國務院關於社會救助工作情況的報告是國務院於2012年10月24日發布，自2012年10月24日起施行的法律法規。
基本介紹
- 發布部門：國務院
- 發布日期：2012年10月24日
- 實施日期：2012年10月24日
- 效力級別：國務院規範性檔案
- 法規類別：社會福利與社會保障
--2012年10月24日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上
民政部部長李立國
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院委託，向全國人大常委會報告社會救助工作情況，請審議。
一、基本情況
黨中央、全國人大和國務院歷來把社會救助工作擺在突出位置。胡錦濤總書記、溫家寶總理等中央領導同志多次就保障城鄉困難民眾基本生活作出重要指示、批示，全國人大內司委、法工委以及許多人大代表經常開展社會救助調研並提出議案和建議。國務院把社會救助作為社會保障體系的一項基礎性制度安排進行部署，制定了一系列惠民生、解民憂、暖民心的政策措施。五年來，在各地區、各有關部門的不懈努力下，社會救助工作取得歷史性成就，初步實現了救助範圍覆蓋城鄉、制度框架基本建立、操作程式科學規範、困難民眾應保盡保的目標，對於保障改善民生、調節收入分配、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定發揮了重要作用。
（一）最低生活保障制度覆蓋城鄉，困難民眾應保盡保。在城市低保實現普遍建立的基礎上，2007年，中央作出全面建立農村低保制度的重大部署，實現了用制度保障全體城鄉居民基本生活的歷史性突破。截至2011年底，全國城鄉低保對象7582萬人，約占總人口的5.6%，基本實現應保盡保。為加強規範管理，近年來民政部會同有關部門在完善低保對象資格條件、規範審核審批程式、加強對象動態管理、建立健全低保標準動態調整機制以及與物價上漲掛鈎的聯動機制、探索救助申請家庭經濟狀況核對機制、強化政策落實監管等方面，出台了一系列政策措施，有效保障了城鄉困難民眾基本生活。截至今年6月底，全國平均低保標準城市每人每月311元、農村每人每月159元，分別比2007年增長了70.9%和127.1%；人均月補助水平城市238元、農村109元，分別比2007年增長了131.1%和179.5%。
（二）農村五保供養制度順利轉型，供養對象衣食無虞。農村稅費改革前，五保供養對象由農民互助和村集體供養，稅費改革後，國務院及時修訂並於2006年公布施行了新的《農村五保供養工作條例》，農村五保供養制度實現了由農民互助共濟向以政府財政保障為主的歷史轉型，農村“三無”人員（無生活來源，無勞動能力，無法定贍養人、撫養人、扶養人）這一最困難的群體得以納入財政保障範圍。五年來，農村五保供養對象趨於穩定，所有符合條件的人員均已納入供養範圍，供養條件不斷改善，服務管理和供養水平不斷提高。為加強五保供養服務機構建設，解決數量少、規模小、布局分散等問題，民政部組織實施了“霞光計畫”，累計投入中央集中的福彩公益金7.52億元，帶動地方投入77.9億元，新建、改擴建五保供養服務機構4008所。同時，民政部結合國家農村危房改造工作的推進，指導各地大力改善分散供養對象的居住條件。截至2011年底，全國共有農村五保供養服務機構3.2萬所、床位232.6萬張；供養對象551萬人，其中集中供養184.5萬人；全國平均集中供養標準為年人均3400元，比2007年增長了74.1%；分散供養標準2470元，增長了72.5%。
