地方政府性債務

地方政府性債務是指地方機關事業單位及地方政府專門成立的基礎設施性企業為提供基礎性、公益性服務直接借入的債務和地方政府機關提供擔保形成的債務，分為直接債務、擔保債務和政策性掛賬。地方債務情況有兩個信息來源，一個是審計署提供的數據，一個是國際組織的評估。2013年，36個地區的地方債審計結果公布，9大省負債超100%；7月底，審計署表示將根據國務院要求組織全國審計機關對政府性債務進行審計。本次全國性審計工作將於8月1日起全面展開，全國審計機關將對中央、省、市、縣、鄉五級政府性債務進行徹底摸底和測評。

基本介紹

• 中文名：地方政府性債務
• 定義：包含三大部分
• 償還責任：地方政府負有償還責任的債務
• 擔保責任：地方政府負有擔保責任的債務

債務定義

政府性債務包含三大部分：政府性債務包含地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務以及一些其他相關債務，尤其是一些地方融資平台公司的債務。

償還責任

地方政府負有償還責任的債務，是指確定由財政資金償還、政府負有直接償債責任的債務，例如地方政府債券。

擔保責任

地方政府負有擔保責任的債務，是指因地方政府（包括政府部門和機構）提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償還責任的債務。例如政府融資平台公司向企業舉借的債務。

地方政府負有償還責任的債務與地方政府負有擔保責任的債務的區別在於，前者的償債資金由政府財政負擔；後者的償債資金則來源債務單位的預期收入。

其他責任

其他相關債務，是指政府融資平台公司、經費補助事業單位等舉借的債務，由非財政資金償還，但地方政府沒有提供擔保。據法律規定，該類債務政府沒有償債責任，但如果債務單位出現了債務危機，政府應承擔救助責任，因此也劃入地方政府性債務範疇。

審計歷程

時間安排

2011年，審計署審計了1979年以來到2010年底，全國31個省市區的地方政府性債務。截至2010年底，中國政府性債務已達到10.72萬億元。

債務圖解

2012年11月至2013年2月，審計署選取全國36個地區（15個省及其所屬的15個省會城市、3個直轄市及其所屬的3個市轄區），審計了2011年和2012年的地方政府性債務。

2013年7月28日，審計署官網發布訊息，根據國務院要求，審計署將組織全國審計機關對政府性債務進行審計。本次全國性審計工作將於8月1日起全面展開，全國審計機關將對中央、省、市、縣、鄉五級政府性債務進行徹底摸底和測評。

審計署第三次“把脈”地方政府性債務。鑒於第二次只選取了36個地區，因此，本次審計是繼2011年後，審計署第二次全面“摸底”地方政府性債務。

審計結論

36個地區的地方債審計結果已於2013年6月公布。審計署2013年第24號審計結果公告透露了36個地方政府本級政府性債務審計結果，如加上政府負有擔保責任的債務，2012年有16個地區債務率超過100%。其中，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。不僅如此，14個省會城市本級政府負有償還責任的債務已逾期181.70億元，其中2個省會城市本級逾期債務率超過10%，最高的為16.36%。

審計署兩次對地方債敲響警鐘，強調，地方債存在個別地方政府債台高築、資不抵債、違規融資變相集資等問題。

發展分析

優缺點

優點

允許地方政府發行債券，無疑解決了地方政府財政吃緊的問題。地方政府可以根據地方人大通過的發展規劃，更加靈活地籌集資金，解決發展中存在的問題。更主要的是，由於地方政府擁有了自籌資金、自主發展的能力，中央政府與地方政府之間的關係將會更加成熟，地方人大在監督地方政府方面將會有更高的積極性，中國的政治體制將會得到進一步鞏固。

缺點

地方政府發行債券籌集資金面臨著《預算法》的制約。我國《預算法》嚴禁地方政府舉債，地方政府發行債券必須修改法律，而這樣做就意味著，在短期內地方政府發行債券不會成為現實。

地方政府發行債券將會產生一系列的法律問題，如果沒有嚴格的約束機制，一些地方政府過分舉債之後，將會出現破產問題。而我國目前尚未對政府機關破產作出明確的規定，一旦地方政府破產，中央　政府將承擔怎樣的責任，地方人大將作出怎樣的安排，所有這一切都必須通盤考慮。

