、超量開發傾向，有些建設項目已成歷史遺憾。同時景區總體規劃滯後、監督管理不適應的問題比較突出。我委於2003年組織了部分省人大代表對景區進行了視察，代表們在省人代會上提出了“關於儘快制定《江蘇省太湖風景名勝區管理條例》議案”，2005年7月，省人大常委會審議通過了我委提出的議案處理意見報告，並將該條例列為今年的立法計畫。
在條例草案的起草論證修改過程中，我委會同省人大常委會法工委聽取了省建設廳關於條例草案的起草情況的匯報，就條例的指導思想、基本框架和重點規範的內容提出了意見。草案初稿形成後，又會同省政府法制辦、省建設廳到國務院有關部門請示了跨行政區景區的立法問題，併到蘇州市、無錫市進行調研，徵求兩市人大常委會、政府以及相關部門意見。隨後我委約請省政府法制辦、省建設廳負責同志就如何進一步統一思想，既要加強景區的統一管理又要發揮地方的積極性、增強可操作性、體現景區管理特色以及法律責任中的分級處罰等問題交換了意見，多數建議已被採納。我委認為：目前條例草案的指導思想比較明確，框架結構比較合理，內容有針對性，體現了科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用的原則，與國家新頒布的《風景名勝區條例》相銜接，是基本可行的。
條例草案個別條款尚需進一步完善，如第二十一條中規定的投資額在三百萬元以上的建設項目或者在核心景區建設的項目，經省管理機構進行審核以及其他建設項目經市縣管理機構審核後依法辦理審批手續，這樣規定是必要的。為防止有的地方將“三百萬元以上的建設項目”進行拆分後由市縣辦理相關手續，規避省管理機構的審核，建議對此加以防範，並在法律責任中相應增加對違法行為處罰的條款；同時建議在“其他建設項目經市、縣管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續”之後，增加“由市、縣管理機構報省管理機構備案”的內容，這樣有利於監督管理。又如條例草案第十七條對防治污染物入湖污染水環境行為作出了原則性規定，也是必要的。鑒於船舶餐飲對太湖水體污染比較明顯，在調研中地方也反映要加強管理，建議增加對此加以限制乃至禁止的規定。
以上報告，請予審議。
我委受主任會議委託，對省人民政府提請省人大常委會審議的《江蘇省太湖風景名勝區管理條例（草案）》（以下簡稱“條例草案”）進行了審查，現將審查意見報告如下：
太湖風景名勝區（以下簡稱景區）是1982年經國務院批准的國家重點風景名勝區，跨蘇州、無錫、常州三市，其具有獨特豐厚的生態景觀和人文景觀。自景區設立以來，省和地方政府及其有關部門加強景區規劃、建設和管理，為保護景區和促進地方經濟發展起到了積極的作用。但是，隨著太湖周邊地區城市化進程的加快和開發力度的加大，景區資源遭到破壞和蠶食的現象時有發生，存在盲目開發、錯位開發、超量開發傾向，有些建設項目已成歷史遺憾。同時景區總體規劃滯後、監督管理不適應的問題比較突出。我委於2003年組織了部分省人大代表對景區進行了視察，代表們在省人代會上提出了“關於儘快制定《江蘇省太湖風景名勝區管理條例》議案”，2005年7月，省人大常委會審議通過了我委提出的議案處理意見報告，並將該條例列為今年的立法計畫。
