扶持村級集體經濟發展試點的指導意見

農村集體經濟是社會主義公有制經濟在農村的重要體現。隨著農村經濟社會深刻變化和市場化步伐日益加快，一些地方的村級集體經濟發展明顯滯後，難以實現集體資產、資源、資金的保值增效和提高村集體自我發展與保障能力，與推進農業現代化、促進農村經濟社會發展和完善鄉村治理的要求不相適應。扶持村級集體經濟發展，壯大村級集體經濟實力，是新時期新階段對農村“統分結合、雙層經營”基本經濟制度的完善，是推進農業適度規模經營、最佳化配置農業生產要素、實現農民共同富裕、提高農村公共服務能力、完善農村社會治理的重要舉措，也是挖掘農村市場消費需求潛力、培育農村經濟新增長點的重要手段，對於統籌城鄉發展、促進社會和諧、鞏固執政基礎和全面建成小康社會具有重大意義。現就扶持村級集體經濟發展試點，提出如下意見：

基本介紹

• 中文名：扶持村級集體經濟發展試點的指導意見
• 文號：財農[2015]197號 
• 發布單位：財政部  
• 發布時間：2015年10月12日 

一、總體要求

（一）指導思想。貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會精神，以全面建成小康社會為統領，堅持自力更生與政策扶持相結合，以增強村級集體經濟實力、實現農民共同富裕為目標，以農村集體資產、資源、資金等要素有效利用為紐帶，以土地股份合作、農業生產經營合作為主要經營形式，因地制宜探索資源有效利用、提供服務、物業管理、混合經營等多種集體經濟實現形式，發揮村級集體經濟優越性，調動村集體成員積極性，增強村集體自我發展、自我服務、自我管理能力和水平，為促進農村經濟社會發展、鞏固農村基層政權注入新活力。

（二）基本原則。一是堅持集體所有。鞏固完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，堅守不改變村集體產權性質、不損害村集體利益、不損害農民利益“三條底線”，促進集體資產保值增值，確保村級集體經濟發展成果惠及本集體所有成員。二是堅持市場導向。發揮市場在資源配置中的決定性作用，堅持用市場的辦法解決發展遇到的問題，同時更好地發揮政府在政策引導、規劃引領、資金支持等方面的作用。三是堅持改革創新。鼓勵試點地區大膽實踐，勇於創新，積極探索村級集體經濟不同實現形式，形成可複製、可推廣的經驗，走出適應不同經濟資源和市場條件的新型集體經濟發展道路。四是堅持因地制宜。結合各地實際，加強分類指導，因村因勢施策，探索不同經營主體的組織形式和商業運營模式，宜農則農、宜工則工、宜商則商，推動一二三產業融合協調發展。同時，要堅持生態環保底線，避免資源過度開發和環境污染。五是堅持村為主導。充分發揮村集體的主導和農民的主體作用，運用好民主決策、民主管理和民主監督機制，把集體增實力、農民增收益和產業增效益有機統一，調動農民廣泛參與的積極性，實現集體和個人利益的雙贏。

二、主要內容

各地按照試點鄉村的資源資產狀況和區位條件，可以統籌考慮以下試點內容，也可以選擇其他適合當地實際情況和需要的實現形式，科學合理地確定試點項目。

（一）探索以資源有效利用為主要內容的實現形式。支持村集體領辦土地股份合作社，按照入社自願、退社自由、利益共享、風險共擔的原則，鼓勵和引導村集體成員以土地承包經營權折股入社。採取村集體成員認可的經營方式，發展農業適度規模經營，提高勞動生產率和土地產出率，實現土地經營收益最大化。明確合作社管理和運行機制，完善村集體成員代表會議、董事會、監事會等治理結構，加強對經營管理者和農民的生產技能、經營管理知識的培訓指導，提高生產經營管理綜合能力。鼓勵村集體流轉或利用村集體機動地、荒地以及耕地和村莊整治、宅基地復墾等節餘的土地及其他可利用的集體所有資源，發展現代特色農林業、品牌農業和生態循環農業。

