基本介紹,淵源,區別關係,地位和意義,義務,
基本介紹
“或引渡或起訴”是國際刑法中一個歷史悠久而運用廣泛的重要原則，它與普遍性管轄權存在著密切的聯繫，在某種意義上是普遍性管轄權的另一種表述。“或引渡或起訴”原則將引渡和起訴這兩種不同性質的刑事司法行為聯結起來，具有制度設計上的整合作用。1970年海牙《關於制止非法劫持航空器的公約》（下稱“《海牙公約》”）第7條確立了現代意義的“或引渡或起訴”原則，為之後的國際刑法公約尤其是反恐怖主義公約樹立了樣板。在晚近的國際刑法公約中，“或引渡或起訴”的具體規則又發生了新的變化。雖然“或引渡或起訴”義務是國際法上的一個傳統問題，但從其演變過程和它在對付犯罪行為對國家和個人日益增長的威脅方面的重大發展來看，它反映了國際法的新發展和國際社會的迫切關注，因此聯合國國際法委員會已經將它列入了適於將來審議的專題清單。[1]在2005年8月4日的第五十七屆會議的第2865次會議上，委員會決定將“或引渡或起訴的義務”納入當前長期工作方案。我國參加了大部分的國際刑法公約，尤其是在近年來又與其他國家締結了大量的雙邊引渡條約，在此背景下，如何看待我國在國際刑法公約下的引渡義務和管轄義務，如何處理拒絕引渡後的起訴義務，具有十分重要的現實意義。
淵源
一、“或引渡或起訴”原則的源流及其與普遍性管轄的關係
一般認為，“或引渡或起訴”原則（aut dedere aut judicare）起源於荷蘭學者格老秀斯在17世紀提出的“或引渡或懲罰”（aut dedere aut punire）思想。另一方面，格老秀斯的“或引渡或懲罰”思想同時也被認為是普遍性管轄權原則的理論淵源。
格老秀斯在《戰爭與和平法》中提到：“由於通常情況下一個國家不會允許另一方的武裝力量進入其領土以懲罰罪犯，所以罪犯所在的王國就有必要基於受害方的控訴，或者自己對罪犯進行懲罰，或者將他移交給受害方處置……所以這些例子應被理解為並沒有嚴格要求一個國家或君主必須移交罪犯，而是允許他們選擇懲罰或者移交罪犯。”[2]這些話在今天看來，“或引渡或懲罰”原則應被限制在影響人類社會整體的犯罪——國際犯罪。[3]因為，就國內犯罪而言，一國是否願意予以起訴或懲罰是其主權範圍內的事情，而對於國際犯罪而言，一國具有對其起訴或懲罰的義務。但是，由於各國領土界限的限制，一國不能隨意進入他國領土內行使管轄權，這樣，該國必須向罪犯（嫌疑人）的實際控制國提出移交（引渡）的請求。在後者沒有移交義務的情形下，後者必須對該罪犯進行懲罰，因為這種罪行“影響到其他獨立國家或主權者”。由此可見，格老秀斯的“或引渡或懲罰”思想與其提出的“影響到整個人類社會的罪行”概念相互聯繫，用“或引渡或懲罰”的方式來防止罪犯的實際控制國特別是國籍國“寬恕”該罪犯。在這個意義上，“或引渡或懲罰”思想的核心是：在各國沒有相互移交罪犯的前提下，要求各國不放棄懲罰的權力。也就是說，“或引渡或懲罰”思想的重心在於“懲罰”。從字面含義上看，“或引渡或懲罰”與“或引渡或起訴”原則存在區別，前者對國家施加了更加嚴厲的義務。有學者認為：“或引渡或懲罰”的原始表述不能被理解為格老秀斯是指沒有事先確定為犯罪的懲罰。實際上，格老秀斯自己也認識到了基本正義的原則，他增加了這樣的注釋：“因為司法調查應當先於移交，送交（give up）那些沒有經過審判的人是不適當的。”[3]因此，格老秀斯的“或引渡或懲罰”思想與現代意義上的“或引渡或起訴”原則應當沒有本質的區別。
