安徽省生態文明體制改革實施方案

為深入貫徹落實《中共中央、國務院關於印發〈生態文明體制改革總體方案〉的通知》要求，加快建立系統完整的生態文明制度體系，增強生態文明體制改革的系統性、整體性、協同性，切實推進創新型生態強省建設，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和習近平總書記系列重要講話精神，遵循黨中央、國務院關於生態文明體制改革的理念、原則和創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照省委、省政府決策部署，堅持節約資源和保護環境基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主方針，立足省情，試點先行，以解決生態環境領域突出問題為導向，切實保障生態安全，著力改善環境質量，提高資源利用效率，推動形成人與自然和諧發展的美好安徽建設新格局。

（二）主要目標。到2020年，構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束並重、系統完整的安徽特色生態文明制度體系。

二、健全自然資源資產產權制度

（三）建立統一的確權登記系統。根據中央部署，穩妥推進水流、森林、山嶺、草地、荒地、灘涂等所有自然生態空間統一確權登記。做好確權登記配套立法工作。建立不動產登記信息管理平台，實現不動產審批、交易和登記信息跨部門互通共享。建立不動產登記信息查詢系統，保障不動產交易安全，保護民眾合法權益。

（四）建立權責明確的自然資源產權體系。根據中央制定的權利清單，明確各類自然資源產權主體權利，明確國有農場、林場土地所有者與使用者權能。逐步建立覆蓋各類全民所有自然資源資產的有償出讓制度。適時啟動自然資源資產交易平台建設。

（五）探索建立分級行使所有權的體制。根據中央明確的全民所有自然資源資產地方政府行使所有權的資源清單和空間範圍，按照不同資源種類和在生態、經濟等方面的重要程度，分清省政府直接行使所有權、市縣政府行使所有權的資源清單和空間範圍。

（六）開展水流產權確權試點。制定水流產權確權試點方案和河湖水域岸線管理辦法，開展水域、岸線等水生態空間確權試點，遵循水生態系統性、整體性原則，分清水資源使用權及使用量。

三、建立國土空間開發保護制度

（七）完善主體功能區制度。建立符合主體功能區規劃定位的利益導向機制，健全有利於實現主體功能區布局的政策體系，制定財政、投資、產業、土地、農業、人口、環境等分類管理政策以及差別化的績效評價和考核辦法。推動各市縣編制本地區主體功能區規劃或實施方案，落實主體功能定位。

（八）健全國土空間用途管制制度。制定自然生態空間用途管制實施辦法，劃定並嚴守生態紅線，嚴禁任意改變用途，防止不合理開發建設活動對生態紅線的破壞。啟動土地利用總體規劃調整完善工作，控制建設用地總量，將開發強度指標作為約束性指標分解到縣級行政區。最佳化新增建設用地指標和城鄉建設用地增減掛鈎指標分配製度。開展國土資源監測工作，動態掌握土地和礦產資源開發利用情況。

（九）創建國家公園。適時啟動大黃山國家公園創建工作，探索解決自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、森林公園、地質公園等各類保護地交叉重疊、多頭管理等問題，形成統一、規範、高效的管理體制和資金保障機制，加強對重要生態系統的保護和永續利用。積極創建國家級水利風景區。構建保護珍稀野生動植物的長效機制。

（十）完善自然資源監管體制。根據中央部署，適時將分散在各部門的有關用途管制職責，逐步統一到一個部門，統一行使所有國土空間的用途管制職責。

四、建立空間規劃體系

（十一）編制空間規劃。整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制《安徽省空間規劃》，明確省級事權管控的空間區域及管治要求，劃定城市開發邊界、生態保護紅線、永久基本農田等主要控制線和跨區域線性工程基礎設施廊道，明確市縣空間規劃主要控制指標，推進國家新型城鎮化試點省建設。編制統一的市縣 （設區的市空間規劃範圍為市轄區）空間規劃，實現規劃全覆蓋。建立省級空間規劃信息平台。

