基本介紹
- 書名：服務型政府:社會合作治理新思維
- 出版社：國家行政學院出版社
- 頁數：276頁
- 開本：16
- 定價：38.00
- 作者：石國亮 周文彰
- 出版日期：2013年12月1日
- 語種：簡體中文
- ISBN：9787515010533
- 品牌：北京世典華文文化傳媒有限公司
基本介紹,內容簡介,作者簡介,媒體推薦,圖書目錄,文摘,序言,
基本介紹
內容簡介
本書可作為各級幹部應急管理能力培訓的教材，也可作為領導幹部案頭參考閱讀。
作者簡介
石國亮，首都師範大學政法學院副教授，碩士生導師，法學博士，哲學博士後，美國丹佛大學和中國人民大學訪問學者。兼任南京大學服務型政府研究所特聘研究員，中國社會組織促進會專家委員會委員。主持聯合國開發計畫署項目、國家社科基金一般項目、國家社科基金特別委託項目、國家自然科學基金面上項目子課題、教育部人文社會科學研究項目以及中國博士後科學基金項目等各類課題十餘項。出版《服務型政府》、《中國政府管理》、《中國政府如何治理國家？》、《新媒體時代公關案例》、《國外政府管理研究叢書》、《論政黨價值觀》、《當幹部圖什麼》、《幹部要乾成事》等著作和教材十多部，在《中國行政管理》、《公共行政》和《光明日報》等上發表學術論文百餘篇，其中有三十多篇被《新華文摘》、《中國社會科學文摘》、《中外書摘》和人大報刊複印資料轉載。
媒體推薦
本書是一部基於國家治理、政府治理和社會治理的三維構架，從合作治理的角度研究服務型政府的著作。作者認為，服務型政府建設意味著對工業社會的治理模式的超越。在服務型政府建設的過程中，我們將建立起一個以政府與社會多元治理主體合作治理的新型社會治理模式。
圖書目錄
導語 服務型政府是合作政府
第一章 政府治理模式的深刻變革
第一節 從管理型政府到服務型政府8
第二節 服務型政府的內涵和定位19
第三節 服務型政府的探索與實踐28
第二章 建設服務型政府的基本目標
第一節 職能科學是前提32
第二節 結構最佳化是重要保障39
第三節 廉潔高效是關鍵45
第四節 人民滿意是評價標準和根本目的51
第三章 行政管理體制改革的路徑選擇
第一節 行政管理體制改革的歷程與反思55
第二節 “四個分開”與深化行政管理體制改革63
第三節 大部制是深化行政管理體制改革的重大舉措77
第四章 法治政府與依法行政
第一節 建設服務型政府必須走法治化道路88
第二節 行政行為的法制基礎98
第三節 程式正義與依法行政106
第四節 依法行政是提高行政能力的關鍵109
第五章 行政管理方式改革與創新
第一節 行政管理的基本方式115
第二節 改革和創新行政管理方式120
第三節 積極探索柔性化行政管理方式133
第六章 新技術革命條件下的陽光政府
第一節 電子政務與政府創新138
第二節 政務公開與權力運行的公開透明機制143
第三節 政府信息公開與政務公開的法制化152
第七章 公共服務體系的建設
第一節 建立健全中國特色的公共服務體系162
第二節 完善公共服務體制171
第三節 改革公共服務的方式178
第四節 推進基本公共服務均等化183
第五節 公共服務的組織與管理187
第八章 行政倫理與行政文化
第一節 行政文化是政府的靈魂192
第二節 服務型政府與服務行政倫理196
第三節 服務行政倫理指導下的行政文化建設201
第九章 與服務型政府相適應的公務員隊伍建設
第一節 公務員制度的發展和完善207
第二節 能力社會與公務員的職業能力建設214
第三節 行政道德與公務員的職業道德建設219
第十章 在社會自治與合作治理中推進服務型政府建設
第一節 有限政府與服務型政府的職能定位228
第二節 社會自治條件下政府的職能236
第三節 處理好政府與市場、社會的關係246
第四節 社會合作治理的實踐探索與前景展望256
主要參考文獻269
後記274
第一章 政府治理模式的深刻變革
第一節 從管理型政府到服務型政府8
第二節 服務型政府的內涵和定位19
第三節 服務型政府的探索與實踐28
第二章 建設服務型政府的基本目標
第一節 職能科學是前提32
第二節 結構最佳化是重要保障39
第三節 廉潔高效是關鍵45
第四節 人民滿意是評價標準和根本目的51
第三章 行政管理體制改革的路徑選擇
第一節 行政管理體制改革的歷程與反思55
第二節 “四個分開”與深化行政管理體制改革63
第三節 大部制是深化行政管理體制改革的重大舉措77
第四章 法治政府與依法行政
第一節 建設服務型政府必須走法治化道路88
第二節 行政行為的法制基礎98
第三節 程式正義與依法行政106
第四節 依法行政是提高行政能力的關鍵109
第五章 行政管理方式改革與創新
第一節 行政管理的基本方式115
第二節 改革和創新行政管理方式120
第三節 積極探索柔性化行政管理方式133
第六章 新技術革命條件下的陽光政府
第一節 電子政務與政府創新138
第二節 政務公開與權力運行的公開透明機制143
第三節 政府信息公開與政務公開的法制化152