在《戰爭與和平法》中，“或引渡或懲罰”原則與“影響到整個人類社會的罪行”相對應，前者是後者的懲治方式。對全人類侵犯的罪行是違反自然法的罪行，各國具有制止這種犯罪的普遍義務，而不問執行懲罰的國家是否與該罪行有關。“或引渡或懲罰”就是各國履行這種普遍義務的具體方式。因此，從格老秀斯提出“或引渡或懲罰”原則後，“或引渡或起訴”原則在概念體系上往往與懲治國際犯罪的普遍管轄原則（世界原則）相互混用，“或引渡或起訴”原則被理解為普遍管轄的實現方式。例如：《海牙公約》既確立了締約國普遍管轄的義務（第4條），同時又確立了“或引渡或起訴”義務（第7條）。
區別關係
與普遍性管轄的關係
普遍管轄（universal jurisdiction）是國家管轄原則的一種。懲治危害全人類利益的犯罪行為是國際刑法公約的主要目標，正是基於這一法理基礎，許多國際刑法公約為締約國設定了對某些犯罪的普遍管轄。關於普遍管轄原則與“或引渡或起訴”原則的關係，我國學者認為，它實際上要解決的是管轄權的衝突問題。普遍性管轄原則要求每個有關國際條約的締約國遵守“或引渡或起訴”原則，它是有關的被請求國在不引渡的情況下的一項義務。不引渡是實行普遍管轄原則的前提條件之一，也就是說，引渡所代表的刑事管轄權比普遍管轄優先適用。[4]按照筆者的理解，這一觀點主要包括了兩方面的含義：1．在“或引渡或起訴”規範的內部，引渡義務的確定先於起訴義務，這一點目前在學術界存在爭議（下文詳述）；2．“或引渡或起訴”原則體現了普遍管轄相對於屬地管轄權、屬人管轄權的補充性。引渡的請求國享有屬地、屬人等管轄權，因此它可以向罪犯的實際控制國提出引渡請求，而當引渡的被請求國基於缺乏條約關係等理由而拒絕引渡時，它也應對該罪犯實施管轄，這種管轄權即為普遍性管轄權。
在國際刑法公約中，“或引渡或起訴”原則如果與普遍管轄相併存，那么就意味著這種普遍管轄是輔助性或補充性的。因為如果所有締約國都對國際犯罪具有管轄權以及管轄義務的話，每個國家都有義務和權利對國際犯罪進行管轄（起訴），而不存在“引渡”與“起訴”的相互選擇或引渡的優先適用性。正是由於“引渡”義務的存在，使得國際刑法公約中的普遍管轄權與其他管轄權的關係變得複雜。但是，並不是所有的國際刑法公約或國際刑法條款都將普遍管轄原則與“或引渡或起訴”原則相互並列。例如《聯合國海洋法公約》關於海盜罪的第105條規定：在公海上或任何國家管轄範圍以外的地方，每個國家均可扣押海盜船舶或飛機，扣押國的法院可判定應處的刑罰。它沒有按照扣押國與海盜罪的聯繫而對扣押國進行類型的劃分，並以此要求某些扣押國向其他國家承擔引渡的義務。這使得《聯合國海洋法公約》關於海盜罪的普遍性管轄權具有“純粹”的普遍性質，而與《海牙公約》的管轄權種類明顯不同。
“或引渡或起訴”與普遍管轄不完全是重疊適用的關係，兩者在適用範圍上存在著交叉。一方面，“或引渡或起訴”原則同時指向引渡和起訴這兩種刑事司法行為，其中包含了締約國的引渡義務，而普遍性管轄僅僅涉及締約國起訴罪犯的義務。另一方面，在某些情況下，締約國的普遍性管轄義務並不依賴於“或引渡或起訴”原則得以實現。即使普遍管轄具有強制性，對普遍管轄原則和“或引渡或起訴”原則進行區分仍然是合適的。