（十二）推進市縣“多規合一”。加快壽縣國家級“多規合一”試點、若干城市省級“多規合一”試點工作，探索形成適合不同城市、可複製可推廣的工作經驗和模式，逐步形成一個市縣一個規劃、一張藍圖。市縣空間規劃要統一土地分類標準，劃定生產空間、生活空間、生態空間，明確城鎮建設區、工業區、農村居民點等的開發邊界，以及耕地、林地、草地、河流、湖泊、濕地等的保護邊界。統籌規劃城市地下空間，明確地下空間綜合利用重點地區，加快推進地下綜合管廊建設，提高城市空間複合開發水平。

（十三）創新市縣空間規劃編制方法。制定市縣空間規劃編制指引和技術規範，探索規範化的市縣空間規劃編製程序，擴大社會參與，增強規劃的科學性和透明度。鼓勵試點地區進行規劃編制部門整合，由一個部門負責市縣空間規劃的編制，成立由專業人員和有關方面代表組成的規劃評議委員會。規劃編制前應當進行資源環境承載能力評價，以評價結果作為規劃的基本依據。規劃編制過程中應當廣泛徵求各方面意見，全文公布規劃草案，充分聽取當地居民意見。規劃經評議委員會論證通過後，由當地人民代表大會審議通過，並報上級政府部門備案。規劃成果應當包括規劃文本和較高精度的規劃圖，並在網路和其他本地媒體公布。規劃一經批准，必須嚴格執行，未經原審批機關批准不得修改，確保規劃的嚴肅性和連續性。鼓勵當地居民對規劃執行進行監督，對違反規劃的開發建設行為進行舉報。當地人民代表大會及其常務委員會定期聽取空間規劃執行情況報告，對當地政府違反規划行為進行問責。

五、完善資源總量管理和全面節約制度

（十四）完善最嚴格的耕地保護制度。完善基本農田保護制度，劃定永久基本農田紅線，建立基本農田資料庫，將基本農田落地到戶、上圖入庫，實行嚴格保護。完善耕地保護責任目標考核內容，健全領導幹部耕地保護責任離任審計制度。結合高標準基本農田建設和工礦廢棄地復墾利用試點，大力推進土地綜合整治，及時復墾各種災毀耕地。強化耕地質量監測和建設性保護，推行耕作層剝離再利用，採取深耕深松、秸稈還田等土壤改良方式，增加土壤有機質，提升土壤肥力。完善耕地占補平衡制度，嚴格實行耕地占一補一、先補後占、占優補優。鼓勵農墾、監獄系統等耕地後備資源豐富地區開墾耕地，支持省級以上重點建設項目落實耕地占補平衡。

（十五）完善最嚴格的土地節約集約利用制度。實行建設用地總量和強度雙控制。提高節地標準，調整建設用地結構。制定低效閒置用地清理盤活利用政策，推進低效用地再開發。調整土地基準地價，推進城市建設和開發區節約集約用地評價。嚴格控制農村集體建設用地規模，探索建立農村宅基地退出激勵機制，對自願退出依法取得的宅基地的予以獎勵。

（十六）完善最嚴格的水資源管理制度。實行水資源消耗總量和強度雙控制。嚴格用水總量管理，將“十三五”水資源管理主要控制指標分解到市、縣 （市、區），加快制定我省主要河流的水量分配方案，推動建立規划水資源論證制度。嚴格用水效率控制，加強取用水定額管理，推進公共機構節水型單位、節水型企業建設，加強火電等重點行業用水管理。開展地下水超採區治理，逐步封閉未經批准和在公共供水管網覆蓋範圍內的自備地下水取水井。鼓勵、支持中水回用，促進非常規水源利用。制定湖泊管理與保護地方性法規，完善水功能區監督管理制度，強化飲用水水源地安全保障，推進城市備用水源地建設，加強水功能區、入河排污口和地下水監測，建立水資源開發利用監測預警機制。

