垃圾處理產業是以垃圾為處理對象的事業體的集合。這裡，垃圾是泛指，包括原生垃圾、分類垃圾和垃圾衍生品；所謂“以垃圾為處理對象”包含將垃圾作為直接處理對象（原材料）和間接處理對象兩重意思。垃圾處理產業涉及從“源頭”到“末端“全過程的垃圾的處理，涉及有用垃圾的加工處理和無用垃圾的處置，涉及垃圾衍生品的開發利用，不僅包括現有垃圾的處理，還包括源頭垃圾性質和產量的控制。
基本介紹
- 中文名：垃圾處理產業
- 外文名：Industry of MSW
- 定義：處理垃圾事業體的集合
產品,主要特點,民營化,
產品
垃圾處理產業的產品主要有三大類：物質資源、環境資源和垃圾處理服務。物質資源的初生態就是未經處理或加工的回收物質，高級形態是二次原料（包括二次能源）。環境資源主要指自然、人文和生態環境的環境容量資源，垃圾處理產業通過對垃圾無害化、資源化和減量化處理減少了排入環境的污染物量，亦即減少了對環境容量的占用，為生產和消費持續發展提供了可能。垃圾處理服務由包括解決公眾投訴在內的管理和作業等一系列活動組成，垃圾處理產業通過提供垃圾處理服務帶給公眾良好環境的享受。
從產業產品來看，垃圾處理產業既是物質生產領域的基礎產業或第二產業，也是與日常生活和物質生產領域密切相關的服務性產業或第三產業，日本1990年供水和垃圾處理產業的感應度係數和影響力係數分別0.6397和0.8132，感應度係數和影響力係數適中且兩者接近，說明垃圾處理產業既可歸入物質生產的基礎產業，也可歸入服務業。如果環境資源以環境權法明確下來並可增值，垃圾處理產業就是名副其實的服務產業，否則，垃圾處理產業僅以滿足社會公共需要而非以交換和增值為目的，便只能作為一種公益性服務事業。
主要特點
垃圾處理產業的原材料和產品都可能帶有不同程度的公共物品屬性。那些“丟棄、無用”的垃圾純屬公共物品，那些“可回收、賣錢”的垃圾屬準公共物品，垃圾處理服務也帶有一定的公共物品屬性。公共物品的特性是在消費上是非競爭的，同時在技術上是非排他的，或者排他是不經濟的。這給垃圾處理產業烙上了一些典型特點：
具有公共品屬性
垃圾是具有競用性和非排他性的公共資源，而垃圾處理產品中的環境資源和服務性產品是具有非競用性和非排他性的公共物品。
垃圾與垃圾處理具有外部性
垃圾排放具有外部不經濟性，排放者享受垃圾排放帶來的消費方便，卻把垃圾處理負擔轉嫁給社會。垃圾處理具有外部經濟性，向社會提供環境容量和服務性產品，保障社會經濟持續發展，但處理者卻未得到相應報酬。
政府在垃圾處理產業起到不可或缺的作用
“公共物品”理論認為，準公共物品可以由私人部門參與生產，但實踐表明，政府必須對垃圾處理產業加強規劃、行政強制、激勵和監督等作用。已開發國家走過了一條“從私到公，再到公私合營”的曲折反覆道路。19世紀後期和20世紀初期，英美等已開發國家的城市政府希望以私人部門為主提供城市基礎設施服務，通過長期契約，把城市基礎設施的建設與運營委託給私人公司，但不久，這種模式就出現了規模不經濟性、服務價格高、服務質量差等問題，不能滿足人們，尤其是經濟較落後地區人們，對基礎設施與服務的需求，並導致政治腐敗。為克服這些弊端，英美等國地方政府和公共部門承擔起了為社會提供基礎設施服務的絕大部分責任。然而，這種模式又很快暴露出了政府財政負擔過大和建設運營效率低下等新問題。於是，從20世紀80年代起，工業化國家開始走公私合營道路，倡導私人部門參與基礎設施建設與運營（簡稱PFI），建立起公共部門與私人部門合營的夥伴關係（簡稱新PPP模式），打破了基礎設施服務要么由私人部門壟斷要么由公共部門壟斷的格局，政府加強了統籌規劃、戰略環評、經濟激勵、法律法規約束和監督管理力度，促進了社會、經濟和環境的協調發展。