[5]如果條約設立的普遍管轄原則對締約國來說僅僅是一種權利，而不是強制性的義務（例如1973年《禁止並懲治種族隔離罪行國際公約》第5條規定：被控犯本公約第2條所列舉的行為的人，得由對被告取得管轄權的本公約任何一個締約國的主管法庭審判），那么，“或引渡或起訴”原則在這種場合更無適用的餘地。普遍管轄原則可以在超出“或引渡或起訴”原則的範圍之外適用。有學者因此認為：當或引渡或起訴的義務不明確，而起訴由外國人在外國從事的犯罪的權利被承認的時候，普遍管轄不應當被認可是沒有理由的。實際上，普遍管轄的真實意義是國際法允許任何國家將它們的法律適用於特定罪行，即使缺乏屬地性、屬人性或其他與罪犯或受害者的可接受的聯繫。[6]
除此以外，“或引渡或起訴”原則的確立不一定是為了配合普遍管轄的實現。在引渡法中，“或引渡或起訴”原則往往被用於解決本國國民不引渡原則帶來的管轄權上的問題。《歐洲引渡公約》第6條第2款在處理本國國民不引渡問題上規定：“如果被請求國不引渡其國民，應請求國的請求，該國應將此案提交給其主管機關，以便主管機關認為適當時提起訴訟。”如果被請求國不同意引渡本國國民，則應當提交起訴。這一款規定對於被請求國起訴義務的要求是非常寬鬆的：“以便主管機關認為適當時提起訴訟”。它沒有給被請求國施加起訴的義務，而是要求被請求國向主管當局送交案件。最後，值得一提的是，在2006年聯合國國際法委員會的會議上，大家普遍主張明確區分或引渡或起訴義務的概念與普遍刑事管轄權的概念。有人提到，即使這兩種概念對於某些罪行而言同時存在，委員會已經決定側重於前者而非後者。[7]
地位和意義
二、“或引渡或起訴原則”在國際刑法公約中的地位和意義
1929年《防止偽造貨幣公約》第一次規定了“或引渡或起訴”原則。[8]該公約規定：凡拒絕引渡本國國民的國家，對於該國國民在外國犯偽造貨幣罪之後逃回本國領土內時，應像該罪行是在本國所犯，同樣予以懲罰。《1971年精神藥物公約》第22條規定：“本國人或外國人犯有上述罪行之情節重大者，應由犯罪地締約國訴究之，如罪犯系在另一締約國領土內發覺，雖經向該國請求引渡、而依該國法律不能引渡、且該罪犯尚未受訴究與判決者，應由該所在地締約國訴究之。”該公約主要確立了屬地管轄原則，但是為了避免屬地國因為被拒絕引渡而不能追究罪犯，同時又要求罪犯所在國對罪犯予以追究。
1970年《海牙公約》第7條確立了具有示範意義的“或引渡或起訴”原則，第7條規定：“在其境內發現被指稱的罪犯的締約國，如不將此人引渡，則不論罪行是否在其境內發生，應無例外地將此案件提交其主管當局以便起訴。該當局應按照本國法律以對待任何嚴重性質的普通罪行案件的同樣方式作出決定。”它在《海牙公約》中具有重要的地位，並且與其第4條的普遍性管轄權和第8條的引渡義務存在密切的聯繫。
反恐怖主義公約中關於引渡的共同性條款對“或引渡或起訴”原則起到補充性作用。這些引渡條款規定恐怖主義罪行應被包含在現有或將來的引渡條約中，或者特定的反恐怖主義公約在缺乏雙邊引渡條約時可以被看作引渡條約，或者恐怖主義罪行不被看作屬於引渡條約“政治犯罪”的例外情形。[9]“或引渡或起訴”原則也與《海牙公約》的引渡義務相互關聯。在《海牙公約》中，締約國有沒有引渡義務根據締約國是否採取條約前置原則而有所不同。在條約前置原則的情形下，被請求國與請求國如果沒有引渡條約，那么被請求國基於本國國內法的約束，它將不能同意引渡。如果被請求國沒有規定同意引渡以有引渡條約為前提條件，那么它根據本國國內法上的條件來決定是否同意引渡。正是因為在大部分情況下締約國沒有引渡義務，《海牙公約》要求締約國將此案件提交其主管當局以便起訴，而不是予以放縱。