（十七）建立能源消費總量管理和節約制度。實行能源消費總量和強度雙控制，健全節能目標責任制和獎勵制。修訂《安徽省節約能源條例》。制定“十三五”節能綜合性工作方案，分解落實 “十三五”節能目標和能源消費總量目標。完善能源統計制度，加強建築、交通、公共機構等重點行業和領域能源統計工作。強化節能評估審查和節能監察，加大對重點用能單位的管理監察力度。貫徹國家節能標準體系，在電力、化工、鋼鐵、建材等領域制定更加符合我省實際的高耗能行業能耗限額標準。加大節能產品和技術裝備推廣力度，發布省級工業節能產品和技術裝備推廣目錄。加強對風能、太陽能、生物質能、淺層地熱能等可再生能源發展的扶持，著力推進清潔能源替代。

（十八）建立天然林保護制度。制定天然林保護規章和林業有害生物防治地方性法規，將天然林全部納入保護範圍，全面停止天然林商業性採伐。加大國家儲備林建設力度。全面完成國有林場改革，完善以購買服務為主的國有林場公益林管護機制，將補助到期的生態區位特別重要的退耕還林納入公益林補償範圍。完善集體林權制度配套改革，穩定林地承包權，規範林地經營、林權抵押和流轉。

（十九）建立草地保護制度。建立草地調查統計制度，摸清草地資源家底。建立草地保護制度，建設草地生產、生態監測預警系統，確保草地面積不減少、質量不下降、用途不改變。鼓勵人工種草、25度以上坡耕地退耕還草，發展草地畜牧業，提高節糧型草食畜牧業比重。

（二十）建立濕地保護制度。明確濕地保護名錄和濕地四至界限，將所有濕地納入保護範圍，建立管理檔案，落實保護責任，確保濕地面積不減少、功能不減退。制定濕地保護規劃，將濕地保護紅線斑塊落實到縣級行政區，實施濕地生態修復工程。建立健全國際重要濕地、國家重要濕地、省市縣重要濕地、濕地自然保護區和濕地公園管理體系。探索建立環巢湖國家濕地公園。

（二十一）健全礦產資源開發利用管理制度。推進礦業權行政審批制度改革。加快國土資源管理“一張圖”建設，利用信息化成果推行礦業權網上審批。建立礦山企業高效、綜合利用信息公示制度和礦業權人“黑名單”制度。完善礦產資源綜合利用制度。完善重要礦產資源回收利用的產業化扶持機制。完善礦山地質環境保護和土地復墾制度。

（二十二）完善資源循環利用制度。建立健全資源產出率統計體系。開展電器電子產品生產者責任延伸試點工作，逐步建立生產者責任延伸制度，推動生產者落實廢棄產品回收處理等責任。逐步建立垃圾強制分類制度。加快轉變再生資源回收方式，推動重點再生資源回收企業創新運用網際網路、大數據、智慧型回收機、兌換超市等回收模式。總結推广部分城市“城市礦產”示範基地建設經驗，推動汽車、家電、電線電纜、鉛酸電池等重點“城市礦產”資源的規模化、規範化和高值化利用。實行資源再生產品和原料推廣使用制度，推動相關原材料消耗企業使用一定比例的資源再生產品。提高政府採購中再生產品和再製造產品的比重。

六、健全資源有償使用和生態補償制度

（二十三）加快自然資源及其產品價格改革。按照成本、收益相統一的原則，充分考慮社會可承受能力，建立自然資源開發使用成本評估機制，探索引入第三方評估，將資源所有者權益和生態環境損害等納入自然資源及其產品價格形成機制。積極推進能源價格改革，建立健全定價成本監督審查制度和價格調整機制，加強對自然壟斷環節的價格監管，完善價格決策程式和信息公開制度。推進農業水價綜合改革，實行農業用水終端水價、計量水價、分類水價和超定額累進加價制度。全面實行居民用水用氣階梯價格制度。

（二十四）完善土地有償使用制度。擴大國有土地有償使用範圍，擴大招拍掛出讓比例，減少非公益性用地劃撥，國有土地出讓收支納入預算管理。改革完善工業用地供應方式，探索實行彈性出讓年限以及長期租賃、先租後讓、租讓結合供應。完善地價形成機制和評估制度，健全土地等級價體系。建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地出讓地價水平，降低工業用地比例。探索通過土地承包經營、出租等方式，健全國有農用地有償使用制度。