多種供給方式並存的多元模式長期存在
公共物品供給不足和效益低下是垃圾處理行業需要解決的兩大問題。政府通過產權界定和價格機制等手段，將原來由政府和公共部門承擔的公有公益供給方式，轉化為私有私益、私有公益、公有私益和公有公益等多種方式並存的多元化模式，供給主體隨之由公共部門轉化為公共部門、私有部門和公私合營。實物性垃圾衍生品和專利、設計、諮詢等技術服務是私有物品，具有競爭性和排他性，可以完全私有化和市場化，按照私有私益模式供給。企業投資建設的處理設施及配套建設的公益設施等產權私有，但其消費對象是公眾或局部群體，具有私有公益特性。私有公益這類公共物品的供給具有產權明晰、利益動機強烈和市場效率、管理水平和服務質量都比較高等特點，能夠實現相對滿意的消費權益，這類公共物品的供給中即使又較重比例的公有主體投資，仍然具有相對的競爭優勢。土地、水源、環境資源、已封場的填埋場及政府投資建設的處理設施等產權屬於公有，但其使用權、收益權和所有權可以分離，其消費可以具有排他性，形成公有私益方式；這種供給方式具有成本高、逐利動機強烈，公共物品損耗和貶值較快等缺點。至於歷史遺留下來的公有公益供給方式和其影子在相當常時期內仍會存在，這種供給方式存在投入產出不對稱、成本與效益不相稱問題，在有限公共資源、過高社會期望、過重社會責任和供給主體不完善決策等約束下，容易陷入供給範圍有限、投入不足和效益低下怪圈，同時因消費具有不排他性，容易出現“搭便車”現象。
民營化
垃圾處理產業引進競爭機制、推行民營化的原因既包括公共財政無法滿足日益增長的垃圾處理需求，不得不求助於民間資本，也包括因垃圾處理理念的變化，垃圾處理產業的內涵和外延得到拓展後其經濟技術屬性發生變化，有效供給模式也發生相應變化。
1）面對日益增長的垃圾處理需求，公共財政難以為繼
隨著經濟發展水平的提高，“大量生產、大量消費”的現代經濟成長模式勢必帶來垃圾的增長。20世紀80年代初期，國外城市垃圾平均年增長率為2%～5%，有的國家達到10%。工業已開發國家的城市生活垃圾總增長率為3%～5%(江源、劉運通、邵培，2004)。而且，市民對垃圾無害化處理的要求也越來越高，垃圾處理產業所需要的投資也日益巨大。作為社會公益事業由政府包攬，即從生活垃圾收集、清運到處理以及監督管理都由政府全程負責的垃圾處理模式帶來垃圾處理領域的公共財政支出急速膨脹，對公共財政造成了極大壓力。國家與城市財政都不足以支持垃圾處理設施的建設與運營，這就是要通過適當的契約安排吸引私人資金極為必要的原因。
2）垃圾處理民營化既有先例，又存在技術上的可行性