（三）孤兒保障制度全面建立，城市“三無”各有保障。2010年，國務院辦公廳印發《關於加強孤兒保障工作的意見》（國辦發〔2010〕54號），部署建立孤兒保障制度，使所有孤兒的基本生活得到有效保障。2011年，全國共有孤兒65.4萬名，已全部納入保障範圍，其中集中供養孤兒的基本生活費每人每月不低於1000元，社會散居孤兒不低於600元。對其他城市“三無”人員則主要採取兩種方式保障其基本生活。一是將分散居住的“三無”人員納入城市低保，根據《城市居民最低生活保障條例》的規定，這類人員可以全額享受低保金。二是舉辦各類社會福利機構為城市“三無”人員提供養護、康復、託管等服務。截至2011年底，全國共將80.3萬名城市“三無”人員納入低保範圍；共有城市養老服務機構5616所、床位63萬張，綜合性社會福利院1597所，床位27.2萬張。
（四）自然災害救助機制不斷健全，災民安置及時穩妥。近年來，我國先後發生了南方低溫雨雪冰凍、汶川特大地震、玉樹強烈地震和舟曲特大山洪土石流等重特大自然災害。為保障好受災民眾基本生活，國務院加快建立健全自然災害救助機制。2007年以來，國家先後公布施行了《自然災害救助條例》等多部相關法律法規，省、地、縣三級政府全部制定了自然災害救助應急預案，健全了救災準備、應急救助、災後救助和恢復重建相銜接的災害救助制度，完善了災害預警和應急回響機制，實現了日常減災和應急救災的有效結合。全國救災物資儲備網路初步建立，目前共設立18箇中央級生活類救災物資儲備倉庫，各省和絕大部分市（地）、縣（市）也都設立了本級救災物資儲備庫點，基本可以保障災害發生後24小時內受災民眾得到第一批物資救助。2011年，共下撥中央自然災害生活補助資金86.4億元，調撥7萬頂帳篷、83萬床（件）棉衣棉被等救災物資，緊急轉移安置受災民眾939.4萬人次，幫助災區重建住房99.4萬間。此外，國務院還將每年的5月12日設立為全國“防災減災日”，為全社會營造了防災減災氛圍，提高了公眾防災減災意識。
（五）流浪未成年人保護政策日益完備，流浪乞討人員救助逐步加強。以“自願受助、無償救助”為原則，進一步完善關愛型流浪乞討人員救助政策，加強救助管理機構規範化建設，細化了街面流浪乞討人員救助管理、流浪乞討人員中危重病人和精神病人救治、特殊困難救助對象跨省返鄉、嚴寒惡劣天氣主動救助等具體措施。2011年，國務院辦公廳印發《關於加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》（國辦發〔2011〕39號），建立了流浪未成年人救助保護制度，明確了主動救助、教育矯治、回歸安置、源頭預防等政策措施，同年中央財政開始安排流浪乞討人員救助補助資金。截至2011年底，全國共有救助管理機構1788個，床位7.1萬張。2007年至2011年，全國共救助流浪乞討人員892.7萬人次，其中未成年人80萬人次，基本實現了對城市生活無著流浪乞討人員的應救盡救。
（六）醫療救助快速發展，困難民眾醫療負擔有所減輕。我國農村、城市醫療救助制度分別於2003年、2005年開始試點建制，到2008年底實現了城鄉全覆蓋。2009年深化醫療衛生體制改革以來，醫療救助制度實現了新的發展。覆蓋人群逐步擴大：由低保對象、農村五保供養對象延伸至重度殘疾人和低收入家庭中的重病患者、老年人等低收入民眾；救助模式日益多樣：由單一的住院救助發展為住院、門診、資助參保參合、二次救助、重特大疾病救助等多種方式相結合；服務方式更加便捷：從“醫前墊付、醫後報銷”轉向“隨來隨治、隨結隨走”的一站式即時結算。中央及地方各級財政投入逐年增加，醫療救助政策進一步完善，保障水平持續提高，管理服務不斷創新，困難民眾醫療負擔得到減輕。2011年，全國共實施城鄉醫療救助8937萬人次，是2007年的2.2倍；累計支出醫療救助資金198億元，是2007年的近4倍。
