官多為患

“官多”事實有目共睹，“為患”之弊難以否認。中央大部制基調之下，地方政府擴編現象嚴重，亂設機構，亂定級別，領導職數和公務員人數超標，這“兩亂兩超”導致的公務員規模擴張，不僅造成了行政成本過高、增加了民眾負擔，而且擴大了跑官要官、買官賣官的空間，使體制性和機制性腐敗痼疾難以根除。

基本介紹

• 中文名：官多為患
• 意義：地方政府擴編現象嚴重
• 成因：唯官是貴，權力主導
• 解決方法：解決好乾部的“出口”問題

注釋

“官多為患”是中組部原部長張全景提出的概念，並明確定性為中國政治上的一大弊端。 據資料顯示，我國歷史上官民的比例在西漢時是1：7945，在唐高宗時是1：3927，在清康熙時是1：311，在建國之初大約是1：600，目前則達到1：28左右。對這組資料雖然還存在爭議，但目前百姓供養官員人口負擔過重是事實。龐大的財政供養人口已經成了經濟和社會發展的“沉重的翅膀”。況且這些官員中有的還存在嚴重的腐敗和亞腐敗問題，如此，財政供養他們的就不僅僅是吃飯問題，還要額外為他們各種腐敗和亞腐敗的公款消費“埋單”，甚至要成為他們明目張胆“撈”的對象。這勢必會大大增加民眾負擔。

中組部原部長張全景

解決官多為患問題絕不僅僅是規範任期、交流和迴避這些問題，關鍵一點是要解決好乾部的“出口”問題。解決官多為患問題需要從提高執政能力，維護執政穩定的大局出發，下狠心在幹部管理體制上做根本性的改革，而不是做細節上、局部上的修補和完善。

成因

一是“唯官是貴，權力主導”。中國自古“官本位”思想根深蒂固，幾千年封建社會等級森嚴，皇權至上，君臣父子，尊卑有序，唯官是貴。權力主導，官貴民賤思想有廣泛的社會認同。孔子有“學而優則仕”的訓導，孟子有“勞心者治人，勞力者治於人”的名言。在傳統文化價值取向中，做官被認為高人一等。縱觀歷史和現實，官本位主要特點是，權力的運行以“官”的利益和意志為最根本的出發點和落腳點；上級對下級擁有絕對的權力；以是否為官、官職大小、官階高低為標尺衡量人的社會地位和人生價值。在此基礎上形成了敬官、畏官、謀官的社會心理。一些人把權力的獲取看成個人成就的主要標識，炫耀權力的威嚴成為個人心理的最大滿足。正是基於這種心理，暫時不掌握權力者或掌握有限權力者，不擇手段地謀取權力，無權的想掌權，有了小權的想掌大權，掌了大權的則想永久掌權。在這個怪圈內，權力被資本化。在某些人眼裡，權力的獲取，意味著升官發財、光宗耀祖、封妻蔭子，許多人孜孜以求，紛紛擁擠在“仕途”的小道上，使權力成為最為搶手的政治資源。

二是“因人設事，因人擇官”。在黨的歷史上，為減輕人民負擔，提高工作效率，毛澤東曾一再倡導“精兵簡政”，鄧小平極力主張“精簡機構”，強調領導班子消腫瘦身，在當時均取得明顯成效。但由於“官本位”思想盤根錯節，機構臃腫極易反彈，“精兵簡政”很難一勞永逸，跳出“精簡，膨脹，再精簡，再膨脹”的周期率。原因何在？在於“因人設事，因人擇官”。按照黨的幹部路線，應該是任人唯賢，能上庸下；優勝劣汰，能上能下；能官能民，能進能出。但真正實施起來，卻很難做到。往往是因人設事，因人擇官，能上不能下，能進不能出，能官不能民，除非犯了十分嚴重的錯誤，很少有被降職使用的。提拔往往論資排輩，熬到一定時間自然升官晉級，“沒有功勞有苦勞，沒有苦勞有熬勞”，“鬍子拉碴排隊等提拔”的現象屢見不鮮。甚至出現沒有職位設立職位，沒有編制增加編制，讓幾個人甚至於十幾個人分擔一個人的工作，以致出現“20個副秘書長”、“11個副市長”的情況。尤其值得提出的是，長期以來，各級黨委政府強調“看政績用幹部”，把提拔當成調動幹部積極性的重要手段，頻繁使用，有利有弊，有的甚至封官許願，使機構臃腫加速。幹部只進不出，久而久之，必然導致機構膨脹，官多兵少，以致於出現“十羊九牧”的局面。

