城市居住區公共服務設施供應研究——以廣州為例

前言

本書所研究的“居住區公共服務設施”是指與居住生活直接關聯的公益性配套設施，服務人口以1～2個街道轄區、10萬～20萬人為上限。在市場化的居住開發背景下，居住區公共設施的供應可分解為投資、建設和運營三個環節，涉及政府職能部門、市場開發和運營主體以及社會公眾等多方的責任、權利和義務。本文融合城市規劃、經濟學、政治學、管理學等多學科理論成果，採取數據分析、案例實證、對比研究等多種方法，從現實入手，以廣州市為例深入研究居住區公共產品的供應規律，並從技術範疇的城市規劃技術方法，以及經濟範疇的設施經費來源、建設實施方式提出了建議，力求對保證居住區公共服務設施的足量優質供應有所裨益。本書主要適用於城市規劃專業的設計和管理人員，也可以作為高等學校城市規劃及相關專業的教學參考用書。

城市居住區公共設施包含教育、醫療、文體、社區服務與行政管理、市政及商業等類別，服務面向最廣泛的城市居民，內容涉及日常生活的方方面面，直接體現居民的生活質量和社會文明程度，是非常重要的“民生”公共產品，其配置和運營情況很大程度上決定了周邊居民的基本公共服務水平。在市場化主導的房地產供應中，居住區公共服務設施的供給，代表著與私有產權相對應的公共利益。
在市場體制下的居住開發中，代表了一定空間範圍內居民的共同利益的居住區公共服務體系，正是聯繫和服務公眾的紐帶，是將個體的“居民”凝聚為團體的“社區”和“社會”的媒介和橋樑。而我國大部分城市的“社區”僅停留在空間範圍的界限層面，稱為“樓盤”其實更為準確，其“共有、共享”的精神內涵則是極為欠缺的。微觀層面“社區”的缺失也直接導致巨觀層面“社會”——也就是政府與市場之外的體現公眾利益和需求的“第三部門”的缺失，這是我國存在的明顯問題。
市場經濟下的房地產開發涉及政府、市場和社會三方的責任、權利和利益。作為市場主體的開發商通過生產和銷售住宅獲得盈利的同時，扮演著城市建設者的角色；地方政府從開發商獲得土地出讓金和銷售稅收，成為地方財政的重要支撐，從而具備了供應公共產品的財政支付能力；從根源說，政府和市場的財富都來源於“社會”，也就是作為住宅使用者的居民。但在目前我國社會的框架中，政府在經濟和政治上都處於絕對的強勢地位，開發商在房地產經營中獲得了巨額利潤，而第三方，作為個體的使用者——居民則處於明顯弱勢的地位，這也是目前我國很多社會矛盾的根源所在。
本書將研究視角深入到與居住區公共設施供應相關聯的各個方面，詳細解析了居住區公共設施從規劃到建成全過程的各個環節，從技術和經濟兩方面對居住區公共服務設施的供應提出最佳化策略及實施建議，具有理論與實踐的雙重指導意義。居住區公共設施項目繁多，涉及諸多因素，除城市規劃層面的技術因素外，經濟因素更起到至關重要的作用。城市規劃作為技術支撐，從標準制定到規劃編制、開發管理等環節保證居住區公共設施實體的足量供應；經濟機制，包括公共設施的經費來源、土地來源、產權界定、運營方式等內容則決定了公共服務設施最終的運行效果。筆者從廣州的實踐出發，從技術與經濟兩方面提出了對居住區公共服務設施供應的最佳化建議，突破了已有相關研究多限於城市規劃的純技術領域的局限，對於平衡政府、市場、社會的權益，切實解決城市公共服務不足、公共利益缺失等問題有著積極的理論指導意義和現實作用。
在技術保障方面，本書明確提出城市規劃是居住區公共服務保障體系的技術基礎，其作用主要體現在制定技術標準、組織規劃編制、實施規劃管理上，核心內涵是區分居住區公共產品與私有產品的界限，平衡政府、市場與社會的三方利益。本書在系統解析居住區公共服務設施配置標準的基礎上，深入研究居住區公共服務設施的規劃調控方法，明確了控制性詳細規劃對公共服務設施用地的根本保障作用，以及規劃管理對於房地產開發項目配套服務設施總量的干預方法。
在經濟保障方面，本書提出根據公共服務設施的產品屬性和產權歸屬區分居住區公共服務設施的供應職責，政府是絕大部分公有設施的主要投資者。在具體的運作方式上，可採取“政府出資，市場運營”這一平衡公平與效率的供應模式，以足量的財政投入保證公平，以充分的市場競爭提高效率。
本書為國家自然科學基金資助項目、華南理工大學亞熱帶建築科學國家重點實驗室開放課題資助項目、華南理工大學中央高校基本科研業務費資助項目。感謝以上項目的資助。

城市居住區公共服務設施供應研究——以廣州為例

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