第七章 公共服務體系的建設
第一節 建立健全中國特色的公共服務體系162
第二節 完善公共服務體制171
第三節 改革公共服務的方式178
第四節 推進基本公共服務均等化183
第五節 公共服務的組織與管理187
第八章 行政倫理與行政文化
第一節 行政文化是政府的靈魂192
第二節 服務型政府與服務行政倫理196
第三節 服務行政倫理指導下的行政文化建設201
第九章 與服務型政府相適應的公務員隊伍建設
第一節 公務員制度的發展和完善207
第二節 能力社會與公務員的職業能力建設214
第三節 行政道德與公務員的職業道德建設219
第十章 在社會自治與合作治理中推進服務型政府建設
第一節 有限政府與服務型政府的職能定位228
第二節 社會自治條件下政府的職能236
第三節 處理好政府與市場、社會的關係246
第四節 社會合作治理的實踐探索與前景展望256
主要參考文獻269
後記274
文摘
著作權頁：
第一章政府治理模式的深刻變革
中國的行政改革是在政治與行政尚未分化的情況下進行的。黨的十六大以前，中國的行政改革是在機構改革的名義下進行的，更多地屬於技術層面的改革。黨的十六大以後，機構改革轉向行政管理體制改革，其政治議題的特徵顯現了出來。對於行政改革，我們需要從全球化後工業化的歷史背景下來加以認識，也就是說，工業社會建立起來的社會治理模式已經不適應新的社會治理需要，而是需要進行全面的創新，既包括政治層面的創新，也包括技術層面的創新，其中，服務型政府建設就是一個正確的切入點。服務型政府建設意味著對工業社會的治理模式的超越。在服務型政府建設的過程中，我們將建立起一個以政府與社會多元治理主體合作治理的新型社會治理模式。中國政府已經提出服務型政府建設的歷史任務，這是走向後工業社會的必然選擇。
第一節 從管理型政府到服務型政府
一些有著遠見卓識的學者敏銳地洞察到我國部分地方政府在社會治理方式上的有益探索，並積極地去探索我國政府改革的未來發展，最具有代表性的成就反映在“服務型政府”這一概念的提出上，特別是經過了幾年的研究和探討，我們看到，服務型政府理論化正在系統化。在現代政治環境中，政治是社會治理體系的核心，服務型政府一旦得到政治的認同，很快就被確立為國家政治活動中的重要“政治議題”，並得到自上而下全方位的重視。然而，作為適應後工業化和全球化進展以及突破舊的社會治理模式需要的新的社會治理模式的服務型政府建設，不會也不能只停留在“政治議題”上，它應當擁有更廣泛的社會認同，將在社會治理變革的實踐中證明自己的科學性。服務型政府的理論建構、知識以及話語體系的形成，有著廣闊的前景，對實踐的影響也將會越來越巨大，可以預見，服務型政府的理論已經為行政改革的實踐確立的一個戰略性的發展方向，正在向我們展示一個具有中國特色的政府改革和社會治理髮展的全新模式。
一、生成於中國學術探索中的服務型政府理論
早期的政府雖然影響著經濟社會生活的諸多方面，但其活動範圍卻是十分有限的，集中體現在統治職能上。正如洛克所言，“人們聯合成為國家和置身於政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產；在這方面，自然狀態有著許多缺陷。”政府的責任就在於運用聯合起來的權力保護保留下來的權力。隨著古典自由主義理論特別是“最好的政府就是管得最少的政府”這一理念的實踐，“守夜人”的施政理念理所當然地成為19世紀政府實施社會治理的主流理念。
第一章政府治理模式的深刻變革
中國的行政改革是在政治與行政尚未分化的情況下進行的。黨的十六大以前，中國的行政改革是在機構改革的名義下進行的，更多地屬於技術層面的改革。黨的十六大以後，機構改革轉向行政管理體制改革，其政治議題的特徵顯現了出來。對於行政改革，我們需要從全球化後工業化的歷史背景下來加以認識，也就是說，工業社會建立起來的社會治理模式已經不適應新的社會治理需要，而是需要進行全面的創新，既包括政治層面的創新，也包括技術層面的創新，其中，服務型政府建設就是一個正確的切入點。服務型政府建設意味著對工業社會的治理模式的超越。在服務型政府建設的過程中，我們將建立起一個以政府與社會多元治理主體合作治理的新型社會治理模式。中國政府已經提出服務型政府建設的歷史任務，這是走向後工業社會的必然選擇。
第一節 從管理型政府到服務型政府
一些有著遠見卓識的學者敏銳地洞察到我國部分地方政府在社會治理方式上的有益探索，並積極地去探索我國政府改革的未來發展，最具有代表性的成就反映在“服務型政府”這一概念的提出上，特別是經過了幾年的研究和探討，我們看到，服務型政府理論化正在系統化。在現代政治環境中，政治是社會治理體系的核心，服務型政府一旦得到政治的認同，很快就被確立為國家政治活動中的重要“政治議題”，並得到自上而下全方位的重視。然而，作為適應後工業化和全球化進展以及突破舊的社會治理模式需要的新的社會治理模式的服務型政府建設，不會也不能只停留在“政治議題”上，它應當擁有更廣泛的社會認同，將在社會治理變革的實踐中證明自己的科學性。服務型政府的理論建構、知識以及話語體系的形成，有著廣闊的前景，對實踐的影響也將會越來越巨大，可以預見，服務型政府的理論已經為行政改革的實踐確立的一個戰略性的發展方向，正在向我們展示一個具有中國特色的政府改革和社會治理髮展的全新模式。