《海牙公約》第4條第2款要求其他締約國將犯罪分子引渡給前三種具有管轄權的國家，如不引渡，也應當對這種罪行實施管轄權，而實施管轄權的方式就是提交起訴。“或引渡或起訴”方式，原來的目的在於賦予利害關係國或犯罪人所在國以設定管轄權的義務。[10]從這個角度看，第7條的規定實質上是第4條第2款的普遍性管轄權原則的引申，它可以保證無論有沒有引渡條約，在《海牙公約》締約國的範圍內，航空犯罪分子不能逃脫應有的法律制裁。
《海牙公約》第4條第2款規定：“當被指稱的罪犯在締約國領土內，而該國未按第8條的規定將此人引渡給本條第一款所指的任一國家時，該締約國應同樣採取必要措施，對這種罪行實施管轄權。”它為其他締約國確立實施普遍管轄的義務。它提到了第8條，《海牙公約》第8條是關於引渡航空犯罪分子的條款，它沒有完全為締約國確立相互引渡的義務。西班牙在海牙會議上的提案主張：公約沒有確立強制性的犯罪人引渡制度，因此，凡是發現犯罪分子的國家都必須承擔確定審判管轄權的義務，不給犯罪人以藏匿之處。如果其他的締約國既不同意引渡，又不對犯罪分子確立管轄權，將會導致犯罪分子逃脫法律的制裁。因此，為了徹底打擊航空犯罪，公約建立了普遍性管轄制度。第7條的“在其境內發現被指稱的罪犯的締約國”應當是與第4條第2款的“被指稱的罪犯在締約國領土內”相一致的。因為，締約國對犯罪分子起訴的法律依據是該國對他擁有管轄權，所以第4條第2款實際上是為締約國按照第7款對犯罪分子提交起訴而提供法律依據。在這個意義上，第4條第2款的普遍性管轄權條款對於締約國的管轄權來說同時也是一種授權性條款。
韓國學者提到：一般認為，《海牙公約》第4條第2款的管轄權即使在沒有引渡請求時的情況下也會產生義務。[10]我們應如何理解這一結論？《海牙公約》第4條第2款的邏輯順序是先“引渡”問題後“管轄”義務問題，在這一點上，1976年《歐洲制止恐怖主義公約》第6條第1款有類似的規定：“每一締約國應採取必要措施，以確定在下述情況中對第一條所列罪行行使管轄權，即如嫌疑犯在其領土內，且本國在接到一締約國的引渡請求後，不將其引渡給請求國，而該請求國的管轄權是依據被請求國法律中同等現行有效的引渡規則。”但是，在被請求國決定不引渡的情形方面，該二者的規定有所不同：《歐洲制止恐怖主義公約》規定的是被請求國接到他國的引渡請求後而不引渡，請求國對該嫌疑犯有沒有管轄權由被請求國的國內法決定；而《海牙公約》沒有明確第4條第2款的不引渡是否一定是在接到引渡請求後才不引渡，請求國按照《海牙公約》第4條第1款的規定當然具有管轄權。引渡的發生是基於請求國的引渡請求，如果沒有一個國家提出引渡請求，該犯罪分子所在國當然不能進行引渡，從《海牙公約》第4條第2款的條文看，這也應當屬於“未按第八條的規定將此人引渡給本條第一款所指的任一國家時”的情形。因此，在《海牙公約》中，犯罪分子所在國因為沒有引渡而具有管轄的義務的可能性大於《歐洲制止恐怖主義公約》。