三是“權大於法，人管制度”。按照科學的方法應該是制度管人，任何人都沒有超越法律法規的特權。但在實際運行中往往是本末倒置、權大於法，不是制度管人，而是人管制度。主要領導的一句話、一個條子，就可以把有關法律法規推翻。還美其名曰：“解放思想”、“人性化管理”。以至造成“有令不行，有禁不止”，使黨的許多好政策在一些地方發揮不了作用。實際情況正如中組部原部長張全景所說：“事實上，由黨的各項方針政策構築的制度基本上是健全的，但如果束之高閣，就成了一紙空文。”中國幾千年封建社會“人治”貫穿始終，長官意志、家長作風、個人專制盛行，領導的話往往被下級奉若神明，“對的也是對的，錯的也是對的”。在“人治”未絕的環境中，不少幹部認為黨紀國法可以執行也可以不執行，可以認真執行也可以不認真執行，但領導的講話和批示，則非執行不可，而且非認真執行不可。在事情的決定上，好像只要領導、尤其是主要領導點頭拍板，就有了“尚方寶劍”，至於這些話和指示究竟符不符合實際，是否經過合法程式，就無人關心了。

四是“養尊處優，製造工作”。一些官員養尊處優，喜歡擺譜，為炫耀權力，顯示自己負責工作的重要性，往往不遺餘力製造工作，給人“開拓進取，幹事創業”的假象。毛澤東曾推薦過一本小冊子《官場病——帕金森定律》，正好解開了“官多為患”的死結。一個不稱職的官員，可能有三條出路，第一是申請退職；第二是讓一位能幹的人來協助自己工作；第三是任用兩個水平比自己更低的人當助手。這第一條路意味著權力的喪失，他是不會走的。第二條路他也不會走，因為那個能幹的人會成為自己的對手。看來只有第三條路最適宜。於是，兩個平庸的助手分擔了他的工作，他自己則高高在上發號施令。兩個助手上行下效，再為自己找兩個更加無能的助手。依此類推，循環往復，就形成了一個機構臃腫、人浮於事、相互扯皮、效率低下的體系。在這種體制下，許多人為了顯示自身工作的重要性，對製造工作樂此不疲,還美其名曰:“創造性地開展工作”。於是，各種折騰老百姓的亂評比、亂檢查、亂攤派應運而生，形式主義、官僚主義大行其道，人民負擔加重，形成“魚大水淺”的不和諧狀況。