一、生成於中國學術探索中的服務型政府理論
早期的政府雖然影響著經濟社會生活的諸多方面，但其活動範圍卻是十分有限的，集中體現在統治職能上。正如洛克所言，“人們聯合成為國家和置身於政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產；在這方面，自然狀態有著許多缺陷。”政府的責任就在於運用聯合起來的權力保護保留下來的權力。隨著古典自由主義理論特別是“最好的政府就是管得最少的政府”這一理念的實踐，“守夜人”的施政理念理所當然地成為19世紀政府實施社會治理的主流理念。
序言
服務型政府是合作政府
人類社會的發展無不是借力社會變革而為自己開疆拓土的，而最偉大的社會變革無不是發生在人類社會的歷史性轉型之中。這種歷史性的轉型迄今已經發生了兩次，一次是由農業社會向工業社會的變遷，另一次則是從工業社會到後工業社會的變遷。從經濟基礎決定上層建築的角度來分析，人類歷史從農業社會走向工業社會再到後工業社會的歷史必然性，每一次歷史性的變遷都要求有一種全新的社會治理模式與之相適應。農業社會依靠嚴格的等級制度確立起來的是一種統治型社會治理模式，工業社會依靠契約機制建立起來的是一種管理型社會治理模式，後工業社會依靠倫理德治建構起來的是一種全新的服務型治理模式，將這三種社會治理落實到政府管理實踐中，就分別體現為統治型政府、管理型政府和服務型政府三種行政形態。“服務行政社會治理模式是服務型政府的理論形態，而服務型政府是服務行政模式的實踐形態。”① 處於後工業化進程中的服務型政府，既是對傳統行政模式的質的突破與超越，“它徹底拋棄舊的治民觀念或‘為民做主’的觀念，而確立為民服務和‘人民做主’理念”② ，又是走向後工業化社會、尋求“善治”治理模式的必然抉擇。從這個意義上來說，一部人類社會的歷史也是一部人類社會治理的歷史，而走向服務型治理、建設服務型政府正是人類社會治理髮展的必然方向。
政府管理的研究已越來越引起各國政府和學術界的重視，公共行政學已成為一門全球性科學。儘管存在著多樣化的差異，但各國已越來越在以下一點上達成共識：一個國家能否在激烈的全球化競爭中求得生存和獲得發展，很大程度上取決於是否有一個有權威、有能力、廉潔、勤政、務實的政府對公共事務進行合理、高效、規範的治理。但是，不同的國情，不同的經濟社會發展狀況，決定了不同國家對於服務型政府的認識和實踐不可能是完全合拍的。或許有人會問：處於後工業化進程中的西方已開發國家為何沒能提出服務型政府這一構想呢？這是因為，作為工業時代最重要行政形態的官僚制肇始於西方已開發國家，官僚制憑藉其強大的層級節制、非人格化、科學化、技術化等優勢在很長一段時期內促進了政府效率的大幅度提升，而基於官僚制建構起來的管理型社會治理模式和管理型政府自然根深蒂固，成為其發達工業文明背後的“幕後英雄”。也就是說，西方已開發國家在現代化的進程中走了官僚制的道路，並對這樣的一種政府理論和實踐模式產生了路徑依賴。當然，面對管理型政府存在的諸多弊端，西方已開發國家也嘗試著探索政府改良的方案。大致在20世紀80年代初，西方已開發國家相繼進入了政府改革的季節，幾乎所有國家都在持續不懈地致力於改革政府。在這場改革運動中，新公共管理理論幾乎成了改革的“聖經”，很多國家都是按照新公共管理理論開出的藥方去進行改革的。然而，他們很難也始終未能跳出管理型社會治理模式的思維框架，他們所提出的所謂“改革政府”“有限政府”“善治政府”“績效政府”“無縫隙政府”等名稱繁多的政府形態，都不具有類型學的意義，儘管他們帶有強化公共服務職能的色彩，但仍未能超越管理型社會治理模式的範疇，而他們所謀求的是體制以下的技術性方面的改進實踐，沒有實現也不可能實現對管理型政府的超越，去開闢一條新路。
與之恰恰相反，中國迄今尚處在完工業化進程之中，所謂後工業化的跡象充其量也只是在深圳、上海等沿海發達地區有所顯露。那么，處於這一階段的中國又為何能夠提出建設服務型政府的目標呢？中國的行政改革起始於20世紀80年代初期，與西方國家的改革進程大致同期開始，但是在行政改革的起點上卻大為不同。中國的行政改革是建立在官僚制發育不足的基礎上的，為此，有人提出中國不應當模仿西方的行政改革，而應當首先發展官僚制。但是要根據官僚制既有的原則去構建中國的行政管理體系，是不可行的，因為如果在中國的行政改革實現了官僚制構建，那么，在未來的中國，官僚制所具有的根本性缺陷，將成為中國未來行政改革的難題。因此，在全球化的背景下，中國的行政改革應當具有世界性的眼光，選擇一條有可能直接超越官僚制的道路。首先，與西方已開發國家相比較，中國的工業文明就顯得滯後了很多，管理型社會治理模式和管理型政府在中國留下的印跡並不深刻，所以，中國並沒有西方國家身上所背負的思維包袱，可以大膽地闖、勇敢地試。