在條例草案的起草論證修改過程中，我委會同省人大常委會法工委聽取了省建設廳關於條例草案的起草情況的匯報，就條例的指導思想、基本框架和重點規範的內容提出了意見。草案初稿形成後，又會同省政府法制辦、省建設廳到國務院有關部門請示了跨行政區景區的立法問題，併到蘇州市、無錫市進行調研，徵求兩市人大常委會、政府以及相關部門意見。隨後我委約請省政府法制辦、省建設廳負責同志就如何進一步統一思想，既要加強景區的統一管理又要發揮地方的積極性、增強可操作性、體現景區管理特色以及法律責任中的分級處罰等問題交換了意見，多數建議已被採納。我委認為：目前條例草案的指導思想比較明確，框架結構比較合理，內容有針對性，體現了科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用的原則，與國家新頒布的《風景名勝區條例》相銜接，是基本可行的。
條例草案個別條款尚需進一步完善，如第二十一條中規定的投資額在三百萬元以上的建設項目或者在核心景區建設的項目，經省管理機構進行審核以及其他建設項目經市縣管理機構審核後依法辦理審批手續，這樣規定是必要的。為防止有的地方將“三百萬元以上的建設項目”進行拆分後由市縣辦理相關手續，規避省管理機構的審核，建議對此加以防範，並在法律責任中相應增加對違法行為處罰的條款；同時建議在“其他建設項目經市、縣管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續”之後，增加“由市、縣管理機構報省管理機構備案”的內容，這樣有利於監督管理。又如條例草案第十七條對防治污染物入湖污染水環境行為作出了原則性規定，也是必要的。鑒於船舶餐飲對太湖水體污染比較明顯，在調研中地方也反映要加強管理，建議增加對此加以限制乃至禁止的規定。
以上報告，請予審議。
解讀
《江蘇省太湖風景名勝區條例》（以下簡稱《條例》已由江蘇省第十屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議於2007年3月30日通過，自2007年6月1日起施行。為了便於大家更好地了解立法的背景、過程和《條例》的主要內容，我們在此作簡單的介紹。
一、立法背景
太湖風景名勝區是1982年經國務院批准的國家重點風景名勝區，由13個景區和2個獨立景點組成，所轄範圍涉及蘇州、無錫、常熟、吳江、宜興的35個鄉鎮或街道。太湖風景名勝區範圍內的水域、岸線、島嶼、濕地和山林植被所構築的自然風光，以及以吳越史跡為導線而串聯起來的吳越文化古蹟、典型江南水鄉古鎮和珍貴的明清建築構成的人文景觀，形成了一個資源價值獨特的風景名勝區。因太湖及吳文化發源地之因素，太湖風景名勝區倍受關注，不僅是江蘇的資源品牌，也是國家和人民的寶貴財富。規劃、保護和管理好太湖風景名勝區，維護太湖區域的生態平衡，對於促進人與自然和諧相處、區域協調發展、經濟社會全面進步，實現可持續發展戰略目標，提升江蘇資源和文化形象、增強綜合競爭力，都具有十分重要的意義。
太湖風景名勝區是1982年經國務院批准的國家重點風景名勝區，由13個景區和2個獨立景點組成，所轄範圍涉及蘇州、無錫、常熟、吳江、宜興的35個鄉鎮或街道。太湖風景名勝區範圍內的水域、岸線、島嶼、濕地和山林植被所構築的自然風光，以及以吳越史跡為導線而串聯起來的吳越文化古蹟、典型江南水鄉古鎮和珍貴的明清建築構成的人文景觀，形成了一個資源價值獨特的風景名勝區。因太湖及吳文化發源地之因素，太湖風景名勝區倍受關注，不僅是江蘇的資源品牌，也是國家和人民的寶貴財富。規劃、保護和管理好太湖風景名勝區，維護太湖區域的生態平衡，對於促進人與自然和諧相處、區域協調發展、經濟社會全面進步，實現可持續發展戰略目標，提升江蘇資源和文化形象、增強綜合競爭力，都具有十分重要的意義。