風險

當前地方政府財政普遍存在一定的缺口，而且隨著經濟的下滑，其稅收收入以及出賣土地等預算外收入均明顯下降，這對地方政府債券的安全性造成了一定的影響。但總體來說，個人認為對於將發行的地方政府債券來說，安全性並不是一個問題。

1.中央政府對地方政府債券實行代發代還，這就使得地方政府債券的發行較為順暢並會明顯節約發行成本，同時也使得地方債券的安全性得到了保障。雖然當前地方債券的發行及償還主體都是地方政府（這點不同於以前國債資金的轉貸），但既然財政部能夠代發代還，那么當地方政府財政本身真的出現問題之時，財政部也一定會先行將債券的本金還給投資者，然後再跟地方政府“秋後算帳”，而決不會發出一紙公告去拖欠投資者。

2.財政部的代發代還，也使得中央能夠對地方政府債券的發行做到集中的審批和管理。在98/99年財政刺激計畫集中出台後造成的一些不良後果，足以讓中央政府有前車之鑑，使其在此次地方政府債券的審批發行中做到更加的嚴謹和審慎。

3.從美國的情況來看，雖然其也有地方政府違約的現象，但總體來說地方政府債券的違約率極低，甚至低於AAA級的企業債券，而且國家出手救助地方政府也是較普遍的事情。何況我們國家的政體是單一制，而美國是聯邦制，我們的地方政府仍類似於中央政府的“分公司”，其本身就不是獨立的經濟體。中央政府每年向地方政府大量的轉移支付，正說明了這種關係。因此假如地方政府財政出現問題，其也不會坐視不管。

4.從法律規定來看，美國地方政府在財政狀況出現問題，無法足額償還其債務的時候，可以申請破產。但在中國卻做不到這點。我國的《破產法》規定，可以申請破產的只有企業法人。因此，對於企業的債務，國家有足夠的理由，讓投資者自己承擔其風險。但是對地方政府，既然不允許其破產，那么中央政府必然要在適當的時候對其進行悉心的“照顧”。

5.當前的地方政府債券是在全國性的公開交易市場進行發行、交易。這同地方政府在當地小範圍的集資或者是變相的向銀行貸款情況不同。這使得若地方政府債券無法到期償還，會對中央政府造成很大的壓力。對地方政府也一樣，使其繼續融資將會發生很大的困難。做為地方政府，其畢竟掌握著大量的資源，其一定會想方設法安排債券的到期及時清償，比如變相的向銀行進行貸款暫渡難關等。

因此，對當前即將發行的地方債券來說，排除流動性及稅收的差別，其按照相同期限國債收益率來定價也一點不為過。

現狀

我國所謂地方債券，是相對國債而言，以地方政府為發債主體。不過我國債券業內也往往把地方企業地方債發行的債券列為地方債券範疇。20世紀80年代末至90年代初，許多地方政府為了籌集資金修路建橋，都曾經發行過地方債券。有的甚至是無息的，以支援國家建設的名義攤派給各單位，更有甚者就直接充當部分工資。但到了1993年，這一行為被國務院制止了，原因乃是對地方政府承付的兌現能力有所懷疑。此後頒布的《中華人民共和國預算法》第28條，明確規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。

地方政府債券的安全性較高，被認為是安全性僅次於“金邊債券”的一種債券，而且，投資者購買地方政府債券所獲得的利息收入一般都免交所得稅，這對投資者有很強的吸引力。2011年10月20日，醞釀多年的地方政府“自行發債”終於邁出了新步伐。當日財政部公布，經國務院批准，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。廣東省2013年的地方政府債券額度為69億元，上海市、浙江省和深圳市分別為71億元、67億元和22億元，四省市合計229億元。上述額度計入2013年2000億元地方政府債券發行額度內，因而不會對債券市場造成供給衝擊。與財政部代理發行不同的是，這四個省市將自行組建債券承銷團，具體發債定價機制亦由試點省市自定，而不是由財政部面向國債承銷團，採取統一代理的方式分期打包發行。

