基本介紹
- 中文名：國外農用土地利用權流轉法律制度的經驗和啟示
- 地區：國外
- 行業：法律
- 類別：經驗和啟示
國外農用土地利用權流轉法律制度對我國土地承包經營權流轉的經驗和啟示如下：
一、土地承包經營權產權邊界清晰是其順利流轉的關鍵
美國的農地是農場主私有的，無論購買或贈送獲得的土地所有權，其產權邊界都是非常明晰的。正因為土地所有者具備了明晰的土地產權邊界，所以在美國，私有土地的侵犯行為和土地糾紛的案例是罕見的。英國土地使用者(土地持有人)完全擁有土地權益即擁有永業權(Freehold)是其順利流轉的關鍵。俄羅斯制定的《俄羅斯聯邦土地法典》確立了俄羅斯土地私有權；制定的《俄羅斯聯邦農用土地流通法》最終確立了俄羅斯土地流通制度。日本的土地權利結構完全且土地流轉產權清晰。目前，中國仍存在集體土地所有權性質不明、集體土地範圍不清、集體土地所有權主體虛位或錯位、集體土地所有權行使主體混亂、集體土地所有權權能和土地承包經營權權能不完整等問題，勢必影響土地承包經營權順利流轉。中國應當按照“產權明晰”的要求完善集體土地所有權制度和“完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利”(《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》)，為土地承包經營權順利流轉奠定基礎。
二、法律保障市場調節流轉實現農地資源配置最佳化和效率最大化
美國農用土地利用(租佃)關係通過土地租賃法律制度進行調整，即擁有土地而不自己經營的人自找使用者出租，或通過中介出租等。由於農地產權非常明晰，主要靠市場來進行調節，根據美國法律的規定，土地租用者享有因租賃而來的土地權益，這種土地權益可以以轉租、轉讓、繼承等方式流轉。英國主要是通過自由的收購和租賃等流轉手段來實現土地集中和規模化經營的。德國政府允許土地自由買賣和出租。目前，我國土地承包經營權流轉市場發育滯後，土地承包經營權流轉的市場運行機制還未發育成熟，存在的主要問題有：(1)無土地承包經營權流轉交易場所，存在“有地無市”現象；(2)土地承包經營權流轉補償制度和土地投資補償制度尚未建立；(3)土地承包經營權流轉供求信息傳遞在空間分布上極為分散，傳遞設施和手段相對落後；(4)未形成統一規範的土地承包經營權流轉的交易市場，導致“有市無序”；(5)土地承包經營權流轉的中介組織匱乏；(6)未建立和形成統一規範的土地承包經營權流轉的交易市場監管主體；(7)土地承包經營權流轉的市場運行保障機制的相關制度沒有建立。2008年10月12日中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出：“建立健全承包經營權流轉市場，按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”中國應當大力培育農村土地承包經營權流轉市場，依法完善土地承包經營權流轉的市場運行機制，其意義主要體現在：有利於土地承包經營權流轉的有形市場的建立和健全；有利於依法規範土地承包經營權流轉的市場交易的規則；有利於更有效地實現農村土地資源的最佳化配置；有利於科學確定土地承包經營權流轉的市場交易方式；有利於明確界定土地承包經營權流轉法律關係當事人(流出方和流進方)權利性質；有利於客觀確認各類土地承包經營權流轉法律關係性質；有利於正確實施土地承包經營權流轉市場交易行為；有利於依法實施各類不同性質土地承包經營權流轉的法律保護；有利於依法維護土地承包經營權流轉法律關係當事人的合法權益。健全和完善土地承包經營權流轉的市場運行機制最關鍵的是制定農村土地承包經營權流轉市場交易規則，以使土地承包經營權流轉的市場交易符合“條件、自願、規範、有序、依法”的客觀要求。