其次，“公共行政是開發中國家最短缺的資源。”① 對中國這樣的開發中國家，政府行政管理和治理的成效如何，對經濟社會全面協調可持續發展有著特殊重要的意義。長期受計畫經濟體制的束縛和影響，中國政府帶有極為濃厚的“全能主義”色彩，對很多領域和事務大包大攬，造成了機構臃腫、人浮於事、效率低下等問題，這就迫使我們必須打破傳統的思維方式，尋求一種全新且帶有根本性的社會治理模式改革。從一定程度上講，服務型政府是中國特殊的國情“逼”出來的。再次，政治與行政二分原則的確立，是公共行政學誕生的前提條件。但是，中國的行政體制改革是在政治和行政尚未完全分化的情境下展開的。中國政治體制改革相對滯後，行政體制改革往往走在政治體制改革的前面，即謀政治體制改革之事，行行政體制改革之實。而“我國改革開放來的歷次行政管理體制改革，都是從政治體制的實際需求和反應來展開的”② 。大體而言，黨的十六大以前，中國的行政改革是在機構改革的名義下進行的，更多地屬於技術層面的改革；黨的十六大以後，機構改革轉向行政管理體制改革，其政治議題的特徵顯現了出來。隨著改革的深入，以及改革所引發的新問題，中國進入了全面行政改革的更深水域。此時，“建設什麼樣的政府，怎樣建設政府”的議題就被提了出來，超越官僚制就成了必然選擇，服務型政府建設的構想就是基於這一邏輯提出來的。
作為一種新型的社會治理形態，服務型政府有哪些本質特徵呢？對此，專家們莫衷一是，理論界尚無定論。概括起來，主要有以下幾種代表性觀點：其一，服務型政府的本質特徵是民主政府。民主政府，就是建立在民意基礎上的政府。持此觀點者將服務型政府的本質內涵界定為公民本位和社會本位的服務價值理念的培育和塑造，強調服務理念的核心性和民意的主導性。劉熙瑞認為：“管制型政府與服務型政府是兩種根本不同的政府體系，其差別的核心之點在於：究竟是官本位還是民本位？究竟是政府本位還是社會本位？究竟是權力本位還是權利本位？”① 並認為服務型政府就是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程式，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨並承擔著服務責任的政府。吳敬璉認為，建設服務型政府，就是要把被“全能大政府”體制顛倒了的政府和人民之間的主僕關係校正過來，建設一個公開、透明、可問責的政府。② 其二，服務型政府的本質特徵是法治政府。傅思明認為，“服務型政府是一個法治政府，它必須依法產生、受法律約束、依法律辦事、對法律負責。執政之要在於為民，行政之要在於依法，堅持依法行政，是建設服務型政府的必由之路。”③ 其三，服務型政府的本質特徵是責任政府。王麗麗、徐軍田認為：“責任政府是服務型政府的最基本的內涵之一，如果沒有一套完備的政府責任約束機制，政府行為就可能偏離為民服務的軌道，而走向為自己的利益服務，引發權力腐敗。”④ 此外，研究者認為服務型政府的本質特徵應當是廉潔政府、高效政府、透明政府，等等。這些觀點和看法，從不同角度揭示了服務型政府的特徵，深化了對服務型政府的認識。若從哲學的高度來看的話，服務型政府的本質特徵可以歸結為“合作”二字，也就是說服務型政府是一種合作政府，合作治理是服務型政府區別於統治型政府和管理型政府的最為本質的屬性特徵和價值取向。
當代哲學家馮契認為：“邏輯的方法和歷史的方法相結合也是對矛盾進行具體分析的組成部分。矛盾作為事物發展的根據，在方法論上就有邏輯的和歷史的統一。”⑤ 如若將合作政府與服務型政府關係問題置入歷史的坐標系中來審視，我們發現，服務型政府的興起與演進是與合作政府的出現與發展同頻共振的。合作是人的社會實踐中的普遍行為，在每一個時代，人類的共同生活都會造就出一種合作精神。從這種意義上來講，人類社會的歷史就是一部合作的歷史。但是，在農業社會統治型治理模式下，人類的合作表現為一種初步的互助，這是與當時的生產力發展水平、社會治理複雜性偏低及人們溝通方式的有限性等多種因素相聯繫的。進入工業社會後，隨著社會分工的日趨細密，在較低水平的複雜性與不確定性的工業社會生產和生活框架下，人類的合作異化為一種協作，而層級節制、層層支配體制下的有限分工與協作成了管理型政府的重要表征。官僚制就是一種典型的協作體系。步入20世紀後期以來，隨著全球化和信息化浪潮的襲來，人類進入一種貝克提出的“風險社會”，社會越發地凸顯出一種高度的複雜性和不確定性。這種形勢下，我們需要建構起一種超越協作治理治理的合作體系，這是因為：“從人的行為來看，在應對各種各樣的危機事件的過程中，我們感受到協作體系的不足，往往回歸到用人類早期應對危機的互助型行為方式去應對當下出現的各種各樣的危機。不過，在2008年的全球性經濟危機出現之後，我們意識到合作的價值，倡導世界各國通過合作以應對這場經濟危機。”① 特別是以20世紀後期的全球結社革命為代表，蓬勃興起的非政府組織越來越多地加入社會治理活動之中，使得原有的政府單一治理模式更多地被政府與社會多元治理合作治理的模式所替代。正如美國學者帕特南所認為的那樣：“自願的合作可以創造出個人無法創造的價值，無論這些個人多么富有，多么精明。在公民共同體中，公民組織蓬勃發展，人們參與多種社會活動，遍及共同體生活各個領域。公民共同體合作的社會契約基礎，不是法律的，而是道德的。”② 這種合作治理模式是與服務型治理模式相伴而生的，它將原來的官僚制政府改造為一種合作政府，而基於服務型治理模式產生的服務型政府的最大特徵無疑就是“合作”二字。