問題

審計署2013年第24號審計結果公告的發布引發出關於“16個地方政府可能因資不抵債遇到破產問題的質疑”。

審計署有關部門負責人曾坦言，目前我國存在地方政府債務規模增長較快，部分地區和行業債務風險凸顯，債務償還過度依賴土地收入，高速公路、政府還貸二級公路債務規模增長快、償債壓力大、借新還舊率高等問題。
國家行政學院決策諮詢部研究員王小廣認為，“這次審計是政府要摸清地方政府融資問題上的‘名堂’，因為目前看來，其中的‘隱情’不少，‘名堂’太多。通過審計，可以發現並解決問題，以此保障經濟長期、穩定、可持續的發展。 ”
專家指出，地方債務支撐了中國近些年基礎設施建設。相比美國、日本等高債務率的國家，中國債務水平仍在國際慣例的臨界點之下，在安全區間內。但由於各地償債能力不一，需防範局部地區和具體項目出現債務風險。

爭議焦點

十一屆全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青曾兩次參加預算法修正案座談會。據其介紹，我國該採取什麼樣的地方債券管理模式，地方債券究竟是禁還是放，一直是爭議焦點。

地方缺錢熱衷發債券

現行《預算法》規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”2009年中央政府代發2000億元左右的地方政府債券，並且只有省級政府和計畫單列市具備通過中央代發地方債券的資格，地級市、縣級市禁止發行地方債券。

改革開放以來，特別是1994年分稅制改革以來，地方政府紛紛成立融資平台公司，通過平台公司發債券。2008年金融危機爆發後，在“穩增長”的背景下，各地紛紛加大基礎設施建設和城鎮化推進步伐，地方債券發行規模逐年上漲。

葉青表示，地方政府之所以熱衷於發行地方債券，一方面原因在於“中央拿大頭、地方拿小頭”的現行分稅制體制，地方政府“事權”、“財權”不統一，想幹事，但缺錢；一方面在於政績觀考核體系，以GDP、城市建設、形象工程為導向的政績觀考核問題仍普遍存在。

財經評論人楊國英指出，地方政府熱衷於發行地方債券，源於利益尋租空間，“地方政府通過持續舉債，不僅可以實現‘保增長’的短期政績，更可以由此為關聯人的利益輸送提供便利”。

“禁還是放”下半年將有分曉

葉青說，針對地方債券存在的問題，預算法修正案修訂過程中，各界一直在探討，是不是該通過立法賦予地方舉債權，同時在法律中設定地方債券的審核程式。

就此，預算法修正案一審稿突破了現行預算法框架，賦予了地方政府舉債權，提出“對地方政府債券實行限額管理”；“地方政府如發債券，主體是省級政府”；“地方政府發債券的審批程式為：國務院確定地方債券的限額，報經全國人民代表大會批准後下達，省級政府按國務院下達的限額舉債，作為赤字列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批准”。但二審稿刪除了上述條款，退回到與現行《預算法》一字不差的狀態，重申“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”

對於一審稿和二審稿的變化，全國人大財經委原研究室巡視員王連洲分析認為，一審稿和二審稿代表了兩種地方債券管理模式。一審稿是“適度放開”；二審稿是“一刀切禁止”。之所以從“適度放開”退回到“一刀切禁止”，主要是考慮到政績考核和官員任免制度，為官一任一般只有幾年時間，採取“一刀切禁止”是為了避免現任官員追求政績，片面提高地方債券發行規模，引發政府風險。

但財政部財科所所長賈康提出，現行預算法關於地方債券的規定過於簡單籠統，已普遍出現了地方政府層面以潛規則強制替代明規則，大量隱性舉債的情況。“正確的思路和方略，應當是在地方已形成的實際負債面前，實事求是而又卓有遠見地‘治存量、開前門、關後門、修圍牆’，讓明規則變得有效、可行，使潛規則受到實質性的約束，有堵有疏，疏堵結合”。