（七）臨時救助穩步推進，救急救難作用初步顯現。從2007年開始，民政部部署各地探索建立臨時生活救助制度，努力解決低收入民眾的突發性、臨時性生活困難。幾年來，各地結合實際，加快建制步伐，加大救助力度，取得階段性成果。目前，全國共有26個省（區、市）初步建立這項制度，救助範圍由城鄉低保對象擴大到低保邊緣群體，部分地區還擴大到常住非戶籍人口和外來務工人員等流動人口。2011年，全國獲得臨時救助的家庭共有529.4萬戶，共支出臨時救助資金31億元，戶均救助586元。
為確保社會救助制度順利實施，各級政府都加大了社會救助財政投入。財政部門還建立健全了有關資金管理制度，避免資金被擠占挪用，有效提高了資金使用效益。2011年，全國城鄉低保資金共支出1327.6億元（含一次性春節生活補貼），是2007年的3.4倍，其中中央財政補助1009億元，占總支出的76%；醫療救助資金支出198億元，是2007年的3.9倍，其中中央財政補助130億元，占總支出的66.7%；孤兒基本生活保障費支出56億元，其中中央財政支出25億元，占44.6%；流浪乞討人員救助資金支出19.7億元，其中中央財政支出10億元，占50.76%。五保供養資金支出121.7億元。
五年來，我國社會救助事業快速發展，開啟了傳統社會救濟向現代社會救助發展的新篇章，實現了“四個新跨越”：一是在體系化上實現了新跨越，社會救助內容從單一生活救助邁向多樣化的綜合救助，初步形成了以最低生活保障、農村五保供養、自然災害救助為基礎，以醫療、教育、住房等專項救助制度為支撐，以臨時救助、社會幫扶為補充的城鄉社會救助體系框架；二是在制度化上實現了新跨越，社會救助形式從臨時性、隨意式救助轉向經常性、制度化救助，制度設計和救助標準日趨科學、嚴謹；三是在均等化上實現了新跨越，社會救助範圍由注重城市轉向統籌城鄉，使城鄉困難民眾均享有社會救助；四是在規範化上實現了新跨越，社會救助對象核定方式由依據人員身份走向依據經濟狀況、困難類型等因素，制度更加完善，操作更加規範，管理更加嚴格。
二、當前社會救助工作存在的主要問題
當前，我國社會救助工作總體進展較快，取得突出成效，但仍處於發展完善階段，面臨著一些需要認真研究解決的問題。
（一）法制建設相對滯後。我國現行的社會救助政策雖已基本完備，但與法制化、科學化的要求尚有一定差距，其中最突出的問題就是沒有一部社會救助基本法律，難以對社會救助相關問題進行全面、系統的規範和調整。《城市居民最低生活保障條例》於1999年公布施行，已不能完全適應當前工作發展的需要；農村低保、醫療救助、臨時救助等工作目前主要依據地方性法規和政府規章等規範性檔案，不同程度存在著效力層次偏低、適用範圍較窄、實施機制薄弱等問題。在核批社會救助對象時，由於《商業銀行法》等法律有限制條件，民政部門無法及時查詢救助申請家庭財產等經濟狀況信息，再加上資格條件不夠完備、審核審批程式不夠嚴密、個別工作人員素質不高，造成一些地區出現社會救助對象認定不準確以及“關係保”、“人情保”等問題。
（二）制度發展不夠平衡。城鄉社會救助體系框架雖已初步建立，但仍有一些困難民眾和特殊情況難以納入救助範圍，制度體系需要進一步健全完善。一些收入超過當地低保標準，而生活必需性支出較大的“支出型”貧困家庭難以獲得救助；戶籍不在本地的常住人口偶遇困難，也面臨著在居住地難以享受救助的問題。臨時救助等制度需要進一步健全。《自然災害救助條例》需要進一步貫徹落實，城市救災需要努力推進。就救助水平和服務能力而言，城鄉之間、區域之間的差距仍然較大。
（三）救助供給仍然不足。隨著我國經濟實力不斷增強，人民生活水平日益提高，當前的救助水平、救助內容和救助方式等與黨和國家保障和改善民生的要求、與困難民眾的期望還存在一定差距。相當數量的地區沒有實現農村五保“按標施保”，中央財政稅費改革補助資金中的五保補助資金在有些地區沒有得到有效使用；一些事實上無人撫養的困境兒童的保障政策尚未落實；老年人、殘疾人、未成年人、重病人等特殊困難群體迫切需要的日常照料、心理諮詢、護理康復等方面的服務還比較欠缺；因安置供養機構不足，一些查找不到戶籍或監護人的流浪乞討智障人員、精神病患者長期滯留在救助管理機構，擠占了有限的救助資源。