2003年《聯合國反腐敗公約》第44條第11款也規定了“或引渡或起訴”原則：“如果被指控罪犯被發現在某一締約國而該國僅以該人為本國國民為理由不就本條所適用的犯罪將其引渡，則該國有義務在尋求引渡的締約國提出請求時將該案提交本國主管機關以便起訴，而不得有任何不應有的延誤。”但是，《聯合國反腐敗公約》的“或引渡或起訴”原則在適用範圍上與《海牙公約》存在明顯的區別。《海牙公約》適用於“如不將此人引渡”，至於被請求國不予引渡的理由是什麼，則在所不問。而《聯合國反腐敗公約》僅僅適用於“本國國民不引渡”的情形，這與它關於締約國引渡義務的條款有關。在《聯合國反腐敗公約》第44條中，締約國之間並不一律具有相互引渡的義務（第5款），引渡還受到“雙重可罰性原則”的限制（第1款）。更為重要的是，第44條第8款規定：“引渡應當符合被請求締約國本國法律或者適用的引渡條約所規定的條件，其中包括關於引渡的最低限度刑罰要求和被請求締約國可以據以拒絕引渡的理由等條件。”本國國民不引渡即屬於被請求締約國可以據以拒絕引渡的理由之一。由此可見，該公約的締約國在“或引渡或起訴”方面承擔較低的義務。
《聯合國反腐敗公約》第44條第13款還規定了與“或引渡或起訴”相類似的“或引渡或懲處”原則：“如果為執行判決而提出的引渡請求由於被請求引渡人為被請求締約國的國民而遭到拒絕，被請求締約國應當在其本國法律允許並且符合該法律的要求的情況下，根據請求締約國的請求，考慮執行根據請求締約國本國法律判處的刑罰或者尚未服滿的刑期。”它與第11款都適用於本國國民不引渡的情形，但是它主要是解決被請求國執行請求國判處的刑罰，在性質和目的上與“或引渡或起訴”原則迥異。我國學者認為，“或引渡或懲處”原則進一步擴大了在不引渡情況下開展其他國際刑事司法合作的範圍，是“或引渡或起訴”原則的新發展。[11]當然，這裡的“或引渡或懲處”原則與格老秀斯提出的“或引渡或懲罰”也存在區別：前者解決被請求國執行請求國的刑罰問題，而後者是由被請求國直接予以懲處。
義務
三、國家在“或引渡或起訴”原則下的義務
“引渡”與“起訴”的關係
作為一個條約上的條款，締約國在“或引渡或起訴”原則項下究竟應當承擔什麼樣的義務？我們首先要解決該原則的內部關係——締約國的引渡和起訴義務是選擇性的還是順序性的。也就是說：締約國的引渡義務與起訴義務之間是否存在等級關係？如果該二者是選擇性的關係，那么這意味著締約國在決定是否引渡或是否起訴上具有較大的自由，即使它按照條約具有引渡義務，它也可以選擇不引渡。有一種觀點就認為： “或引渡或起訴”義務的組成部分是相互分離的（disjunctive），一國有選擇引渡或起訴被指控的罪犯的權利。東道國可以在不審查引渡的可能性的情況下直接起訴。如果引渡不是可行的，“或引渡或起訴”原則的第二個要素就給東道國施加啟動刑事程式的義務。[12]如果該二者之間是順序性的關係，那么這就意味著引渡義務是首要的義務，而起訴的義務僅僅在被請求國國內法禁止引渡時產生。
如何處理引渡義務與起訴義務的權重涉及到如何協調同一個條約中普遍性管轄義務與引渡義務的關係。《海牙公約》第4條第1款確定了三種並列的管轄權：航空器登記國管轄權、航空器降落地國管轄權、承租人營業地或永久居所地管轄權。這三種國家都有確立管轄權的義務（“應採取必要的措施”）。另一方面，在《海牙公約》中，締約國之間還有可能存在相互引渡的義務，按照第8條第1款，《海牙公約》的“可引渡的罪行”義務既約束締約各國間現有的引渡條約，又約束它們之間將要締結的每一項引渡條約。如果航空器登記國實際控制了罪犯，同時按照《海牙公約》的規定，它又有向其他國家引渡的義務，在這種情況下，它究竟是選擇引渡還是選擇自行管轄（起訴）？