三、注重土地承包經營權的法律性質界定為其流轉奠定基礎
按照大陸法系民法理論，為土地使用價值利用從農用土地所有權分離出來的享用權能(它一般包括土地所有權中的占有、使用、收益三大權能)而創設的“農用土地利用權”，可以表現為兩種不同性質的財產制度：一種為(用益)物權制度，如永佃權、用益權等；另一種為債權制度，如農用土地租賃權。《日本民法典》第270條規定，所謂永佃權是指“永佃權人有支付佃租，而在他人土地上耕作或畜牧的權利”。《法國民法典》第578條規定，用益權是指，如同本人是所有權人，享用所有權屬於他人之物的權利，但享用人應負責保管物之本體。永佃權、用益權的法律性質界定為物權，為其流轉奠定了基礎：農用土地租賃權，一般允許轉租，但禁止再轉租，流轉形式單一，且期限不得超過20年。目前，中國土地承包經營權法律性質的界定不明，隨著《農村土地承包法》(涉及《物權法》)的頒布，土地承包經營權的性質再次成為學術界爭議的焦點，其觀點有土地承包經營權性質為物權、為債權、兼具債權特徵的物權、物權和債權雙重屬性、二元化、亞二元化、多重屬性、屬“類所有權”、性質模瑚、性質無法界定等多種。因為根據《農村土地承包法》和《最高人民法院關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的規定只有物權性質的土地承包經營權才能依法流轉，顯然，土地承包經營權法律性質不明，不利於正確實施土地承包經營權流轉行為。目前，不同性質的土地承包經營權是否可以流轉，學術界和實踐中也存在認識分歧，主要觀點有：(1)物權性質的土地承包經營權和債權性質的土地承包經營權都可以流轉。如“鑒於這兩種土地承包經營權性質不同，我們認為，土地承包經營權流轉的概念，宜分別定義。在家庭承包的情況下，土地承包經營權屬於物權，土地承包經營權流轉是指土地承包經營權人將土地承包經營權或者土地承包經營權中的部分權能移轉給他人的行為。而在其他方式承包的情形下，土地承包經營權屬於債權，土地承包經營權流轉是指不改變土地承包台同的，承包人將契約權利全部或者部分轉讓給第三人的行為”。(2)農村土地承包取得的土地承包經營權(為物權性質，即“不存在物權性質的農村土地承包經營權和債權性質的農村土地承包經營權劃分理論”)都可以流轉。(3)“根據《農村土地承包法》第二章‘家庭承包’第32條和第三章‘其他方式的承包’第49條，只有物權性質的土地承包經營權才能依法流轉。”因此，完善《農村土地承包法》或《物權法》時，必須明確通過什麼方式農村土地承包可取得物權性質的土地承包經營權的情形和物權性質的土地承包經營權設立的種類。我們認為，物權性質的土地承包經營權包括：(1)通過家庭承包方式設立的土地承包經營權；(2)“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書”設立的土地承包經營權；(3)通過土地承包經營權流轉而繼受傳來型取得的土地承包經營權。
四、調整土地承包經營權流轉的法律規範內容完整
俄羅斯制定有調整農用土地利用權流轉的專門法律，即《俄羅斯農用土地流通法》(20個條文)。許多國家在民法典中全面規定了農用土地利用權流轉法律制度。《越南社會主義共和國民法典》第五編“土地使用權的移轉”共規定48個條文。目前，中國現行土地承包經營權流轉法律制度，在《農村土地承包法》、《物權法》、《土地管理法》等法律中有涉及土地承包經營權流轉的法律規範，但主要體現在《農村土地承包法》中。現行土地承包經營權流轉法律制度存在著諸多問題，如土地承包經營權流轉法律制度設計不科學問題、土地承包經營權流轉多元內容性質缺乏法律界定問題、土地承包經營權流轉法律規範規定不明問題、土地承包經營權流轉法律規範定性不科學問題、土地承包經營權流轉有法難依問題、土地承包經營權流轉無法可依問題、土地承包經營權的法律規範與土地承包經營權流轉相衝突等問題，不利於實現土地承包經營權流轉符合“條件、自願、規範、有序、依法”的客觀要求。因此，按照《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》中“抓緊完善相關法律法規”的要求，完善土地承包經營權流轉法律制度，通過專項立法形式，制定法律形式的《農村土地承包經營權流轉法》，達到依法規範農村土地承包經營權流轉行為，實現依法維護土地承包經營權流轉雙方當事人合法權益。