（二十五）完善礦產資源有償使用制度。完善礦業權出讓管理辦法，礦業權原則上實行市場化出讓，國有礦產資源出讓收支納入預算管理。理清有償取得、占用和開採中所有者、投資者、使用者的產權關係。加大礦業權出讓轉讓信息公開力度。

（二十六）加快資源環境稅費改革。根據中央部署，制定資源稅改革方案，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間，穩步實施資源稅從價計征改革。進一步摸清我省資源稅費徵收情況，清理不合理收費項目。

（二十七）完善生態補償機制。制定生態補償機制實施意見，探索建立多元化補償模式。逐步增加對重點生態功能區轉移支付，完善生態保護成效與資金分配掛鈎的激勵約束機制。繼續推進新安江水環境生態補償試點，鞏固和完善大別山區水環境生態補償機制，鼓勵、支持各地區開展橫向生態補償試點。

（二十八）完善生態保護修復資金使用機制。整合現有政策和渠道，推進山水林田湖系統治理，進一步完善水、大氣、土壤等生態保護修復相關資金管理辦法。統籌各級財政資金投入，對重點領域污染治理、生態保護與修復等加大支持力度。積極爭取國家國土江河綜合整治項目。

（二十九）建立耕地草地河湖休養生息制度。編制耕地、草地、河湖休養生息實施方案，調整嚴重污染和地下水嚴重超采地區的耕地用途，逐步將25度以上不適宜耕種且有損生態的陡坡地退出基本農田。建立鞏固退耕還林還草成果長效機制。

七、建立健全環境治理體系

（三十）完善污染物排放許可制度。制定臨時排污許可證管理辦法，完成國控、省控重點污染源企業及其他污染源的排污許可證核發工作。排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規定排污。

（三十一）建立污染防治區域聯動機制。融入和構建長三角區域大氣、水污染防治協作工作運行機制，切實加強區域聯防聯控，積極推進信息、科技、標準、應急、監測、執法等聯動機制建設。參與建設長三角區域空氣品質預測預報體系，全面開展大氣污染防治技術合作。建立水污染防控“河長制”，由各級政府負責同志分別擔任 “河長”，負責相應河道（段）的水環境綜合整治，控制污染物排放，節約保護水資源，及時處置水環境應急事件，促進河道水質和水環境持續改善。加強與交界省份水質監測信息互通，探索建立跨市界水污染聯防聯控機制。推進海綿城市建設，加快城區內澇和“黑臭”水體治理。完善突發環境事件應急機制，提高與環境風險程度、污染物種類相匹配的突發環境事件應急處置能力。

（三十二）建立農村環境治理體制機制。著力推進美麗鄉村試點省建設，健全資金投入機制，鼓勵社會資本通過PPP模式參與農村環境治理。推進現代生態農業產業化建設，研究探索和示範推廣生態循環農業技術模式。大力推廣配方肥尤其是緩釋肥和農作物病蟲害綠色防控技術，減少化肥、農藥使用量。完善秸稈禁燒制度，以秸稈還田為重點，紮實推進農作物秸稈綜合利用。推進畜禽養殖污染綜合防治。 “十三五”期間在部分建制村開展環境綜合整治。採取財政和村集體補貼、住戶付費、社會資本參與的投入運營機制，推行簡易適用的農村污水和垃圾處理技術，加強農村污水和垃圾處理等環保設施的建設和運行維護管理。推進巢湖流域農業面源污染綜合防治試驗區建設，探索農業面源污染治理機制。制定土壤污染防治工作方案。開展農產品產地土壤重金屬污染防治。

（三十三）健全環境信息公開制度。制定環境信息公開目錄規範，完善環境信息公開內容和標準，及時公開大氣、水和土壤等環境質量信息、建設項目環境影響評價信息、環境監管和執法信息、污染減排信息、突發環境事件信息等。健全環境新聞發言人制度。完善公眾參與制度，保障人民民眾依法有序行使環境監督權。強化對企業的環境監管，建立企業違法排污行為舉報制度，推進環境信息公開平台和舉報平台建設，健全舉報、聽證、輿論監督等制度。