從政府職能實現的角度來分析，政府具有雙重屬性，一是統治階級意志的實現者，另一個則是公民利益的服務者，而從本質上講，管理就是服務，提供公共產品和公共服務理所當然成為政府的一項必備職能，同時也理應成為服務型政府的一項核心職能。可以說，公共服務職能的產生是與公共領域與私人領域的兩分緊密相關的，公共服務的供給者存在於公共領域之中，面向私人領域提供公共服務。但是，在後工業化進程中，領域分離逐漸轉向領域融合，公共領域與私人領域之間的界限開始變得模糊，加之公民對公共產品和公共服務需求的愈加高漲、日趨多元，公共服務的供給方式不得不發生根本性的轉向，原來的以政府為單一中心的公共服務供給模式越來越難以承擔公共服務職能之重，尋求一種多元的公共服務供給模式無疑迫在眉睫，以多中心治理、多元治理為核心旨歸的合作治理理念恰恰順應並迎合了這一趨勢。美國著名政治學家奧斯特羅姆提出了著名的“多中心治理”理論。在她看來，所有的公共當局具有有限但獨立的官方地位，沒有任何個人或群體作為最終的或全能的權威凌駕於法律之上。這樣，它就打破了單中心制度中最高權威只有一個的權力格局，形成了一個由多個權力中心組成的治理網路。基於這一多中心治理的理念，她從公益物品的性質出發，在公共領域發展出了類市場的結構安排，形成政府、企業、非政府組織等合作治理的格局。而對於這一多中心治理格局如何協調並維持秩序，奧斯特羅姆認為，“這些組織可以通過各種各樣的多組織安排得以協調，它們包括護理型的貿易和協定、競爭性的對抗、裁定衝突以及有限等級的命令權力”① 。這種協調模式，恰恰反映了一種合作的精神。憑藉這一重大理論成果，以從事政治學研究為主業的奧斯特羅姆破天荒地榮獲了2009年度的諾貝爾經濟學獎，成為歷史上第一個獲得諾貝爾經濟學獎的女性。這足見多中心治理對於服務型政府建設的重要價值，而且也凸顯了合作治理之於服務型政府的核心意蘊。換言之，服務型政府就是一種以“服務—信任—合作”為主導社會治理機制的合作政府。
從中國服務型政府建設的實踐來看，自2004年黨和國家領導人首次明確提出“服務型政府”這一概念起，近十年來，我國服務型政府建設的生動實踐也有力印證了合作治理之於服務型政府的意蘊與價值。僅就黨的十八大以來的最新實踐來說，從黨的十八大報告明確提出深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構最佳化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，到黨的十八屆三中全會著重強調正確處理政府和社會關係，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用，從新一輪國務院機構改革和職能轉變方案改革社會組織登記管理體制，強調要公平對待社會力量，加大政府購買服務力度，到國務院常務會議明確將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔……我國的服務型政府建設的每一步實踐的腳印都無不透露出一種多元治理、多方參與、簡政放權、提升效率的合作治理的政策訊號，合作治理理念開始邁入制度化的發展軌道，並且已經展現出卓有成效的治理成果。服務型政府是合作政府，這一論斷在中國服務型政府建設實踐中得到了生動詮釋。
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，引入了“治理”這一新的概念，先後出現了24次。該決定把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，圍繞“使市場在資源配置中起決定性作用”，深化經濟體制改革的同時強調“有效的政府治理”，用“社會治理”取代“社會管理”，這些都是重大的理論觀點，也是重大的理論突破。它從理論上、政策上確立了多元合作治理的根基，標誌著合作治理正式成為我國政府建設的方向。
正是基於上面的分析和判斷，本書將副標題命名為“社會合作治理新思維”。就是說，本書是從社會合作治理的角度來把握和研究服務型政府的。全書由導論和十章構成，各章的主要內容和關係是：第一章是總論，從政府治理模式變革的視角出發，就服務型政府的形成背景、科學內涵及戰略定位進行探討和分析，並在系統總結和梳理我國服務型政府建設實踐的基礎上，提出富有前瞻性的改革期望。第二章重點介紹和分析我國服務型政府建設的基本目標，即黨的十八大提出的“職能科學、結構最佳化、廉潔高效、人民滿意”這四大目標。從第三章到第十章，重點探討了服務型政府建設的路徑選擇。其中，第三章到第九章則重點圍繞改革行政體制、推進依法行政、創新行政管理方式、建設陽光政府、完善公共服務體系、建設服務行政倫理與行政文化、建設與服務型政府相適應的公務員隊伍等六個方面，就我國服務型政府建設的具體戰略和路徑展開論述；第十章則從理論與實踐相結合的角度，探討了為什麼以及如何在社會自治與合作治理中推進服務型政府建設，並對社會合作治理空間的拓展與服務型政府建設的前景進行了展望。