（四）制度銜接有待加強。近年來，國家在保障和改善民生方面出台的政策比較多，涉及養老、就業、教育、醫療、住房、扶貧等多個方面。雖然民政部、財政部、人力資源社會保障部、扶貧辦等部門出台了一些制度銜接政策，但從總體上看，還需要進一步加強，從而形成銜接配套、各有側重、相互補充、整體推進的民生保障格局。同時，在制度執行中，相互之間的信息溝通和共享程度不高，協作力度尚需進一步加大。
（五）基層能力較為薄弱。近年來，社會救助對象不斷增加，救助內容不斷拓展，工作任務日益繁重，規範化、精細化管理的要求也越來越高，特別是救助申請家庭經濟狀況核對機制的建立，對工作人員的專業水平提出了更高要求。社會救助政策的落實主要依靠縣及縣以下基層民政工作人員，但當前基層普遍存在工作力量薄弱、工作經費短缺、工作條件落後、專業化和信息化程度不高等問題，制約了社會救助工作健康發展。
三、下步工作措施
當前和今後一個時期，是我國全面建設小康社會的關鍵期，也是加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設的戰略機遇期。隨著經濟體制改革深化，經濟社會發展加快，城鎮化、老齡化進程不斷加速，社會利益格局深刻變化，社會訴求複雜多樣，社會矛盾和問題更加突出，人民民眾對社會政策公平公正實施的關注度和參與度越來越高，迫切要求政府通過最佳化公共財政支出結構等方式加大對社會救助的投入，確保困難民眾共享經濟社會發展成果；迫切要求相關部門通過精細化、規範化管理，不斷改進對象認定和審核審批程式，維護社會公平正義；迫切要求進一步加強制度銜接，形成整體合力，共同維護好睏難民眾基本生活權益。
國務院把保障困難民眾基本生活作為加強黨的執政基礎的大事來抓，2012年7月25日召開常務會議專題研究加強和改進低保工作的具體措施，印發了《關於進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》（國發〔2012〕45號），並召開電視電話會議，進一步明確了做好這項工作的總體要求、基本原則、主要任務和保障措施，為今後一個時期的社會救助工作提供了基本遵循。下步，社會救助工作將按照《意見》要求，以科學發展觀為指導，以保障和改善民生為主題，以強化責任為主線，堅持保基本、可持續、重公正、求實效的方針，進一步完善相關政策，健全工作機制，嚴格規範管理，加強能力建設，努力構建標準科學、對象準確、待遇公正、進出有序的社會救助工作格局，不斷提高社會救助的規範性、科學性和有效性，切實維護困難民眾的基本生活權益。
（一）繼續推動社會救助法制建設。全國人大對社會救助立法工作高度重視，已經將《社會救助法》列入立法工作計畫。目前，有關部門正在進一步研究有關社會救助的立法問題。同時，根據社會救助工作實際需要和成熟程度，適時制定、修改社會救助法規和規章，加快健全社會救助法制體系。
（二）不斷健全社會救助制度體系。繼續做好社會救助制度頂層設計，形成結構合理、層次分明、銜接配套、針對性強、操作規範的制度體系。加快推進低收入家庭認定工作，為醫療救助、教育救助、住房保障等社會救助政策向低收入家庭拓展提供支撐。儘快建立健全臨時救助制度，使遭遇突發性事件和意外事故的困難民眾及時獲得政府救助；推動建立重特大疾病醫療救助制度，制定針對愛滋病機會性感染者、重性精神病患者等特殊人群的醫療救助政策；加快發展面向殘疾人、老年人、兒童等特殊困難群體的救助服務。積極開展城市救災工作，著力提高救災應急能力，不斷提升自然災害救助覆蓋面和保障水平。