省委、省政府一直高度重視太湖風景名勝區的保護與管理，早在1980年就成立了江蘇省太湖風景區建設委員會和相應的辦事機構，為保護太湖風景名勝資源，在制定政策、組織規劃、協調建設和監督管理等方面做了大量的工作，為太湖風景名勝區的持續健康發展發揮了積極有效的作用。各級人民政府及其有關部門按照國務院批准的規劃，積極開展太湖風景名勝區的保護與建設活動，制止了太湖風景名勝區內大規模的圍湖造田、開山採石等破壞風景資源的活動，有計畫地保護、搶救、恢復和培育了一批自然與人文景點、景觀。景區可供遊覽的景點從太湖風景名勝區建立初期的14個發展到現在的97個，形成了遊覽體系。其中，同里景區“退思園”已被列入世界文化遺產名錄。
但是，在對太湖風景名勝區的規劃、保護和管理中，還存在一些突出問題，主要表現在以下幾個方面：一是景區與城市的相鄰關係演變為重疊的關係，風景名勝區資源保護和城鎮開發建設需求的矛盾日益突出，進入景區而不符合風景名勝區規劃或者不利於資源保護的開發活動越來越多；二是法規不健全，開發和保護缺乏明確界限，規劃、建設管理程式不明，監管、查處破壞風景名勝區資源缺乏足夠的法律依據；三是風景名勝區管理機構職能不明確，有法難依，管理體制不完善，政出多門，多頭管理；四是保護和管理所需經費沒有形成長效的補給機制，仍有一些規劃保護目標中的資源不能得到及時、科學的搶救與維修。
為了加強對風景名勝區的保護和管理，上世紀八十年代，國務院和省人大常委會先後出台了風景名勝區管理的法規，為風景名勝區管理提供了法律依據。2006年9月19日，國務院又頒布了新的《風景名勝區條例》。但是，由於太湖風景名勝區具有跨多個行政區域、與城市交融、地域寬廣、景區分散，以及現有管理體制複雜、不同於一般區域相對獨立的風景名勝區等諸多特點，依據現行有關法規還不能完全解決當前太湖風景名勝區存在的問題，迫切需要根據《風景名勝區條例》，結合太湖風景名勝區自身的特點，進行有針對性的專門立法，對太湖風景名勝區的規劃、保護、利用和管理活動進行規範。
二、立法過程
從2003年起，省建設廳就開展了制定太湖風景名勝區管理條例的準備工作，做了大量調研。2004年初，討論稿完成後，起草人員多次聽取景區所在地風景園林主管部門和景區管理機構意見，並廣泛徵求社會各界的意見。2006年5月，形成送審稿上報省政府。省政府法制辦書面徵求了省發展改革、機構編制、交通、公安、國土、環保、水利、文化、海洋與漁業、旅遊、林業、宗教等部門和蘇州、無錫、常州市人民政府的意見。2006年10月12日至13日，省政府法制辦會同省建設廳赴蘇州、無錫進行了調研，聽取地方政府及有關部門的意見。在此基礎上，省政府法制辦與省建設廳根據有關法律、行政法規，在綜合各地、各部門意見以及借鑑外省、市立法經驗的基礎上，對《條例（送審稿）》進行了反覆研究、修改，並再次徵求了省有關部門的意見。根據國務院2006年9月19日最新公布的《風景名勝區條例》，省政府法制辦又作了進一步的修改和補充。2006年10月31日，省政府法制辦專題召開座談會，再一次徵求省相關部門的意見，進一步完善有關條款。2006年11月13日，省政府第78次常務會議討論通過了《條例（草案）》，提請省人大常委會審議。2007年3月30日，《江蘇省太湖風景名勝區條例》由江蘇省第十屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過。
三、《條例》的主要內容
（一）關於太湖風景名勝區範圍
太湖風景名勝區由13個景區和2個獨立景點組成，分別為蘇州市的木瀆、石湖、光福、東山、西山、直景區；吳江市的同里景區；常熟市的虞山景區；無錫市的梅粱湖、蠡湖、錫惠、馬山景區；宜興市的陽羨景區等13個景區和無錫市的泰伯廟、泰伯墓2個獨立景點（含常州市的部分水面與島嶼）。經國務院1986年批准的太湖風景名勝區規劃總面積為3091平方公里，其中景區面積888平方公里，外圍保護地帶面積2203平方公里（含太湖水面）。