2013年下半年，全國人大常委會將三審預算法修正案。我國地方債券的管理模式究竟是“一刀切全面禁止”，還是“適度放開”，屆時將揭曉。

增長動力

與規模相比，地方政府債務增長速度及其背後的動力機制更值得關注。政府應該解決市場不能解決的問題，提供市場無法提供、無力提供或者不願提供的公共品和服務

地方政府債務問題引起各方關注。雖然因為統計口徑不同，關於地方債務規模大小有不同的數據。

推動地方債務高增長的動力，來源於多方面。比如，長期以來，中國的利率水平總體偏低，不能有效發揮價格槓桿作用，把資源配置到更高效的地方。而與此同時，地方政府融資成本很低。2003年之後，尤其與沿海地區相比，內陸地區獲得建設用地指標相對容易。一些地方幾乎可以“零地價”招商引資，開發工業園一度成為熱潮。為了建設工業園配套設施，地方政府大舉融資。

又如，由於針對銀行和地方政府的責任約束較弱，放貸和舉債雙方難免冒進。地方政府沒有破產機制，所以銀行不怕給政府貸款。而地方政府則認為，一旦自己還不起錢，最後中央政府不會不救。但事實上，當責任約束遭遇實際上並不分立的財政金融體制，系統性風險隨時可能發生。更何況，經濟成長跟地理位置、經濟社會稟賦密切相關，以行政手段將資源導向地理區位欠佳的地區，可能不但沒帶來預期增長，反而造成債務危機風險。

如何根除這種推動地方債務高增長的動力？首先，要讓生產要素價格回歸常態，由市場機制去決定利率和土地價格。具體來說，利率要市場化，土地不能無償劃撥，建設用地指標的配置要符合經濟發展規律，這樣才能使經濟資源配置符合市場經濟規律。只要融資和土地成本回歸正常水平，很大程度上就能緩解地方政府的投資衝動。

其次，要完善地方政府官員的激勵約束機制。在激勵方面，不能片面強調招商引資和短期經濟成長指標。在約束方面，地方政府的主要領導要對地方債務長期負責，即使離任後，也要將其在任期間的債務增長納入績效考核，杜絕以不負責任的融資透支地方未來發展空間的短視行為。

此外，還應強化地方政府和銀行的責任，打消“反正有中央政府背書”的幻想。銀行間同業拆借利率飆升，就為各方敲響了警鐘，誰出事誰負責，不要再指望中央政府救市。

市場經濟天生存在缺陷和失靈的可能。在理想狀態下，政府干預經濟確實有一些優勢。但當前中國經濟發生了很大變化，基礎設施尤其是公路鐵路建設成績斐然，工業園區遍地開花，民營經濟具備相當規模，市場力量已獲較大發展。這時，該是地方政府與時俱進，收手讓市場發揮配置資源基礎性作用的時候了。如果此刻，地方政府反而越管越多，不該管的也管了，又不具備勝於市場的信息優勢，他們對產業前景的判斷可能出現不可避免的偏差。而對此，春江水暖鴨先知，市場往往比政府敏銳得多。如果政府硬要在信息不充分的情況下干預產業發展方向，錢投進去之後就容易導致產能過剩，回報則常常大打折扣。在光伏產業、鋼鐵產業，這個教訓已相當深刻。

比如，具有高度不確定性、高市場風險的基礎性研發，像大飛機項目這種大規模生產的組織。而凡是市場能夠解決的事情，都應該交給市場。下一階段，如果政府能著力規範市場經濟，推動生產要素定價的市場化改革，減少不必要的政府干預，中國經濟仍然大有希望。

應急處置機制

將建立地方政府性債務風險預警機制和風險應急處置機制，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。

財政部預算司有關負責人介紹，今後中央規模控制的是地方舉債的“天花板”，不是具體審批規模。在不突破“天花板”的前提下，地方舉債的實際規模由本級人大決定。

中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶雲表示，以前地方政府沒有舉債的財政工具，現在允許舉債，這本身就是賦予其一定的自主權，實行限額管理是符合國際經驗的，也跟中國國債實行餘額管理的做法一致。

允許以債償債是符合國際經驗的，但注意是“適度”，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，可以實現“借、用、還”的統一。

終身追責

2018年1月，重慶市財政、審計部門聯合召開全市政府性債務管理工作會議，建立起債務問題倒查和終身責任追究機制，嚴禁以任何名義、任何方式、任何渠道違法違規或變相新增政府債務。為防控政府債務風險，重慶將按照“分級負責”的原則，一級管一級，嚴守紀律紅線，強化制度落實，依規處理髮生債務違約等重大風險事件的地區和相關責任人。