（三）大力推進社會救助事業均衡發展。認真落實社會救助標準與物價上漲掛鈎的聯動機制，完善最低生活保障標準動態調整辦法，指導地方促進區域之間、城鄉之間社會救助事業均衡發展。進一步理順資金投入機制，支持開展農村五保供養工作，保障農村五保供養對象的基本權益。逐步加大社會救助財政資金投入力度，確保新增財力優先用於保障和改善基本民生，使困難民眾能夠共享改革發展成果；繼續加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區發展社會救助事業的扶持力度。
（四）切實加強社會救助能力建設。按照國務院部署，建立由民政部牽頭的社會救助部際聯席會議制度，統籌做好最低生活保障與醫療、教育、住房等其他社會救助政策以及促進就業政策的協調發展和有效銜接。同時，要求地方政府相應建立社會救助協調工作機制。加快建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經濟狀況核對機制。健全基層社會救助工作體系，充實加強基層工作力量，保障工作場所和工作條件，確保事有人管、責有人負；加強社會救助工作人員培訓，增強基層社會救助管理服務能力；改善管理手段，加快推進信息化建設，不斷提高社會救助規範化、科學化管理水平。
（五）著力強化社會救助監督管理。把社會救助工作納入國家和地方經濟社會發展總體規劃，確保救助事業與經濟社會同步規劃、協調發展。將低保等社會救助工作納入地方科學發展考評體系和政府績效考核，逐級落實責任。進一步規範社會救助操作流程，實行社會救助經辦人員和村（居）幹部近親屬享受救助備案制度，完善動態管理措施，全面建立救助申請家庭經濟狀況核對機制。推行績效考核，獎優罰劣，注重實效，使社會救助工作步入規範化、精細化管理軌道。加強監督檢查，確保各項政策措施落到實處。健全內部監管機制，強化管理責任，防止各種違法違規現象發生。完善社會監督機制和投訴舉報核查制度，嚴格責任追究，對因工作重視不夠、管理不力發生重大問題、造成嚴重社會影響的，要依法追究有關責任人的責任。
全國人大常委會聽取和審議國務院關於社會救助工作情況的報告，充分體現了全國人大常委會對社會救助工作的高度重視和大力支持，必將有力推進我國社會救助工作的發展。我們將認真研究和落實全國人大常委會的意見和建議，不斷改進工作，努力推動我國社會救助事業又好又快發展，為保障和改善民生、維護社會和諧穩定、促進經濟平穩較快發展作出積極貢獻！
民政部部長李立國
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院委託，向全國人大常委會報告社會救助工作情況，請審議。
一、基本情況
黨中央、全國人大和國務院歷來把社會救助工作擺在突出位置。胡錦濤總書記、溫家寶總理等中央領導同志多次就保障城鄉困難民眾基本生活作出重要指示、批示，全國人大內司委、法工委以及許多人大代表經常開展社會救助調研並提出議案和建議。國務院把社會救助作為社會保障體系的一項基礎性制度安排進行部署，制定了一系列惠民生、解民憂、暖民心的政策措施。五年來，在各地區、各有關部門的不懈努力下，社會救助工作取得歷史性成就，初步實現了救助範圍覆蓋城鄉、制度框架基本建立、操作程式科學規範、困難民眾應保盡保的目標，對於保障改善民生、調節收入分配、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定發揮了重要作用。
（一）最低生活保障制度覆蓋城鄉，困難民眾應保盡保。在城市低保實現普遍建立的基礎上，2007年，中央作出全面建立農村低保制度的重大部署，實現了用制度保障全體城鄉居民基本生活的歷史性突破。截至2011年底，全國城鄉低保對象7582萬人，約占總人口的5.6%，基本實現應保盡保。為加強規範管理，近年來民政部會同有關部門在完善低保對象資格條件、規範審核審批程式、加強對象動態管理、建立健全低保標準動態調整機制以及與物價上漲掛鈎的聯動機制、探索救助申請家庭經濟狀況核對機制、強化政策落實監管等方面，出台了一系列政策措施，有效保障了城鄉困難民眾基本生活。截至今年6月底，全國平均低保標準城市每人每月311元、農村每人每月159元，分別比2007年增長了70.9%和127.1%；人均月補助水平城市238元、農村109元，分別比2007年增長了131.1%和179.5%。