《海牙公約》對此似乎沒有明確的答案。例如在1990年張振海劫機案中，日本作為航空器的降落地國也具有管轄的義務，但是，日本法院對此沒有作如何審查，只是判斷引渡的可能性，而不是選擇決定“或引渡或起訴”。[10]《海牙公約》在這一問題上的模糊性說明了目前的國際刑法公約在合作懲治國際犯罪方面的尷尬：一方面，它在締約國管轄義務的設定上是分層的，注意協調國際犯罪的主要利害關係國和其他締約國管轄權的關係，如果所有的締約國都具有同一層次上的管轄義務，它就沒有必要設立“或引渡或起訴”原則。另一方面，它不能取代締約國之間的引渡條約，所有締約國之間也不完全具有相互引渡的義務。在這種情況下，締約國在決定引渡還是自行管轄（起訴）方面就具有了靈活性。
如果引渡的義務具有優先性，其必然結果是犯罪發生地國對起訴和懲罰罪犯承擔主要的責任，而罪犯實際控制國僅僅承擔第二性的義務。這主要是因為：犯罪發生地國在懲罰罪犯上具有主要的利益關係，它在證據的取得上也具有最便利的條件。[3]這種觀點實際上建立在犯罪發生地國作為引渡的請求國之一具有引渡的優先性的假設之上，但是，這一優先性並不是引渡實踐中通行的做法。《海牙公約》對此沒有規定。航空犯罪的發生地非常複雜，《海牙公約》沒有關於犯罪發生地管轄權的特別規定。尤其是在管轄權上，航空器登記國、航空器降落地國、承租人營業地或永久居所地國處於相同的層次，它們之間更談不上請求引渡權利的優先性問題。《海牙公約》第4條第2款規定：“當被指稱的罪犯在締約國領土內，而該國未按第八條的規定將此人引渡給本條第一款所指的任一國家時……”這似乎意味著其他締約國首先有按照第8條向前三種國家引渡的義務，但是，既然《海牙公約》第7條規定，“如不將此人引渡”，該國應將罪犯提交起訴，那么該國不履行第4條第2款及第8條下的引渡義務也不構成對公約的違反。因此，《海牙公約》中的“引渡”與“起訴”的義務應當是選擇性的關係。
國家起訴義務的問題
《海牙公約》第7條提到：“應無例外地將此案件提交其主管當局以便起訴。”其中的“應無例外地”（without exception whatsoever）的措辭在《海牙公約》的起草過程中經歷過反覆的討論。第7條在起草過程中經歷了從“不論犯罪的動機如何”到“應無例外地”的轉變，談判國在這兩種措辭的選擇上煞費苦心，表明了這兩種措辭的含義應當存在區別。從邏輯上看，“應無例外地”應當包含了“不論犯罪的動機如何”的含義，也就是說即使特定的犯罪動機也是一種例外，這種例外在締約國的提交起訴中也不予考慮。但是，從該措辭的修改過程來看，“應無例外地”的措辭似乎又淡化了“不論犯罪的動機如何”的強制性色彩。“不論犯罪的動機如何”是強調不管該航空犯罪是否具有政治性動機，締約國都應當起訴或提交起訴，這對於締約國來說具有更大的強制性約束力。《海牙公約》在航空犯罪的引渡問題上雖然將航空犯罪作為可引渡的罪行，但是它沒有正面地規定航空犯罪不屬於政治犯罪。在邏輯上，航空犯罪是可引渡的罪行與締約國在起訴中不考慮航空犯罪的政治性動機之間是不能完全相互等同的。這反映了《海牙公約》在航空犯罪的引渡及起訴方面處理航空犯罪政治性動機問題上的模糊性和妥協性。有學者提及：主管當局應該排除嫌疑犯的政治動機，或者把“應無例外地”解釋為“沒有什麼動機可以除外”的意見未能寫入公約。從《海牙公約》的規定可以看出，對於具體事件中如何對待嫌疑犯的問題，國際公約還不便於干涉各國的政治判斷。[13]