九患

“官多為患”到了什麼程度？一個省有四五十個省級幹部，幾百個乃至上千個地廳級幹部，一個縣幾十個縣級幹部；更何況一個省、市除省長、市長外，還有八九個副職，每個人再配上秘書，個別的還有助理……張全景把這種現象稱為“古今中外沒有過”。一方面，通常的政治理論認為，權力自身具有膨脹的特性，如果權力本身得不到有效制約的話，這種膨脹就會愈加嚴重。在中國，權力不僅缺少內部的憲政約束，也缺少一個強大的公民社會去從外部去牽制，權力本身可以為所欲為，擴張到極致。在這種權力體制中，主政者可以根據自己的需要隨意添置官位，從而使機構改革陷入“越精越臃腫，越簡越多”的怪圈。 　另一方面，官多現象也跟中國特色的政治文化和制度設計有關。在“官本位”文化浸透至深的國度，由於官員的級別大小跟他享受的特權以及社會聲望密切相關，所有的社會成員都去爭著充任“肉食者”，而所有的小吏則竭力去撈更大的“烏紗帽”，整個社會出現一種“當官至上”的風氣。在某種程度上，近些年來的“考公務員熱”正是這種風氣的體現。從具體制度設計來看，我們為了平衡下級的權力，發明了用副職管副職的辦法，儘管這種做法本身不符合效率原則；另外我們還會根據國家不同時期的發展戰略，不斷增設新的副職，比如：為了強調政治協商意義，政府必須配一名民主黨派或無黨派人士任副職；出於提高婦女地位的考慮，黨政班子必須配一名女性幹部；為了更好地推行科教興國戰略，市縣便配一名科技副職；為了推進工業化，便有了工業副縣（市、區）長……在這種體制背景下，不難出現張全景所說的黨政機關“有八九個副職”，“一個省有四五十個省級幹部，幾百個乃至上千個地廳級幹部，一個縣幾十個縣級幹部”。在一定程度上，官多現象正是我們這個文化與體制的衍生物。官多為患，眾多周知：

之一，浪費禍患。一個官就必然配備一個官的諸多待遇，車，子，辦公室，還有秘書等等，特別是我們現在我們某些官員架子成風，實在是對國家財政的一大浪費，我看，公務員浪費中，最大的浪費就是官員支出浪費，如果把這個浪費用到醫療保障，教育公益上，肯定會出現一個大改觀。

之二，效率禍患。雞多不下蛋，這是自古就有的道理，官員多，動嘴的多，動手的少，必然影響工作效果，工作效率。

之三，矛盾禍患。一個好漢三個幫，當官的背後必然有一群脾氣相投的人，必然形成一種名利的爭奪，官多矛盾多，有好處爭著上，有責任爭著推卸，內耗阻礙發展。

之四，懶惰禍患。官多必然承擔的責任少，分配的任務少，於是坐官成了走走，看看，甚至每天就是喝茶葉水，任憑具體工作人員熱火朝天，他們在哪裡自由清閒，官員為何肥胖？就是不勞動，懶惰，蹲膘蹲的。

之五，特權禍患。一個官員一個特權，官員多特權多，於是把法律架空了，讓制度失落了，官多是正常秩序的最大破壞者。之六，形象禍患。本來官員應該是公務員中最能代表政府形象的典範，而現在官多，魚目混珠，什麼鳥都有，本來美好的官員形象也被褻瀆了。

之七，腐敗禍患。官多的背後實際上就是腐敗多，為什麼會有那么多官？很多就是腐敗產生的，而腐敗上來的官又必然用更大的腐敗彌補腐敗虧空，形成腐敗惡性循環。，

之八，擾民禍患。是官，總得有點事乾吧？於是一些官員無事生非，各種檢查，視察，會議頻繁，其實就是為了表明一下自己是當官的，而這種行為本身實在是對老百姓正常工作生活學習的干擾，他們本來應該是促進工作的，現在許多時候卻成了影響工作。

之九，官迷禍患。官多，於是欲望多，一些公務員不在想如何搞好工作了，而是想著如何去做官，成了官迷，官迷風行，必然硬性對民的痴迷，必然影響對老百姓的工作感情。

破解

2005年3月份兩會的時候，全國政協委員、國務院參事任玉嶺提出，中國現在的官民比已達到26：1，平均每26位平民就要養活一名官員。之後人事部的一些官員、高校和研究機構的一些著名學者紛紛出來闢謠：26：1的官民比嚴重不實，中國的官民比遠遠低於世界平均水平。