五、土地承包經營權流轉法律制度應具有本國特色
由於物權與人類的生存息息相關，其種類和內容的設定、行使和保護的方式等，都深受本國的政治、經濟、民族、歷史、文化等諸多因素的影響。大陸法系用益物權的永佃權、用益權的流轉制度，各國各具本國特色。如永佃權流轉具有較開放性，流轉形式較多。日本永佃權流轉包括讓與、抵押、繼承、租賃等，義大利永佃權流轉方式包括轉讓、抵押、繼承等；同時，日本規定了永佃權流轉習慣的優先適用效力，《義大利民法典》規定永佃權不得以轉佃的方式流轉。而用益許可權制較多，按照德國民法，用益權由其性質所決定，不得讓與和繼承；法國農用土地用益權流轉包括出租、出賣、無償轉讓、抵押等，但禁止繼承。我國土地承包經營權根植於國有或農民集體所有農用土地上，特別是農民集體土地所有權是一種特殊的所有權，可以說是世上獨一無二的，不同於國外任何國家或地區的土地所有權，顯然土地承包經營權運行機制不同於一船根植於私有土地上的永細權、用益權、農用權等物權運行機制。
六、物權性的土地承包經營權流轉方式應法定
物權性質的農用土地利用權流轉形式多，主要包括轉讓、出租、抵押、繼承、交換、入股等。日本永佃權流轉方式包括讓與、抵押、繼承、租賃等；義大利永佃權流轉方式包括轉讓、抵押、繼承等；法國農用土地用益權流轉包括出租、出賣、無償轉讓、抵押等；越南農用土地利用權流轉方式包括互易(轉換或交換)、轉讓、租賃(出租)、轉租(再出租)、抵押、贈與、入股、繼承等8種。我國《農村土地承包法》第二章“家庭承包”第32條規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”《農村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49條規定：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法採取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。”可見，土地承包經營權流轉方式主要包括六種：(1)轉讓；(2)轉包；(3)出租；(4)互換；(5)入股；(6)抵押。“其他方式流轉”包括哪幾種我國法律不明確，我國法律沒有把贈與、繼承等規定為土地承包經營權流轉方式。因此，在科學界定土地承包經營權流轉內涵的基礎上，依據《物權法》第5條“物權的種類和內容，由法律規定”的規定，法律應明確規定物權性的土地承包經營權流轉方式，如包括繼承、贈與等，使各種物權性的土地承包經營權流轉方式都受到法律規範和調整並得到法律保護。
七、注重土地承包經營權流轉與土地規模經營的法律關係
日本把《農地利用增進法》改名為《農業經營基礎強化促進法》，建立了一套促進農地集聚和轉移到專業農業生產單位的制度。日水農業以小規模經營為主，但是經營2公頃以上土地的農戶在增加，耕地向較大農戶集中的趨勢也日益明顯，骨幹農戶的旱地大規模化尤為顯著。德國農場的平均規模從1949年的8.06公頃擴大到2004年的超過30公頃；農場數量則從1949年的165萬個減少到2004年的50餘萬個；農業從業人員減少到130餘萬人，占總勞動人口的比例不到3%。