（三十四）嚴格實行生態環境損害賠償制度。健全生態環境損害賠償方面的政策法規、評估方法和實施機制，建立生態環境損害評估制度，制定環境污染損害評估技術指南和技術規範。對違反環保法律法規的，依法嚴懲重罰；對造成生態環境損害的，科學評估損害程度及修復成本，依法確定賠償額度；對造成嚴重後果的，依法追究刑事責任。

（三十五）完善環境保護管理制度。根據中央部署，適時將分散在各部門的環境保護職責調整到一個部門，逐步實行城鄉環境保護工作由一個部門進行統一監管和行政執法的體制。有序推進環保機構監測監察執法垂直管理，建立權威統一的環境執法體制，充實執法隊伍，賦予環境執法強制執行的必要條件和手段。完善行政執法和環境司法的銜接，建立案件移送受理，聯動執法、重大案件會商、緊急案件聯合調查、案件信息共享等工作機制。

八、健全環境治理和生態保護市場體系

（三十六）培育環境治理和生態保護市場主體。完善節能環保產業市場化機制和政策措施。鼓勵引導各類投資進入環保市場，能由政府和社會資本合作開展的環境治理和生態保護事務，都可以吸引社會資本參與建設運營。以環境公用設施、工業園區等領域為重點，通過政府購買服務等方式，加大對環境污染第三方治理的支持力度。按照“建管分開、管辦分離”的原則，改革現行城市基礎設施建設事業單位管理模式，向獨立核算、自主經營的企業化管理模式轉變。支持國有資本加大對環境治理和生態保護等方面的投入。培育壯大一批創新能力強、運營管理水平高、具有較強市場競爭力的環境治理和生態保護市場主體。

（三十七）推行用能權和碳排放權交易制度。結合重點用能單位節能行動和新建項目能評審查，推進部分城市節能量交易平台建設試點，圍繞用能權交易參與主體確認、耗能配額分配、節能量計算和認證以及用能權交易機制、交易規則、交易流程建設等關鍵環節開展研究，制定用能權有償使用和交易制度。建立用能權交易系統、測量與核准體系。推廣契約能源管理。對接全國碳排放權交易市場，制定碳排放權交易配額分配方案，明確免費分配配額數量和有償分配配額數量。建立碳排放權市場監管和交易核查體系，培育碳排放權交易第三方核查機構，規範核查程式和要求。

（三十八）推行排污權交易制度。在企業排污總量控制制度基礎上，儘快完善初始排污權核定，擴大涵蓋的污染物覆蓋面。建設省排污權交易管理平台，制定排污權核定、使用費收取使用和交易價格規定、排污權出讓收入管理等實施細則，力爭在“十三五”期間，全省火電等重點行業新建工業項目實現通過交易獲得主要污染物排污指標。

（三十九）推行水權交易制度。合理界定和分配水權，探索地區間、流域上下游、行業間、用水戶間等水權交易方式，探索交易價格形成機制、交易平台運作規則等，制定水權交易實施辦法，有序開展水權交易試點。

（四十）建立綠色金融體系。推動銀行業金融機構開展綠色信貸業務，加大對綠色經濟、低碳經濟、循環經濟的支持，鼓勵各類金融機構加大綠色信貸的發放力度，明確貸款人的盡職免責要求和環境保護法律責任。支持設立各類綠色發展基金，引導社會資本和金融資源投向綠色、環保產業。完善對節能低碳、生態環保項目的擔保機制，將符合條件的企業貸款納入“4321”政銀擔風險分擔機制並給予優先支持，對環境污染企業實行一票否決。支持符合條件的銀行和企業發行綠色債券，鼓勵對綠色信貸資產實行證券化。落實上市公司環保信息強制性披露制度。在環境高風險領域推行環境污染強制責任保險制度。建立綠色評級體系。

（四十一）建立統一的綠色產品體系。根據中央部署，推廣統一的綠色產品標準、認證、標識等體系。加強綠色產品宣傳，完善對綠色產品研發生產、運輸配送、購買使用的財稅金融支持和政府採購等政策。