人類社會的發展無不是借力社會變革而為自己開疆拓土的，而最偉大的社會變革無不是發生在人類社會的歷史性轉型之中。這種歷史性的轉型迄今已經發生了兩次，一次是由農業社會向工業社會的變遷，另一次則是從工業社會到後工業社會的變遷。從經濟基礎決定上層建築的角度來分析，人類歷史從農業社會走向工業社會再到後工業社會的歷史必然性，每一次歷史性的變遷都要求有一種全新的社會治理模式與之相適應。農業社會依靠嚴格的等級制度確立起來的是一種統治型社會治理模式，工業社會依靠契約機制建立起來的是一種管理型社會治理模式，後工業社會依靠倫理德治建構起來的是一種全新的服務型治理模式，將這三種社會治理落實到政府管理實踐中，就分別體現為統治型政府、管理型政府和服務型政府三種行政形態。“服務行政社會治理模式是服務型政府的理論形態，而服務型政府是服務行政模式的實踐形態。”① 處於後工業化進程中的服務型政府，既是對傳統行政模式的質的突破與超越，“它徹底拋棄舊的治民觀念或‘為民做主’的觀念，而確立為民服務和‘人民做主’理念”② ，又是走向後工業化社會、尋求“善治”治理模式的必然抉擇。從這個意義上來說，一部人類社會的歷史也是一部人類社會治理的歷史，而走向服務型治理、建設服務型政府正是人類社會治理髮展的必然方向。
政府管理的研究已越來越引起各國政府和學術界的重視，公共行政學已成為一門全球性科學。儘管存在著多樣化的差異，但各國已越來越在以下一點上達成共識：一個國家能否在激烈的全球化競爭中求得生存和獲得發展，很大程度上取決於是否有一個有權威、有能力、廉潔、勤政、務實的政府對公共事務進行合理、高效、規範的治理。但是，不同的國情，不同的經濟社會發展狀況，決定了不同國家對於服務型政府的認識和實踐不可能是完全合拍的。或許有人會問：處於後工業化進程中的西方已開發國家為何沒能提出服務型政府這一構想呢？這是因為，作為工業時代最重要行政形態的官僚制肇始於西方已開發國家，官僚制憑藉其強大的層級節制、非人格化、科學化、技術化等優勢在很長一段時期內促進了政府效率的大幅度提升，而基於官僚制建構起來的管理型社會治理模式和管理型政府自然根深蒂固，成為其發達工業文明背後的“幕後英雄”。也就是說，西方已開發國家在現代化的進程中走了官僚制的道路，並對這樣的一種政府理論和實踐模式產生了路徑依賴。當然，面對管理型政府存在的諸多弊端，西方已開發國家也嘗試著探索政府改良的方案。大致在20世紀80年代初，西方已開發國家相繼進入了政府改革的季節，幾乎所有國家都在持續不懈地致力於改革政府。在這場改革運動中，新公共管理理論幾乎成了改革的“聖經”，很多國家都是按照新公共管理理論開出的藥方去進行改革的。然而，他們很難也始終未能跳出管理型社會治理模式的思維框架，他們所提出的所謂“改革政府”“有限政府”“善治政府”“績效政府”“無縫隙政府”等名稱繁多的政府形態，都不具有類型學的意義，儘管他們帶有強化公共服務職能的色彩，但仍未能超越管理型社會治理模式的範疇，而他們所謀求的是體制以下的技術性方面的改進實踐，沒有實現也不可能實現對管理型政府的超越，去開闢一條新路。
與之恰恰相反，中國迄今尚處在完工業化進程之中，所謂後工業化的跡象充其量也只是在深圳、上海等沿海發達地區有所顯露。那么，處於這一階段的中國又為何能夠提出建設服務型政府的目標呢？中國的行政改革起始於20世紀80年代初期，與西方國家的改革進程大致同期開始，但是在行政改革的起點上卻大為不同。中國的行政改革是建立在官僚制發育不足的基礎上的，為此，有人提出中國不應當模仿西方的行政改革，而應當首先發展官僚制。但是要根據官僚制既有的原則去構建中國的行政管理體系，是不可行的，因為如果在中國的行政改革實現了官僚制構建，那么，在未來的中國，官僚制所具有的根本性缺陷，將成為中國未來行政改革的難題。因此，在全球化的背景下，中國的行政改革應當具有世界性的眼光，選擇一條有可能直接超越官僚制的道路。首先，與西方已開發國家相比較，中國的工業文明就顯得滯後了很多，管理型社會治理模式和管理型政府在中國留下的印跡並不深刻，所以，中國並沒有西方國家身上所背負的思維包袱，可以大膽地闖、勇敢地試。其次，“公共行政是開發中國家最短缺的資源。”① 對中國這樣的開發中國家，政府行政管理和治理的成效如何，對經濟社會全面協調可持續發展有著特殊重要的意義。長期受計畫經濟體制的束縛和影響，中國政府帶有極為濃厚的“全能主義”色彩，對很多領域和事務大包大攬，造成了機構臃腫、人浮於事、效率低下等問題，這就迫使我們必須打破傳統的思維方式，尋求一種全新且帶有根本性的社會治理模式改革。