“生之者寡，食之者眾”歷來就是中國政治的一大難題。張全景在中組部任職的時候不痛陳頑疾，而等到退休之後方才指出“皇帝沒有穿衣”，無非是說明了一點：中國的官已經多到了忍無可忍的地步！俗話說：“一個和尚挑水吃，兩個和尚抬水吃，三個和尚沒水吃”。“官多為患”造成人浮於事、效率低下，害莫大焉，必須下決心整治。而解決問題最有效的途徑，就是要破除“官本位”思想及由此形成的體制性、機制性弊端，樹立“人民本位”的理念，真正讓制度管人，排除“人治”因素的干擾。惟有如此，才能從根本上遏止“官多為患”現象發生。

為什麼我們有這么多的官，而且到了“為患”的地步？論者早已達成共識:因人設位、因官設職，落後的公共行政方式不適應新型工業化的社會發展要求，諸如此類。公正地說，我們的每一次改革之後，機構數和人員數雖然都有回潮——同時意味著“官多”的回潮，但實際上回潮的幅度要小於改革的幅度，機構總數從長期來看是一直在下降的。但是，“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”，這樣一個怪圈也是一定程度上不容忽視的客觀事實。因此，探討所以“官多”，固然是釜底抽薪的治本之舉；但還須探討“為患”的程度，從結果上的觸目驚心，更可以逆推出裁汰冗官的極端必要性。

以史為鑑可以知得失，我們今天如果不想重蹈前人覆轍的話，就必須把“官多為患”這個各地普遍的、有目共睹的既成事實，儘可能快地予以解決、徹底解決。官民比例適當是和諧社會的共同特徵；官民比例不當對社會安定是一個嚴重威脅。這種威脅，不僅是“財政之蠹”，而且也是政治改革的絆腳石，會影響全面建設小康的順利進行。中央現在已經將執政能力建設看作最為緊迫的任務，而減少領導職數、完善領導班子建設又被視作此項任務的重中之重。總之，“官多為患”在今天，已經不是“須防”的問題，是看我們有沒有決心和魄力來著手解決的問題。

聲音

官太多，給買官賣官無盡空間

2012年3月全國兩會期間，全國人大代表、全國人大法律委員會副主任委員、中央紀委原副書記劉錫榮在浙江代表團全體會議上建議制定《編制法》，制止“官滿為患”。

中央紀委原副書記劉錫榮

劉錫榮說，現在有些地方亂設機構，亂定級別，領導職數和公務員人數超標，“這兩亂兩超給買官賣官留下無盡空間。”劉錫榮說，一些鄉鎮好幾百個幹部，小汽車停了好幾排，一些地方政府秘書長有十幾個，每個秘書長都要給房子，配汽車，這些支出最終都是老百姓買單。“老百姓再勤勞，也養不起這么多官啊！” 劉錫榮說，4年前全國公務員是600萬人，現在已經增加到1000萬人，一年多100萬人。“如果600萬大學畢業生都去考公務員，這是歷史的倒退”。他結合在中央紀委的工作經歷說，官多了不好管，供養成本、教育成本、監管成本和違法違紀查處成本都很高。

回應

3月12日，據人力資源和社會保障部網站訊息，近日有媒體流傳：4年前全國公務員是600萬人，現在已增加到1000萬人，一年多100萬人。國家公務員局有關負責人表示，這個說法與實際情況不符。

這位負責人介紹，2011年的公務員統計數據尚未出來，據公務員主管部門對2008年、2009年、2010年的統計，全國公務員的數量分別是659.7萬人、678.9萬人、689.4萬人，近兩年年均增長約15萬人。此外，中國還有88.4萬參照公務員法管理的群團機關、事業單位工作人員。這位負責人強調，中國公務員管理是按照公務員法及其配套法規實施的，無論是考錄還是調任，都是在規定的編制限額內進行的。今後，公務員主管部門將繼續按照黨的幹部政策和有關法律法規，進一步加強管理，切實抓好公務員隊伍建設。