城鎮上山

城鎮上山理論由雲南省委書記秦光榮提出。

雲南山區、半山區占全省總面積的94%，壩子（盆地、河谷）僅占6%，其中面積在1平方公里以上的壩子有1557個，面積2.51萬平方公里；面積在10平方公里以上的壩子有375個，面積2.2萬平方公里，可利用的平地資源相當有限。

基本介紹

• 中文名：城鎮上山
• 提出者：秦光榮
• 現狀：土地開發與保護的矛盾越來越突出
• 目的：綜合開發利用規劃和村莊建設規劃

概念解釋

隨著經濟社會的不斷發展，城鄉建設用地需求不斷增加，壩區耕地資源持續減少，土地開發與保護的矛盾越來越突出。據有關部門統計，全省面積在10平方公里以上的壩子，目前已被建設用地占用近30%，如果不及時進行保護，壩區優質耕地將進一步減少。為了全面保護壩區耕地資源，雲南省將調整完善土地利用總體規劃、林地保護利用規劃和城鎮近期建設規劃，加快編制山地綜合開發利用規劃和村莊建設規劃。通過完善規劃，將壩區80%以上的現有優質耕地和山區連片面積較大的優質耕地劃為永久基本農田，實行特殊保護。雲南的壩子周邊荒山荒坡很多，潛力很大，且多為丘陵，地質條件、生態環境、景觀效果都比較優越。雲南省將實施差別化的土地政策，引導“城鎮上山”和工業項目上山，推動城鎮儘量向山坡、丘陵發展，多利用荒山荒坡搞建設，少占或不占優質農田，努力實現城鎮朝著山坡走、良田留給子孫耕的目標。

理論提出過程

2011年9月5日，雲南省保護壩區農田建設山地城鎮工作會議在大理市召開。雲南省委書記秦光榮在會上強調，立足雲南省情，按照“守住紅線、統籌城鄉、城鎮上山、農民進城”的總體要求，努力實現土地高效利用和城鎮化科學發展，探索具有雲南特色的城鎮化道路。

2011年11月1日,昆明市召開保護壩區農田建設山地城鎮工作會議,組織和動員全市上下，因地制宜、科學規劃、試點先行，全面提升山地城鎮、山地園區規劃建設開發水平，努力走出一條具有雲南特色、昆明特徵的新型城鎮化道路。

雲南省委書記秦光榮說，城鎮建設向山地發展必然帶來基礎設施配套投入成本增加，要通過調整耕地占補平衡政策、減免山地使用費用等手段，努力提高利用山地的比重，大幅提高占用壩區土地的成本；要注重山地城鎮的安全性能和人居環境，充分利用自然山勢、水系，形成高效的城市供排水系統，避免大開大挖；要依託自然地形做好“山”的文章，形成“城在山中、房在林中、水在城中、人在綠中”的獨特城鎮風貌；要因地制宜強化教育、衛生、文化、體育、科技、應急救援等公共服務能力建設，確保民眾出行方便、購物方便、就醫方便、孩子上學方便等。

把耕地留給子孫

具體實施

按照規劃，雲南省土地將被劃分為幾個類別：坡度在8度以下的優質壩區土地重點保護，其中有八成耕地將劃做永久農田，像大熊貓一樣“圈養”；而坡度在8~15度的土地將成為重點開發區。通過調整規劃，政策激勵，引導工業項目上山，城鎮建設上山，滇中城市化進程將停止“攤大餅”，以組團模式在山巒河谷間與自然共“生長”。其中，芒市、賓川被選定為第一撥試水城鎮上山的地區。

在經濟學家看來，這不只是用地模式的變化，更是試圖尋找城市化、工業化進程的新路徑，探路意義深遠 。按照藍圖，4年後雲南畫卷將是“山水田園一幅畫，城鎮村落一體化，城鎮朝著山坡走，田地留給子孫耕”的和諧圖景。

雲南地形圖

推廣10種山地開發類型

1以大理為代表的具備向山地布局條件的中心城市，通過借鑑“保護洱海、保護海西、開發海東、開發鳳儀”的成功做法，大力推進山地城市建設。

2以昆明長水國際機場、麗江火車站為代表的基礎設施建設項目，通過科學論證、精心選址，向適建山地布局。

3以宜良、普洱工業園區為代表的工業園區用地，通過“項目向園區集中，園區向山地布局”，實現“保護耕地，工業上山、上坡”。

4以騰衝、版納為代表的影視、康體、休閒度假等文化旅遊產業，根據其提供精神性、娛樂性文化產品的特徵，通過因地制宜、突出特色，大力推進項目向山地發展。

5以磨憨、瑞麗為代表的口岸建設用地，結合地理、地貌特徵，向適建山地布局。

6以楚雄職教園、彌勒中學為代表的教育事業用地，根據實際情況，經過合理選址、嚴格論證，大力建設“山地校園”、“坡地校舍”。

7 以綠春縣為代表的地質災害防治重點地區，通過科學論證，在採取工程措施治理土石流、滑坡等的地質災害的前提下，實施削峰填谷、推石造地，實現“減負降壓、拓展新區”。

8以馬龍縣現代農業產業園、五華區西翥生態科技試驗區為代表的現代農業產業園區，根據宜農則農、宜耕則耕、宜林則林、宜建則建的要求，充分利用山地大力發展種植業、養殖業、林業等現代大農業觀光科研項目建設。