（二）農村五保供養制度順利轉型，供養對象衣食無虞。農村稅費改革前，五保供養對象由農民互助和村集體供養，稅費改革後，國務院及時修訂並於2006年公布施行了新的《農村五保供養工作條例》，農村五保供養制度實現了由農民互助共濟向以政府財政保障為主的歷史轉型，農村“三無”人員（無生活來源，無勞動能力，無法定贍養人、撫養人、扶養人）這一最困難的群體得以納入財政保障範圍。五年來，農村五保供養對象趨於穩定，所有符合條件的人員均已納入供養範圍，供養條件不斷改善，服務管理和供養水平不斷提高。為加強五保供養服務機構建設，解決數量少、規模小、布局分散等問題，民政部組織實施了“霞光計畫”，累計投入中央集中的福彩公益金7.52億元，帶動地方投入77.9億元，新建、改擴建五保供養服務機構4008所。同時，民政部結合國家農村危房改造工作的推進，指導各地大力改善分散供養對象的居住條件。截至2011年底，全國共有農村五保供養服務機構3.2萬所、床位232.6萬張；供養對象551萬人，其中集中供養184.5萬人；全國平均集中供養標準為年人均3400元，比2007年增長了74.1%；分散供養標準2470元，增長了72.5%。
（三）孤兒保障制度全面建立，城市“三無”各有保障。2010年，國務院辦公廳印發《關於加強孤兒保障工作的意見》（國辦發〔2010〕54號），部署建立孤兒保障制度，使所有孤兒的基本生活得到有效保障。2011年，全國共有孤兒65.4萬名，已全部納入保障範圍，其中集中供養孤兒的基本生活費每人每月不低於1000元，社會散居孤兒不低於600元。對其他城市“三無”人員則主要採取兩種方式保障其基本生活。一是將分散居住的“三無”人員納入城市低保，根據《城市居民最低生活保障條例》的規定，這類人員可以全額享受低保金。二是舉辦各類社會福利機構為城市“三無”人員提供養護、康復、託管等服務。截至2011年底，全國共將80.3萬名城市“三無”人員納入低保範圍；共有城市養老服務機構5616所、床位63萬張，綜合性社會福利院1597所，床位27.2萬張。
（四）自然災害救助機制不斷健全，災民安置及時穩妥。近年來，我國先後發生了南方低溫雨雪冰凍、汶川特大地震、玉樹強烈地震和舟曲特大山洪土石流等重特大自然災害。為保障好受災民眾基本生活，國務院加快建立健全自然災害救助機制。2007年以來，國家先後公布施行了《自然災害救助條例》等多部相關法律法規，省、地、縣三級政府全部制定了自然災害救助應急預案，健全了救災準備、應急救助、災後救助和恢復重建相銜接的災害救助制度，完善了災害預警和應急回響機制，實現了日常減災和應急救災的有效結合。全國救災物資儲備網路初步建立，目前共設立18箇中央級生活類救災物資儲備倉庫，各省和絕大部分市（地）、縣（市）也都設立了本級救災物資儲備庫點，基本可以保障災害發生後24小時內受災民眾得到第一批物資救助。2011年，共下撥中央自然災害生活補助資金86.4億元，調撥7萬頂帳篷、83萬床（件）棉衣棉被等救災物資，緊急轉移安置受災民眾939.4萬人次，幫助災區重建住房99.4萬間。此外，國務院還將每年的5月12日設立為全國“防災減災日”，為全社會營造了防災減災氛圍，提高了公眾防災減災意識。