完善生態文明績效評價考核和責任追究制度

（四十二）建立生態文明目標體系。根據中央部署，制定綠色發展指標體系，制定涵蓋資源消耗、環境損害、生態效益等內容的生態文明建設目標評價考核辦法。根據不同區域主體功能定位，實行差異化績效評價考核。

（四十三）建立資源環境承載能力監測預警機制。根據中央部署，研究制定資源環境承載能力監測預警指標體系和技術方法，建立資源環境監測預警資料庫和信息技術平台，定期編制資源環境承載能力監測預警報告，對資源消耗和環境容量超過或接近承載能力的地區，實行預警提醒和限制性措施。

（四十四）探索編制自然資源資產負債表。設計自然資源資產負債核算基本框架，構建水資源、土地資源、森林資源等的資產和負債核算方法，建立實物量核算賬戶，定期評估自然資源資產變化狀況。在市、縣開展自然資源資產負債表編制試點，核算主要自然資源實物量賬戶。

（四十五）對領導幹部實行自然資源資產離任審計。在編制自然資源資產負債表和合理考慮客觀自然因素基礎上，積極探索領導幹部自然資源資產離任審計的目標、內容、方法和評價指標體系。逐步擴大領導幹部自然資源資產離任審計試點範圍，以領導幹部任期內轄區自然資源資產變化狀況為基礎，通過審計，客觀評價領導幹部任期內履行自然資源資產管理責任情況，依法界定領導幹部應承擔的責任，加強審計結果運用，強化領導幹部對生態文明建設的責任意識。

（四十六）落實生態環境損害責任終身追究制。落實地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責制要求，建立健全環境保護督察制度，以自然資源資產離任審計結果和生態環境損害情況為依據，區分情節輕重，對造成生態環境損害的，予以誡勉、責令公開道歉、組織處理或黨紀政紀處分，對構成犯罪的依法追究刑事責任。對領導幹部離任後出現重大生態環境損害並認定其需要承擔責任的，實行終身追責。

十、保障措施

（四十七）加強組織領導。各地各部門要認真學習領會中央和我省關於生態文明建設和體制改革的精神，深刻認識生態文明體制改革的重大意義，增強責任感、使命感、緊迫感，認真貫徹黨中央、國務院和省委、省政府決策部署，確保本方案確定的各項改革任務加快落實。各有關部門要按照本方案要求抓緊制定單項改革方案，明確責任主體和時間進度，密切協調配合，形成改革合力。

（四十八）開展試點試驗。鼓勵各地按照本方案改革方向，從本地實際出發，以解決突出生態環境問題為重點，發揮主動性，深入開展生態文明試點示範創建，突出區域特點，探索實踐經驗，總結推廣模式，以點帶面推動生態文明體制改革。將各部門自行開展的綜合性生態文明試點統一為省級試點試驗，各部門要根據各自職責予以指導和推動。

（四十九）健全政策標準。及時清理、修訂與生態文明建設相衝突或不利於生態文明建設的地方性法規、規章和規範性檔案，制定完善相關制度。加快修訂現有的節能減排、環境保護地方標準，研究確定節能環保技術標準目錄，建立與我省經濟發展水平相適應的節能減排、環境保護標準體系。

（五十）強化輿論引導。積極培育生態文化、生態道德，使生態文明成為社會主流價值觀，成為社會主義核心價值觀的重要內容。加強資源環境國情和生態價值觀教育，將生態文明教育融入中國小教學活動，納入幹部教育培訓體系。加大生態文明建設和體制改革宣傳力度，組織開展各類生態文明主題宣傳活動，培育普及生態文化，提高生態文明意識，倡導綠色生活方式，形成崇尚生態文明、推進生態文明建設和體制改革的良好氛圍。

（五十一）嚴格督促落實。省委全面深化改革領導小組辦公室、生態文明體制改革專項小組要加強統籌協調，對本方案落實情況進行跟蹤分析和督促檢查，正確解讀和及時解決實施中遇到的問題，重大問題要及時向省委、省政府請示報告。