9以水電、風能和大型水利設施建設為代表的能源項目用地，結合項目用地特點和移民生產生活的實際需要，選擇適建山地進行項目建設移民安置，既要使項目實現良好的經濟、社會和生態環境效益，又要確保移民“搬得出、穩得住、能致富”。

10以富源、昆鋼大紅山礦區為代表的礦村共建社會主義新農村、構建生態和諧礦區的成功做法，改善礦區所在地基礎設施條件，增加農村民眾收入，完善公共服務體系。

變革基調、規劃先行

各地政府要在年內完成土地利用總體規劃（2006~2020年）、林地保護利用規劃（2011~2020年）、城鎮近期建設規劃的調整完善和制定工作；

強化壩區耕地保護，原則上將壩區80%以上的現有優質耕地和山區連片面積較大的優質耕地劃為基本農田，實行永久保護；

對在1平方公里以上（含1平方公里）、平均海拔在2500米以下壩區內占用耕地（含園地）的，除按照規定補充耕地或繳納耕地開墾費外，還需按照所在區域新增建設用地土地有償使用費的20倍徵收耕地質量補償費，專項用於基本農田保護、適建山地公共基礎設施建設和前期開發等；

對使用未利用地的工業項目，土地出讓金最低標準可按照《全國工業用地出讓最低價標準》的10~50%執行。

城鎮布局、組團發展

“雲南現有的城鎮大部分都處在壩區，壩區的面積又都不大，而且都被自然的山丘、河流、森林所分割，城鎮的發展勢必向組團式發展推進。”省住建廳副廳長趙志勇介紹，根據我省城鎮空間布局具有高原型的山地居落特徵，在山地規劃建設中將破除以前簡單的“三通一平”的傳統觀念，倡導保護環境、尊重自然，杜絕依山、填水、毀林，形成山水城林有機結合的城市規劃，突出雲南的特色山地山水田園風光。藉助自然環境做到“城在山中、房在林中，水在城中，人在綠中”的雲南特色城鎮。

據透露，我省是全國唯一一個全省範圍內試點“低丘緩坡綜合開發利用”的地區，省住建廳已經選定前兩個試點地區——德宏芒市、大理賓川縣將在近期內試水城鎮上山。

開發模式、坡度分層

雲南省經濟研究院的報告提出了用地上山的總體思路——坡度分層梯度開發模式。

8以下

坡度8度以下土地為重點保護區域， 禁止新增壩區建設用地、最佳化提升土地利用率、恢復重構傳統歷史文化；

8~15

坡度8度至15度土地為重點開發區域，在此區保護基本農田穩定、實施中低產田改造、加快城鎮新區建設和鼓勵工業園區發展；

15~25

坡度15度至25度為調整金最佳化區域，在此區大力發展山地農業和積極發展混農林業；

25以上

25度以上為生態屏障區，此區將進行退耕還林、天然林保護、建設生物產業原料基地、綜合整治水土流失。

耕地留給子孫

政策解讀

專家建議

四川大學區域經濟研究與規劃學術專家李建龍博士後、雲南財經大學張洪教授一致認為，城鎮上山會遇到生態脆弱區，謀劃要因地制宜，不能搞一刀切。

李建龍說，雲南正值“橋頭堡”建設大好時機，城鎮上山的建設過程中，改善的不僅是各地區的硬體，現代文明等軟體提升也將是革命性的，將會為發展和提升、雲南旅遊、礦電等特色支柱產業提供綱領上的保證。我國現代化建設，其實質就是城市化建設，它一方面是對現有城市進行大規模、一系列與時俱進的更新與推進，另一方面就是對農村進行城鎮化建設，實現農村“經濟繁榮、設施完善、環境優美、文明和諧”。雲南城鎮上山這一新政，恰好科學地順應了當代城市發展的方向。但是，區域差別化的城鎮、工業上山，也應因地制宜，根據實際情況區別對待。

張洪提醒：城鎮上山會遇到生態脆弱區，不能一刀切；對於地質災害多發區，“上山”風險過大。另外，我省為地震多發省份，受歷史以來多次地震的影響，地表結構極度脆弱，如東川、福貢、維西等13個縣（市）受土石流威脅較大，這些地區應區別對待，防患於未然。城鎮上山還應該考慮山地生態脆弱性問題，對於坡度超過25°以上的地區，不能上山建城鎮工業區。究其原因，一是坡切面會導致水土流失，二是坡地水資源相對匱乏，城鎮上山要求“水往高處流”，工業用水、廢水處理存在難度。因此，不宜建城鎮工業區的地方應當設立“紅線區”，這樣既能減少建設成本，又能保護生態環境，還能降低新建城區受自然災害的威脅。