（二）探索以提供服務為主要內容的實現形式。支持村集體創辦農業生產經營合作社、勞務合作社等服務實體，為各類市場主體尤其是糧食生產經營主體提供加工、流通、倉儲、勞務等有償服務，促進農業由生產環節向產前、產後延伸，在更高層次、更大範圍內實現一二三產業融合發展。發展農業生產性服務業，開展代耕代種代收、統防統治、烘乾儲藏、集中運輸等綜合性服務。圍繞特色主導產業，開展優質農產品品牌創建，建設農業生產、加工、經營、服務設施，開展農產品產地加工。完善農產品行銷體系，發展農村電子商務，建立農產品網上交易平台。利用本地生態資源發展休閒農業和鄉村旅遊，促進農業與旅遊、文化產業的深度融合，進一步延長產業鏈和拓展農業新功能。

（三）探索以物業管理為主要內容的實現形式。鼓勵村集體按照土地利用總體規劃和城鄉建設規劃的要求，開發利用集體經營性建設用地等土地，量力而行建設物業項目，發展物業經濟。盤活村集體閒置辦公用房、學校、倉庫、禮堂等不動產，開展租賃經營。鼓勵有條件的地方，在區位優勢明顯地區或城鎮規劃區，按照統一規劃、統籌建設的原則，通過異地興建、聯村共建等多種形式，增加村集體資產和物業經營收入，拓展村級集體經濟發展空間。

（四）探索以混合經營為主要內容的實現形式。鼓勵村集體以集體資產資源參股農民專業合作社和經營穩健的工商企業。有條件的村，可以探索設立扶持村級集體經濟發展基金，積極探索基金使用運轉方式，實現集體資產保值增值。根據當地實際，探索強村帶弱村、村企聯手共建、政府定點幫扶、扶貧開發等多種形式，實現多元化經營，鼓勵有條件的村集體與其他經濟主體發展混合所有制經濟項目，不斷探索和豐富村級集體經濟實現形式。

各試點縣（市）結合當地實際情況，按照村集體土地產權歸屬層級，本著因地制宜、合作高效、就近就鄰的原則，以村民小組（或自然村）為試點單元，每個試點縣（市）至少選擇10個以上的行政村，重點探索土地股份合作經營，並推進行政村區域內的土地股份合作聯社發展。在開展扶持村級集體經濟發展試點過程中，加強同鄉鎮經濟發展在市場、品牌、產業、勞動力等方面的聯動與合作，發揮鄉鎮經濟聯城帶村的龍頭作用。同時，注重推進一二三產業在鄉域、縣域內的融合發展，培育主導產品品牌，提高產業外部競爭力。

三、配套政策

（一）加強體制機制創新。我國農村治理的基本框架由在土地集體所有基礎上建立的農村集體經濟組織制度與農村自治組織制度共同構成。加強村級集體經濟體制機制創新，就是要探索村集體資產、勞動力、管理等生產要素的集約化、組織化、效率化實現形式，做實集體經濟組織，創新統一經營形式，探索股權化管理方式，夯實集體經濟基礎、激活集體組織活力、充實集體經濟功能，發揮村集體在農村治理中的穩定器作用。依託村級集體經濟發展項目，探索財政資金直接投向符合條件的村集體。探索財政補助資金形成的資產轉交村集體持有、管護和作為村集體股權的政策措施。在貧困村探索財政補助資金形成的資產折股量化為村集體和農民持有的股份，建立股權扶貧機制。

（二）完善村集體內部管理制度。建立健全村級集體經濟財務管理和收入分配製度，完善勞動者工資報酬和管理者激勵約束機制，細化內部責任，加強內部經濟核算，嚴格控制資產負債比例，規範村級集體經濟收益分配和使用，確保村集體成員共享增值收益。建立健全村級集體經濟積累機制，完善村集體公益金、公積金制度，支持農村公益、扶貧濟困等事業發展，增強村集體自我保障能力。建立健全村集體治理結構，探索政經分離，實行穩健經營，加強民主管理，規範村級財務公開，自覺接受村集體成員和社會監督。