從一定程度上講，服務型政府是中國特殊的國情“逼”出來的。再次，政治與行政二分原則的確立，是公共行政學誕生的前提條件。但是，中國的行政體制改革是在政治和行政尚未完全分化的情境下展開的。中國政治體制改革相對滯後，行政體制改革往往走在政治體制改革的前面，即謀政治體制改革之事，行行政體制改革之實。而“我國改革開放來的歷次行政管理體制改革，都是從政治體制的實際需求和反應來展開的”② 。大體而言，黨的十六大以前，中國的行政改革是在機構改革的名義下進行的，更多地屬於技術層面的改革；黨的十六大以後，機構改革轉向行政管理體制改革，其政治議題的特徵顯現了出來。隨著改革的深入，以及改革所引發的新問題，中國進入了全面行政改革的更深水域。此時，“建設什麼樣的政府，怎樣建設政府”的議題就被提了出來，超越官僚制就成了必然選擇，服務型政府建設的構想就是基於這一邏輯提出來的。
作為一種新型的社會治理形態，服務型政府有哪些本質特徵呢？對此，專家們莫衷一是，理論界尚無定論。概括起來，主要有以下幾種代表性觀點：其一，服務型政府的本質特徵是民主政府。民主政府，就是建立在民意基礎上的政府。持此觀點者將服務型政府的本質內涵界定為公民本位和社會本位的服務價值理念的培育和塑造，強調服務理念的核心性和民意的主導性。劉熙瑞認為：“管制型政府與服務型政府是兩種根本不同的政府體系，其差別的核心之點在於：究竟是官本位還是民本位？究竟是政府本位還是社會本位？究竟是權力本位還是權利本位？”① 並認為服務型政府就是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程式，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨並承擔著服務責任的政府。吳敬璉認為，建設服務型政府，就是要把被“全能大政府”體制顛倒了的政府和人民之間的主僕關係校正過來，建設一個公開、透明、可問責的政府。② 其二，服務型政府的本質特徵是法治政府。傅思明認為，“服務型政府是一個法治政府，它必須依法產生、受法律約束、依法律辦事、對法律負責。執政之要在於為民，行政之要在於依法，堅持依法行政，是建設服務型政府的必由之路。”③ 其三，服務型政府的本質特徵是責任政府。王麗麗、徐軍田認為：“責任政府是服務型政府的最基本的內涵之一，如果沒有一套完備的政府責任約束機制，政府行為就可能偏離為民服務的軌道，而走向為自己的利益服務，引發權力腐敗。”④ 此外，研究者認為服務型政府的本質特徵應當是廉潔政府、高效政府、透明政府，等等。這些觀點和看法，從不同角度揭示了服務型政府的特徵，深化了對服務型政府的認識。若從哲學的高度來看的話，服務型政府的本質特徵可以歸結為“合作”二字，也就是說服務型政府是一種合作政府，合作治理是服務型政府區別於統治型政府和管理型政府的最為本質的屬性特徵和價值取向。
當代哲學家馮契認為：“邏輯的方法和歷史的方法相結合也是對矛盾進行具體分析的組成部分。矛盾作為事物發展的根據，在方法論上就有邏輯的和歷史的統一。”⑤ 如若將合作政府與服務型政府關係問題置入歷史的坐標系中來審視，我們發現，服務型政府的興起與演進是與合作政府的出現與發展同頻共振的。合作是人的社會實踐中的普遍行為，在每一個時代，人類的共同生活都會造就出一種合作精神。從這種意義上來講，人類社會的歷史就是一部合作的歷史。但是，在農業社會統治型治理模式下，人類的合作表現為一種初步的互助，這是與當時的生產力發展水平、社會治理複雜性偏低及人們溝通方式的有限性等多種因素相聯繫的。進入工業社會後，隨著社會分工的日趨細密，在較低水平的複雜性與不確定性的工業社會生產和生活框架下，人類的合作異化為一種協作，而層級節制、層層支配體制下的有限分工與協作成了管理型政府的重要表征。官僚制就是一種典型的協作體系。步入20世紀後期以來，隨著全球化和信息化浪潮的襲來，人類進入一種貝克提出的“風險社會”，社會越發地凸顯出一種高度的複雜性和不確定性。這種形勢下，我們需要建構起一種超越協作治理治理的合作體系，這是因為：“從人的行為來看，在應對各種各樣的危機事件的過程中，我們感受到協作體系的不足，往往回歸到用人類早期應對危機的互助型行為方式去應對當下出現的各種各樣的危機。不過，在2008年的全球性經濟危機出現之後，我們意識到合作的價值，倡導世界各國通過合作以應對這場經濟危機。”① 特別是以20世紀後期的全球結社革命為代表，蓬勃興起的非政府組織越來越多地加入社會治理活動之中，使得原有的政府單一治理模式更多地被政府與社會多元治理合作治理的模式所替代。正如美國學者帕特南所認為的那樣：“自願的合作可以創造出個人無法創造的價值，無論這些個人多么富有，多么精明。在公民共同體中，公民組織蓬勃發展，人們參與多種社會活動，遍及共同體生活各個領域。公民共同體合作的社會契約基礎，不是法律的，而是道德的。”② 這種合作治理模式是與服務型治理模式相伴而生的，它將原來的官僚制政府改造為一種合作政府，而基於服務型治理模式產生的服務型政府的最大特徵無疑就是“合作”二字。