李建龍認為，雲南地區的經濟建設是我國西南邊疆欠發達地區經濟帶中的一個組成部分，是繼四川“西部發展高地”規劃後提出“橋頭堡建設”的省份。這一統籌城鄉發展的新政，恰恰彌補了四川成都提出的“世界田園城市”建設的區域經濟獨立建設中的不足，同時又填補了我國廣西、貴州、四川、西藏等西南山區經濟帶的建設發展，是一個我國西南欠發達地區經濟發展“爐燒中段”的實際工作，也為緊鄰的緬甸、寮國、泰國、越南諸國經濟帶的和諧發展提供了範本，對區域經濟發展帶的理論概述進行了豐富和提升。

張洪直言不諱地說，城鎮上山，在建設中要注意“集聚經濟”發展的均衡性。集聚經濟實力是區域經濟發展的重要支撐，城市、工業規模相對大的城市集聚經濟實力強，面積小、人口少，不利於集聚經濟發展的地區暫不宜分散發展。張洪解釋道，工業和第三產業發展是推動城市發展的兩個基本動力，對雲南來說，工業化程度不高，要第三產業來支撐，而人口分散，集聚經濟弱，不能發展第三產業，也不可能提供足夠的就業崗位，城市規模也很難擴大。因此，對於人口較少的小城鎮，不能跳出城市經濟圈另外發展。

李建龍說，城鎮上山，表面上看起來會增加城市建設成本，實際不然，它是一個務實、創新、通鑑國內外先進經驗、優秀的轉變土地使用方式。我國東部、中部地區的發展經驗不能為雲南這一新政提供可以借鑑的典範，在國外已開發國家，類似做得好的地區有美國的溫哥華、日本的東京，但云南並非溫哥華或東京，落實這一新舉措，發展城鎮建設，不但需要各級政府儲備人才加入到具有原始創新性的建設中去，更需要務實、創新、高效的各級實幹家。

據專家介紹，溫哥華、東京等城市發展的特點：一是中心城市集聚經濟高度發展，高樓林立，經濟實力強大；二是中心城市與衛星城市之間的壩區農田保護，建立了良好的生態隔離區，利用坡地建城鎮居民區，既保護了壩區農田，改善了居住生態景觀，形成了森林、壩區農田、中心城市立體、協調、統一的良好格局。而雲南雖然可以借鑑國際發達地區的先進做法，但需要走一條適合雲南特色的區域城鎮建設之路，即區域經濟帶的發展新模式，才能落實好省委、省政府這一宏偉戰略目標。

問題解答

焦點1

生態保護

“用地上山”與“退耕還林”不矛盾

記者：用地上山，如何確保生態安全，如何處理用地上山與林業的矛盾？

省林業廳副廳長郭輝軍：城鎮上山，不可避免地會導致城市周邊的一部分林地被征占用，林業部門將努力做好三方面工作，第一，符合省委、省政府建設要求的項目將優先安排征占用林地。第二，在全國的林地利用保護規劃中，積極配合國土部門，加強與土地利用規劃的銜接，為城鎮上山預留下發展的空間。

選址 堅決避讓地質災害隱患地

記者：雲南山地生態脆弱，地質災害頻發，如何兼顧用地上山和地質災害治理工作？

省國土資源廳廳長和自興：我省計畫在10年中用百億元資金來治理地質災害。這次城鎮上山的指導思想是：地質滑坡的地區和有隱患的地方必須堅決避讓。而且需要城鎮化上山和工業上山的地方，相對集中在我省人口比較密集的滇中地區。

記者：如何應對上山對生態環境的影響？

省政府研究室新聞發言人李堅： 在實踐中，堅持和嚴格建設項目的環境評價制度，倡導建設綠化率比較高的、環境比較好的建設模式。同時，還要在基礎設施上對節能減排做硬性的安排，不要使我們的項目運作以後把污染、把不好的東西留給這裡或者影響更大區域。

焦點2

利益調整

政策槓桿 提高壩區征地費

記者：用地上山，會加大土地開發的成本，加大招商引資的困難，怎么處理這樣的難題呢？

趙志勇：土地問題的核心是利益問題，上山建設，水電路的成本確實會增加，但是通過大幅度提高壩區用地的征地費用，壩區用地成本將會比山地用地成本更高。而且政府將建立相關政策法規，對用地上山做得好的地方，在用地指標上進行獎勵，同時建立財政機制，給予補貼。這樣一來，土地使用費將比壩區低得多，客觀上降低了成本。

保護林農 嚴格林產資源評估

記者：如何協調城鎮上山的建設用地又兼顧好林農的利益？

省林業廳副廳長郭輝軍：林權制度改革以後大部分林權都分到農戶手中，在城鎮上山的過程中肯定會涉及到林農的利益問題。我們要主動向林農宣傳用地上山的重大意義，讓他們積極參與和支持。同時依法辦理相關林地征占用手續，對徵用、占用林農的林地進行科學的評估，實行林產資源評估，在這個基礎上按照相關規定給予相應的補償。