《海牙公約》要求各締約國“將此案件提交其主管當局以便起訴”（submit the case to itscompetent authorities，for the purpose of prosecution），締約國具有將案件提交給其主管當局的義務是確定的，但是締約國的主管當局是否必須對該案件進行起訴的問題存在著爭議。1979年《反對劫持人質國際公約》第8條第1款也有相同表述：“領土內發現嫌疑犯的締約國，如不將該人引渡，應毫無例外地而且不論罪行是否在其領土內發生，通過該國法律規定的程式，將案件送交該國主管機關，以便提起公訴。此等機關應按該國法律處理任何普通嚴重罪行案件的方式作出判決。”《聯合國反腐敗公約》第44條第11款也規定“將該案提交本國主管機關以便起訴”。
美國和前蘇聯代表都主張各締約國如果不同意引渡就必須起訴犯罪分子。有學者認為海牙外交會議否定了適用強制性起訴或選擇性引渡的主張：締約國僅僅有將犯罪分子提交起訴的義務，而不存在起訴的義務。很明顯，在普遍性管轄權的情況下，因為劫機行為在其他國家發生，實際控制犯罪分子的國家需要掌握證人或其他證據，它難以證明犯罪的存在。但是，否定強制性起訴的理由還具有政治性因素。一些國家不願意它們的政治性庇護等主權權利被干涉，而不管犯罪的嚴重程度。[14]另有學者也認為：《海牙公約》和1971年《蒙特婁公約》因為其模糊性而受到批評。關於制裁劫持航空器或其他不法行為的條款實際上並沒有要求起訴或引渡，它們僅僅施加了向主管機關提交案件的義務，而主管機關將基於自己的裁量來決定起訴是否適當。因此各國在關於起訴或引渡問題上缺乏統一性，公約沒有能夠成功地界定“嚴厲的懲罰”，使得一些國家避免了對劫機犯進行嚴格的懲罰，特別是在這些劫機犯被視為政治難民的時候。[15]由此可見，締約國不承擔起訴的義務既有訴訟程式等的現實性因素的考慮，又有航空犯罪的政治性因素的障礙。
雖然《海牙公約》要求該當局應按照本國法律以對待任何嚴重性質的普通罪行案件的同樣方式作出決定，但是締約國的主管當局有可能在決定起訴過程中考慮政治因素。這不僅僅受到有關是否起訴的國內實體法的約束，而且也受到決定起訴的程式的影響。韓國學者認為：“或引渡或起訴”方式本來的目的在於防止依據締約國的政治判斷來迴避對犯罪分子的處罰，但是事實上，由於實行這一條約制度的國內程式不夠明確，所以很有可能在決定中摻人政治或外交上的考慮。[10]一國的引渡程式與起訴程式既存在重合又存在區別，起訴程式一般根據刑事訴訟法律，而引渡程式根據引渡法律（例如我國）。在聯合國國際法委員會會議的辯論中，有人專門提到：因為起訴獨立是國內刑法程式中的一個主要原則，所以各國政府通常不接受起訴的義務。[7]司法機關在起訴程式具有獨立性，而引渡程式往往是由被請求國司法機關和行政機關對是否引渡進行雙重審查。但是，按照《海牙公約》的規定，被請求國在收到引渡請求後將面臨著是同意引渡還是進行起訴的選擇，這兩種選擇過程可能會相互影響甚至發生重疊。如果這樣的話，締約國行政機關在決定是否引渡中的考慮因素也會被帶人到其司法機關在決定起訴的過程中，被請求國如果以政治因素拒絕引渡，那么該國在司法機關在決定起訴的過程中，也就有可能難以避免對該犯罪行為進行政治因素的考量。