為了表明太湖風景名勝區構成的系統性和整體性，《條例》在對太湖風景名勝區範圍的表述中，完整地引用了經國務院批准的規劃中確定的13個景區與2個獨立景點的名稱。由於景區多而分布廣，不宜用過大篇幅的文字在《條例》中明確其四至範圍，而且景區範圍在今後的《太湖風景名勝區總體規劃》修編中有可能會有所調整，因此，《條例》第二條第二款規定：本條例所稱太湖風景名勝區，包括木瀆、石湖、光福、東山、西山、同里、虞山、梅粱湖、蠡湖、錫惠、馬山、陽羨等十三個景區和泰伯廟、泰伯墓兩個獨立景點。具體範圍以國務院批准的《太湖風景名勝區總體規劃》確定的區域為準。
（二）關於太湖風景名勝區的管理體制
由於太湖風景名勝區地跨蘇州、無錫、常州三市行政區域，隨著城市的擴張和經濟建設的發展，太湖風景名勝區所面臨的保護與建設之間的矛盾日益突出。1980年省政府成立了江蘇省太湖風景區建設委員會，由分管省長擔任委員會主任，省建設廳分管廳長、蘇州、無錫兩市分管市長擔任委員會副主任，省財政、水利、交通、環保、文化、旅遊等有關部門主要領導擔任委員會委員。1980年10月，省政府批准設立江蘇省太湖風景區建設委員會辦公室，承擔委員會的日常工作。太湖風景區13個景區和2個獨立景點分別由景區所在地政府統籌管理。由於太湖風景名勝區地域分布較廣，土地權屬關係複雜，各地對管理機構的設定情況也不統一。
為了進一步規範風景名勝區管理機構，更好地保護和合理利用風景名勝資源，國務院《風景名勝區條例》對風景名勝區的管理體製作了規範，明確了風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府設定的風景名勝區管理機構，負責風景名勝區的保護、利用和統一管理工作。省人民政府建設主管部門負責本行政區域內風景名勝區的監督管理工作。省人民政府其他有關部門按照規定的職責分工，負責風景名勝區的有關監督管理工作。根據國務院《風景名勝區條例》，《條例》第五條對太湖風景名勝區的管理體製作了規定，明確省人民政府建設主管部門負責太湖風景名勝區的監督管理工作。 省人民政府設立的太湖風景名勝區管理機構（以下簡稱省管理機構）負責太湖風景名勝區的保護、利用和統一管理工作。太湖風景名勝區所在地設區的市、縣（市）人民政府設立的風景名勝區管理機構（以下簡稱市、縣管理機構）依照有關法律、法規和本條例的規定，負責本轄區內景區、景點的保護、利用和管理工作。市、縣管理機構業務上接受省管理機構的指導。 太湖風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府其他有關部門按照各自職責分工，負責太湖風景名勝區的有關監督管理工作。
此外，《條例》在太湖風景名勝區保護、利用和管理等方面，分別對省、市、縣管理機構的職責和許可權作了具體劃分。除了對投資額在一千萬元以上或者占地面積五千平方米以上的建設項目以及在核心景區建設的項目，由省管理機構行使許可權和處罰權外，大部分許可權和處罰權都由市、縣管理機構負責實施。
（三）關於太湖風景名勝區的規劃
太湖風景名勝區規劃是做好太湖風景名勝區相關工作的前提，是太湖風景名勝區保護、利用和管理的重要依據，為了規範太湖風景名勝區規劃的編制、審批和修改，解決當前實踐中存在的突出問題，《條例》作了以下規定：一是明確了太湖風景名勝區規劃的種類、內容和編制的具體要求。（第七條、第八條、第九條）二是規定了太湖風景名勝區規劃的編制機關和審批程式。（第十條）
（四）關於太湖風景名勝區的保護、利用和管理
為了加強對太湖風景名勝區的保護，進一步處理好風景名勝資源保護與利用的關係，《條例》作了以下規定：