（五）流浪未成年人保護政策日益完備，流浪乞討人員救助逐步加強。以“自願受助、無償救助”為原則，進一步完善關愛型流浪乞討人員救助政策，加強救助管理機構規範化建設，細化了街面流浪乞討人員救助管理、流浪乞討人員中危重病人和精神病人救治、特殊困難救助對象跨省返鄉、嚴寒惡劣天氣主動救助等具體措施。2011年，國務院辦公廳印發《關於加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》（國辦發〔2011〕39號），建立了流浪未成年人救助保護制度，明確了主動救助、教育矯治、回歸安置、源頭預防等政策措施，同年中央財政開始安排流浪乞討人員救助補助資金。截至2011年底，全國共有救助管理機構1788個，床位7.1萬張。2007年至2011年，全國共救助流浪乞討人員892.7萬人次，其中未成年人80萬人次，基本實現了對城市生活無著流浪乞討人員的應救盡救。
（六）醫療救助快速發展，困難民眾醫療負擔有所減輕。我國農村、城市醫療救助制度分別於2003年、2005年開始試點建制，到2008年底實現了城鄉全覆蓋。2009年深化醫療衛生體制改革以來，醫療救助制度實現了新的發展。覆蓋人群逐步擴大：由低保對象、農村五保供養對象延伸至重度殘疾人和低收入家庭中的重病患者、老年人等低收入民眾；救助模式日益多樣：由單一的住院救助發展為住院、門診、資助參保參合、二次救助、重特大疾病救助等多種方式相結合；服務方式更加便捷：從“醫前墊付、醫後報銷”轉向“隨來隨治、隨結隨走”的一站式即時結算。中央及地方各級財政投入逐年增加，醫療救助政策進一步完善，保障水平持續提高，管理服務不斷創新，困難民眾醫療負擔得到減輕。2011年，全國共實施城鄉醫療救助8937萬人次，是2007年的2.2倍；累計支出醫療救助資金198億元，是2007年的近4倍。
（七）臨時救助穩步推進，救急救難作用初步顯現。從2007年開始，民政部部署各地探索建立臨時生活救助制度，努力解決低收入民眾的突發性、臨時性生活困難。幾年來，各地結合實際，加快建制步伐，加大救助力度，取得階段性成果。目前，全國共有26個省（區、市）初步建立這項制度，救助範圍由城鄉低保對象擴大到低保邊緣群體，部分地區還擴大到常住非戶籍人口和外來務工人員等流動人口。2011年，全國獲得臨時救助的家庭共有529.4萬戶，共支出臨時救助資金31億元，戶均救助586元。
為確保社會救助制度順利實施，各級政府都加大了社會救助財政投入。財政部門還建立健全了有關資金管理制度，避免資金被擠占挪用，有效提高了資金使用效益。2011年，全國城鄉低保資金共支出1327.6億元（含一次性春節生活補貼），是2007年的3.4倍，其中中央財政補助1009億元，占總支出的76%；醫療救助資金支出198億元，是2007年的3.9倍，其中中央財政補助130億元，占總支出的66.7%；孤兒基本生活保障費支出56億元，其中中央財政支出25億元，占44.6%；流浪乞討人員救助資金支出19.7億元，其中中央財政支出10億元，占50.76%。五保供養資金支出121.7億元。
五年來，我國社會救助事業快速發展，開啟了傳統社會救濟向現代社會救助發展的新篇章，實現了“四個新跨越”：一是在體系化上實現了新跨越，社會救助內容從單一生活救助邁向多樣化的綜合救助，初步形成了以最低生活保障、農村五保供養、自然災害救助為基礎，以醫療、教育、住房等專項救助制度為支撐，以臨時救助、社會幫扶為補充的城鄉社會救助體系框架；二是在制度化上實現了新跨越，社會救助形式從臨時性、隨意式救助轉向經常性、制度化救助，制度設計和救助標準日趨科學、嚴謹；三是在均等化上實現了新跨越，社會救助範圍由注重城市轉向統籌城鄉，使城鄉困難民眾均享有社會救助；四是在規範化上實現了新跨越，社會救助對象核定方式由依據人員身份走向依據經濟狀況、困難類型等因素，制度更加完善，操作更加規範，管理更加嚴格。
二、當前社會救助工作存在的主要問題
當前，我國社會救助工作總體進展較快，取得突出成效，但仍處於發展完善階段，面臨著一些需要認真研究解決的問題。