從政府職能實現的角度來分析，政府具有雙重屬性，一是統治階級意志的實現者，另一個則是公民利益的服務者，而從本質上講，管理就是服務，提供公共產品和公共服務理所當然成為政府的一項必備職能，同時也理應成為服務型政府的一項核心職能。可以說，公共服務職能的產生是與公共領域與私人領域的兩分緊密相關的，公共服務的供給者存在於公共領域之中，面向私人領域提供公共服務。但是，在後工業化進程中，領域分離逐漸轉向領域融合，公共領域與私人領域之間的界限開始變得模糊，加之公民對公共產品和公共服務需求的愈加高漲、日趨多元，公共服務的供給方式不得不發生根本性的轉向，原來的以政府為單一中心的公共服務供給模式越來越難以承擔公共服務職能之重，尋求一種多元的公共服務供給模式無疑迫在眉睫，以多中心治理、多元治理為核心旨歸的合作治理理念恰恰順應並迎合了這一趨勢。美國著名政治學家奧斯特羅姆提出了著名的“多中心治理”理論。在她看來，所有的公共當局具有有限但獨立的官方地位，沒有任何個人或群體作為最終的或全能的權威凌駕於法律之上。這樣，它就打破了單中心制度中最高權威只有一個的權力格局，形成了一個由多個權力中心組成的治理網路。基於這一多中心治理的理念，她從公益物品的性質出發，在公共領域發展出了類市場的結構安排，形成政府、企業、非政府組織等合作治理的格局。而對於這一多中心治理格局如何協調並維持秩序，奧斯特羅姆認為，“這些組織可以通過各種各樣的多組織安排得以協調，它們包括護理型的貿易和協定、競爭性的對抗、裁定衝突以及有限等級的命令權力”① 。這種協調模式，恰恰反映了一種合作的精神。憑藉這一重大理論成果，以從事政治學研究為主業的奧斯特羅姆破天荒地榮獲了2009年度的諾貝爾經濟學獎，成為歷史上第一個獲得諾貝爾經濟學獎的女性。這足見多中心治理對於服務型政府建設的重要價值，而且也凸顯了合作治理之於服務型政府的核心意蘊。換言之，服務型政府就是一種以“服務—信任—合作”為主導社會治理機制的合作政府。
從中國服務型政府建設的實踐來看，自2004年黨和國家領導人首次明確提出“服務型政府”這一概念起，近十年來，我國服務型政府建設的生動實踐也有力印證了合作治理之於服務型政府的意蘊與價值。僅就黨的十八大以來的最新實踐來說，從黨的十八大報告明確提出深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構最佳化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，到黨的十八屆三中全會著重強調正確處理政府和社會關係，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用，從新一輪國務院機構改革和職能轉變方案改革社會組織登記管理體制，強調要公平對待社會力量，加大政府購買服務力度，到國務院常務會議明確將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔……我國的服務型政府建設的每一步實踐的腳印都無不透露出一種多元治理、多方參與、簡政放權、提升效率的合作治理的政策訊號，合作治理理念開始邁入制度化的發展軌道，並且已經展現出卓有成效的治理成果。服務型政府是合作政府，這一論斷在中國服務型政府建設實踐中得到了生動詮釋。
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，引入了“治理”這一新的概念，先後出現了24次。該決定把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，圍繞“使市場在資源配置中起決定性作用”，深化經濟體制改革的同時強調“有效的政府治理”，用“社會治理”取代“社會管理”，這些都是重大的理論觀點，也是重大的理論突破。它從理論上、政策上確立了多元合作治理的根基，標誌著合作治理正式成為我國政府建設的方向。
正是基於上面的分析和判斷，本書將副標題命名為“社會合作治理新思維”。就是說，本書是從社會合作治理的角度來把握和研究服務型政府的。全書由導論和十章構成，各章的主要內容和關係是：第一章是總論，從政府治理模式變革的視角出發，就服務型政府的形成背景、科學內涵及戰略定位進行探討和分析，並在系統總結和梳理我國服務型政府建設實踐的基礎上，提出富有前瞻性的改革期望。第二章重點介紹和分析我國服務型政府建設的基本目標，即黨的十八大提出的“職能科學、結構最佳化、廉潔高效、人民滿意”這四大目標。從第三章到第十章，重點探討了服務型政府建設的路徑選擇。其中，第三章到第九章則重點圍繞改革行政體制、推進依法行政、創新行政管理方式、建設陽光政府、完善公共服務體系、建設服務行政倫理與行政文化、建設與服務型政府相適應的公務員隊伍等六個方面，就我國服務型政府建設的具體戰略和路徑展開論述；第十章則從理論與實踐相結合的角度，探討了為什麼以及如何在社會自治與合作治理中推進服務型政府建設，並對社會合作治理空間的拓展與服務型政府建設的前景進行了展望。