一是明確了太湖風景名勝區管理工作的基本原則。《條例》規定太湖風景名勝區實行科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用的原則。（第三條）
二是要求對太湖風景名勝區內的景觀和自然環境實行嚴格保護，不得破壞或者隨意改變。《條例》要求太湖風景名勝區所在地人民政府應當根據太湖風景名勝區規劃，確定核心景區的保護目標和管理要求，制定相應的保護措施；（第十二條）對風景名勝區內的歷史文化街區、村鎮和不可移動文物、古樹名木等需要重點保護的資源制定特殊保護措施，並按照原有風貌及時組織搶救、維護；（第十三條）加強對河流、湖泊等水體和濕地的保護，有計畫、有步驟地治理太湖，嚴格控制並逐步減少漁業養殖的規模和範圍，治理工業、農業面源、生活污水等各種污染源，改造出入湖河道，保護和恢復太湖良好的自然生態。（第十四條）
三是明確規定了在太湖風景名勝區內禁止進行破壞景觀、植被和地形地貌的活動以及修建儲存危險物品的設施等。（第十七條）對設定、張貼商業廣告，舉辦大型遊樂等活動以及從事改變水資源、水環境自然狀態和其他嚴重影響生態、景觀的活動作出了嚴格限定。（第二十條）
四是禁止違反太湖風景名勝區規劃，在太湖風景名勝區內設立各類開發區、工業集中區、生產性企業和在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院、商業用房、住宅、餐廳以及與保護太湖風景名勝資源無關的其他建築物。本條例實施前已有的上述建築物不得以改造、修繕的名義擴大規模，並應當按照太湖風景名勝區規劃的要求，逐步遷出。（第十八條）
五是明確規定了在太湖風景名勝區內從事風景名勝區管理法律、行政法規禁止範圍以外的建設活動，投資額在一千萬元以上或者占地面積五千平方米以上的建設項目以及在核心景區建設的項目，經省管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續；其他建設項目經市、縣管理機構審核後，依照有關法律、法規辦理審批手續。市、縣管理機構辦理審核的建設項目應當報省管理機構備案。（第十九條）
六是明確規定了在太湖風景名勝區內進行建設活動的，建設單位、施工單位應當制定景觀修復、植被保護、污染防治和水土保持方案，並採取有效措施，保護好周圍景物、水體、林草植被、野生動物資源和地形地貌。（第二十二條）
七是明確規定太湖風景名勝區管理機構應當對太湖風景名勝區規劃實施和資源保護情況進行動態監測，省建設主管部門應當定期向省人民政府報告太湖風景名勝區規劃實施和資源保護情況。（第二十三條）
（五）關於法律責任
為了切實加強對風景名勝資源的保護，有效制止破壞風景名勝資源的違法行為，依據國務院《風景名勝區條例》，《條例》對太湖風景名勝區內的有關違法行為規定了嚴格的法律責任：一是加重了對嚴重破壞風景名勝資源的違法行為的處罰力度。（第三十三條、第三十四條、第三十五條、第三十六條、第三十八條）二是對實施有關違法行為的地方人民政府及其有關部門以及管理機構的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，規定了相應的法律責任。（第三十一條、第三十二條第一款）同時，為了防止市、縣管理機構不依法查處違法行為，《條例》第三十九條第一款規定：違反本條例規定的行為，應當由市、縣管理機構進行查處而未依法查處的，省管理機構可以責令其依法查處；逾期仍不查處的，省管理機構可以依法查處。為了防止重複處罰現象的發生，做好與有關法律、行政法規的銜接，條例》第三十九條第二款規定：本條例規定的違法行為，依照有關法律、法規，有關部門已經予以處罰的，省或者市、縣管理機構不再處罰。