西方國家認識到公用事業領域存在“市場失靈”的問題，在20世紀以來廣泛採取由政府負責提供公共服務的做法，但從本質上講，“提供服務並非政府的義務，政府的義務是保證服務得以實現”(戴維·奧斯本、特德·蓋布勒，1996年，第6—7頁)。在歷史上，19世紀末20世紀初，由於城市政府缺乏資金，國家補貼又相當有限，英、美國家的公共事業也主要由與市政當局訂立了長期契約的私人企業提供，這與民營化模式很相似。而且產業廢棄物處理一向由民間企業承擔，從技術上講，城市生活垃圾處理民營化並不存在技術上的障礙。隨著垃圾處理理念的轉變，垃圾處理不單純是焚燒、填埋、堆肥，還涉及資源的回收利用，垃圾處理越來越細分化、專業化，政府缺乏相應的技術和技能。此外，如果以回收利用為前提，就需要針對收集來的各種廢棄物進行不同的處理，政府承擔這些設備及人員，負擔太重，效率也會大打折扣。民間企業實際上在回收利用領域處於主導地位。
3）垃圾收費制的推行增加了垃圾處理產業對民間資金的吸引力
由於公共物品消費上不存在支出約束，供給上沒有利潤驅動，因此在享受清潔環境的同時，過度消費的“搭便車”現象在所難免。缺乏代價意識導致過度消費垃圾服務，導致人力資源和財力的巨大浪費。為減輕垃圾處理公共支出的壓力，同時也為強化市民的環境意識，實現垃圾的“減量化”，各國政府嘗試採取經濟手段改變市民的行為方式，推行垃圾收費制。不交費即不能得到垃圾清運服務，垃圾收費制的推行使服務受益排他成為可能，使垃圾處理產業有了市場化的條件，也為承擔一定公益責任的垃圾處理企業在政府財政補貼之外，增加了新的收入來源，增加了垃圾處理產業對民間資金的吸引力。
4）垃圾處理涉及多個環節。多種供給模式組合才能實現最優績效
垃圾處理產業環節較多，其經濟技術特性具有多樣性和多層次性，不同特性的具體服務應該由不同主體和不同模式予以解決。先行研究對垃圾處理服務各類供給模式的優劣以及使用的具體服務類別進行了歸納整理(見表1)，指出只有通過多種供給模式組合，才能實現垃圾處理服務的最優績效。簡單地說，就是回收利用領域理想供給模式是民間企業主導、政府輔助並予以政策及技術支援，而在垃圾處理領域則出於降低外部不經濟及環境污染風險的考慮，較為理想的模式為在加強政府監管的前提下，最大限度地利用民間的資金和技術能力。
表1：垃圾處理服務各類供給模式的比較
主要優點 | 主要缺點 | 可適用的主要服務類別 | |
政府完全供給模式 | ·非營利性質，增進社會效益為主 ·政府全面控制服務生產和提供 ·有利於垃圾分類收集和統一回收利用 ·管理措施具有連續性，從業人員經驗豐富，有利於實現長期規劃目標 ·可長期積累保存垃圾處理統計資料 | ·服務供給不具備市場競爭激勵機制 ·效率低下，缺乏改進工作效率的動力 ·服務供給易受巨觀政策的影響 ·服務經費受到政府預算的制約，而經費緊張相應地影響垃圾處理設施的更新和維護保養 | ·城市道路、街道和巷弄、公共廣場、公共水域等公共區域的垃圾清掃服務 |
政府市場化管理模式 | ·營利性質，經濟效益和社會效益同時兼顧 ·具有競爭機制，通過為競爭而設的招標制度可大幅度降低服務成本 ·政府部門仍然有巨觀干預，可以嚴格依規定監督服務供給質量、設定應該達到的服務標準 ·有利於垃圾的分類收集和回收利用 | ·城市道路、街道和巷弄、公共廣場、公共水域等公共區域的垃圾清掃、清運服務 ·街邊工商店鋪和居民房屋的門前路面的垃圾處理 ·垃圾處理場的運行經營 | |
“私營”商業型模式 | |||
志願型自我服務模式 | ·非營利的純公益性質 ·提升社會環保意識，促進社會自理服務 | ·標準不一，不利於政府巨觀監督管理 ·經濟上可能總體不合理 ·不利於垃圾的分類收集和回收利用，可能轉嫁污染 | ·城市中居民社區和企事業單位自行處理垃圾 ·非社區內的私人房屋、別墅用戶自行處理垃圾 |