英國主要是通過自由的收購和租賃等流轉手段來實現土地集中和規模化經營的；英國的土地流轉順利進行，農場數量減少很快。在1970一1979年期間，英國農場總數減少了14%，其中，中小規模的農場減少了52%，只有大規模農場(英國農場規模之大，為西歐各國所不及。在西歐，100英畝以上就是大田莊，而在英國，100—300英畝只是中等田莊，300一500英畝才是大田莊)增加了18%。我國現有耕地僅有18.26億畝，2.3億農戶，平均每戶只有7.94畝耕地，平均每戶擁有的耕地塊數多達5.86塊。土地的本質在於利用，利用的本質在於實現土地資源配置效率最大化。
西方國家由於實行的是土地私有制，因此，實現規模經營的路徑選擇的是通過土地兼併，實現土地所有權集中，從而為土地規模經營奠定基礎。我國農村土地主要是農民集體所有制，在集體土地的基礎上，農村土地利用主要實行的是土地用益物權制度，因此，實現土地規模經營的路徑是通過土地承包經營權的流轉，而通過市場機制實現土地承包經營權的流轉，是農村社會主義市場經濟歷史和邏輻的必然發展，使農村土地相對集中，從而實現適度土地規模經營。
八、用農業相關法律鼓勵引導和經濟激勵土地承包經營權流轉
為發揮規模效益、誘導規模經營，英國政府制定了鼓勵農場向大型化、規模化發展的法令。1967年修訂的《英國農業法》規定：對於合併小農場政府提供所需費用的50%，對願意放棄經營的小農場主可以發給2000英鎊以下的補助金，或者每年發給不超過275英鎊的終身年金。法國建立一種不以營利為目的、由國家代表實施監督的股份有限公司“土地整治與農村安置公司”，其目的在於購買土地，經過整治後轉讓給需要土地的農民，便於發展中等類型的家庭農場，這是順利實現土地流轉和發展規模經營的關鍵。德國的農場非常有生命力，農業富有效益，其中一個主要原因是政府在政策上促進了經營規模的擴大。為了鼓勵農地合併經營，德國政府早在1955年就制定了《農業法》，允許土地自由買賣和出租，使原本規模很小、沒有生命力的小農場轉變為擁有10一20公頃或規模更大的“富有生命力的農場”。日本於1970年和1982年又對《農地法》進行了第二、三次大修改，放寬了對農地租賃的限制；承認離農者有出租土地的權利；廢除佃農土地轉賣等權利；提高農戶占地最高限額；取消了地租最高限額。1980年，日本政府頒布了《農用地利用增進法》，其主要內容是：一是以土地租佃為中心，促進土地經營權流動；二是以地域為單位，組成農用地利用改善團體，促進農地的集中連片經營和共同基礎設施的建設；三是以農協為主，幫助“核心農戶”和生產合作組織妥善經營農戶出租和委託作業的耕地。我國據21個省(區、市)初步調查統計，目前已有11%的縣(市)拿出專項資金用於流轉土地整理和農業基礎設施建設，有5%的縣(市)拿出專項資金對流轉雙方給予適當補貼。浙江省2007年據對出台推進土地承包經營權流轉政策的17個縣(市、區)中的14個縣的統計，流轉平均率為34.3%，比全省平均高出7.4個百分點。流轉政策已成為加快推進流轉的“助推器”。政策不具有穩定性，因此，借鑑國外已開發國家或地區法律鼓勵引導和經濟激勵農用土地利用權流轉的經驗，通過法律規定對土地承包經營權流轉進行經濟激勵，必將有利於土地集中，推動農業規模經營，發展現代農業。
九、土地承包經營權流轉法律制度的建立應適合本國國情和土地所有權制度
已開發國家和地區農用土地利用權，不管是物權性質的農用土地利用權，還是債權性質的農用土地利用權，都是建立在土地私人所有或國家所有的基礎上；而我國農村土地承包經營權是建立在土地農民集體所有或國家所有的基礎上，且以在農民集體所有土地上建立農村土地承包經營權為主要基礎。因此，我國農村土地承包經營權流轉在借鑑國外已開發國家或地區農用土地利用權流轉法律制度的成功成果時，要結合我國農民集體土地所有權性質的特殊性和農村土地承包經營權流轉自身的實踐，而不能全盤照抄。