（三）強化政策綜合支持效力。鼓勵支持農業適度規模經營、高標準農田建設、農業產業發展扶持政策及資金項目向試點縣、試點村傾斜。對村集體領辦合作組織、發展農業產業項目，同等條件下給予優先扶持。統籌安排現代農業生產發展資金、農田水利設施建設補助資金、農業科技推廣與服務補助資金等扶持農業生產類資金，支持試點村集體經濟發展。增加農村公共服務投入，探索通過政府優先購買村集體提供的相關服務，不斷提高村級公共服務質量和能力。落實稅收和金融支持政策，加強土地政策扶持，為村級集體經濟發展營造良好的環境。

四、組織實施

2016年，中央財政選擇13個省份開展試點。在原有浙江、寧夏2個試點省份的基礎上，新增河北、遼寧、江蘇、安徽、江西、山東、河南、廣東、廣西、貴州、雲南11個省份，在一定時期內開展試點。

（一）加強組織領導。一是各試點省份要高度重視，將這項試點作為深化農村綜合改革的重要任務，建立健全財政部門牽頭負責，農村綜合改革部門會同有關部門具體組織、密切配合的工作機制。加強組織領導，明確職責分工，精心組織實施。二是各試點縣（市）要加強對試點村主導產業規劃、土地流轉、招商引資、人才培訓、政策宣傳等方面的指導和提供市場拓展、品牌推介等方面的服務。三是各試點行政村要做好土地流轉協調、村民動員組織、調處村組關係和引資合作服務等工作，為村級集體經濟發展創造有利條件。

（二）周密制定方案。各試點省份要結合當地實際，採取競爭性立項等方式，確定部分縣（市）開展試點。試點縣（市）選擇條件：一是當地黨委、政府高度重視村級集體經濟發展，有試點的強烈意願。二是有一定的工作基礎，村級組織凝聚力、戰鬥力強，村集體成員有意願、有要求，相關部門能夠密切配合。三是有發展村級集體經濟的具體規劃，財政能夠給予必要的支持。各試點省份要加強調查研究，認真制定實施方案，連同試點縣（市）的具體試點方案一併報財政部農業司（國務院農村綜合改革工作小組辦公室）備案。

試點方案要明確試點的組織機構、目標任務和主要內容、擬採取的主要政策措施、地方各級財政擬安排資金情況及資金使用方向等，特別是要包括以下內容：試點村名稱、地址、人口、村兩委主要負責人等基本信息；村集體所有土地等資源情況、經營性資產情況、村級財務管理情況；村集體擬發展的經濟類型、經營組織管理方式、投資贏利模式及預期收益水平、經營收益分配機制等經營管理情況；村集體成員對項目發展意願或經過一事一議決策機制議定情況；地方及村集體認為需要提供的其他重大信息或情況。

（三）加大支持力度。中央財政通過以獎代補方式支持地方試點工作。省級財政部門要加大支持力度，市縣也應給予必要支持。試點資金主要用於對鼓勵土地流轉、零散土地整治、發展為農服務、物業經營等進行補助，不得用於項目配套、償還鄉村債務、建設樓堂館所、購置交通通訊工具和發放個人補貼等方面。省級財政部門要制定資金管理辦法，並於每年3月底前將上年度試點工作進展情況、問題及成效、下一階段工作重點，特別是財政資金使用情況等內容，報送財政部農業司（國務院農村綜合改革工作小組辦公室）。

（四）加強監督檢查。加強監督管理和工作考核，圍繞村級集體經濟發展、農民收入增加、適度規模經營、地方資金保障、體制機制創新、可複製推廣性等內容建立考核評價體系，建立激勵約束和進入退出機制，確保改革試點有成效，資金使用有效益。要發揮鄉鎮財政就近就地監管的優勢，加強試點工作落實和扶持資金項目的監督檢查，防止虛報項目套取扶持資金和侵害村集體利益的行為。對資金使用過程中發現的問題要及時糾正，違規違紀的行為依照《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427號）等有關規定予以處理，並取消試點資格。