古羅馬保民官職設立不久，關於國有地的爭論日趨明朗。貴族更喜歡維持這種國有權，因為國有能使他們在這樣的土地上居住，同時他們對待這樣的土地像是自己的一般。另一方面平民渴望在他們中間分配國有地。當這種爭執仍在進行之時，公元前471年，平民有組織的鼓動迫使國家當局同意建立一個特殊的平民協定會(concilium plebis)。它的成員是清一色的平民。按部落召集平民協定會開會是保民官的任務。每年都要在平民協定會上選出保民官的繼任者，提出和通過各類議案，即平民決議(plebisca)，審理某些訴訟並進行審判。在現在學者看來，平民協定會的存在似乎把事態搞得過於複雜，因為在主要的人民大會森都利亞會議和半廢止的庫里亞會議之外，實際上又增加了第三個人民大會。但是平民協定會最初還不是羅馬國家的官方組織。差不多兩個世紀後，平民決議才開始具備法律所擁有的同等效力。此前，平民決議只是平民意志的體現，政府亦如此認為。政府發現，接受平民決議是明智的。