（一）法制建設相對滯後。我國現行的社會救助政策雖已基本完備，但與法制化、科學化的要求尚有一定差距，其中最突出的問題就是沒有一部社會救助基本法律，難以對社會救助相關問題進行全面、系統的規範和調整。《城市居民最低生活保障條例》於1999年公布施行，已不能完全適應當前工作發展的需要；農村低保、醫療救助、臨時救助等工作目前主要依據地方性法規和政府規章等規範性檔案，不同程度存在著效力層次偏低、適用範圍較窄、實施機制薄弱等問題。在核批社會救助對象時，由於《商業銀行法》等法律有限制條件，民政部門無法及時查詢救助申請家庭財產等經濟狀況信息，再加上資格條件不夠完備、審核審批程式不夠嚴密、個別工作人員素質不高，造成一些地區出現社會救助對象認定不準確以及“關係保”、“人情保”等問題。
（二）制度發展不夠平衡。城鄉社會救助體系框架雖已初步建立，但仍有一些困難民眾和特殊情況難以納入救助範圍，制度體系需要進一步健全完善。一些收入超過當地低保標準，而生活必需性支出較大的“支出型”貧困家庭難以獲得救助；戶籍不在本地的常住人口偶遇困難，也面臨著在居住地難以享受救助的問題。臨時救助等制度需要進一步健全。《自然災害救助條例》需要進一步貫徹落實，城市救災需要努力推進。就救助水平和服務能力而言，城鄉之間、區域之間的差距仍然較大。
（三）救助供給仍然不足。隨著我國經濟實力不斷增強，人民生活水平日益提高，當前的救助水平、救助內容和救助方式等與黨和國家保障和改善民生的要求、與困難民眾的期望還存在一定差距。相當數量的地區沒有實現農村五保“按標施保”，中央財政稅費改革補助資金中的五保補助資金在有些地區沒有得到有效使用；一些事實上無人撫養的困境兒童的保障政策尚未落實；老年人、殘疾人、未成年人、重病人等特殊困難群體迫切需要的日常照料、心理諮詢、護理康復等方面的服務還比較欠缺；因安置供養機構不足，一些查找不到戶籍或監護人的流浪乞討智障人員、精神病患者長期滯留在救助管理機構，擠占了有限的救助資源。
（四）制度銜接有待加強。近年來，國家在保障和改善民生方面出台的政策比較多，涉及養老、就業、教育、醫療、住房、扶貧等多個方面。雖然民政部、財政部、人力資源社會保障部、扶貧辦等部門出台了一些制度銜接政策，但從總體上看，還需要進一步加強，從而形成銜接配套、各有側重、相互補充、整體推進的民生保障格局。同時，在制度執行中，相互之間的信息溝通和共享程度不高，協作力度尚需進一步加大。
（五）基層能力較為薄弱。近年來，社會救助對象不斷增加，救助內容不斷拓展，工作任務日益繁重，規範化、精細化管理的要求也越來越高，特別是救助申請家庭經濟狀況核對機制的建立，對工作人員的專業水平提出了更高要求。社會救助政策的落實主要依靠縣及縣以下基層民政工作人員，但當前基層普遍存在工作力量薄弱、工作經費短缺、工作條件落後、專業化和信息化程度不高等問題，制約了社會救助工作健康發展。
三、下步工作措施
當前和今後一個時期，是我國全面建設小康社會的關鍵期，也是加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設的戰略機遇期。隨著經濟體制改革深化，經濟社會發展加快，城鎮化、老齡化進程不斷加速，社會利益格局深刻變化，社會訴求複雜多樣，社會矛盾和問題更加突出，人民民眾對社會政策公平公正實施的關注度和參與度越來越高，迫切要求政府通過最佳化公共財政支出結構等方式加大對社會救助的投入，確保困難民眾共享經濟社會發展成果；迫切要求相關部門通過精細化、規範化管理，不斷改進對象認定和審核審批程式，維護社會公平正義；迫切要求進一步加強制度銜接，形成整體合力，共同維護好睏難民眾基本生活權益。
國務院把保障困難民眾基本生活作為加強黨的執政基礎的大事來抓，2012年7月25日召開常務會議專題研究加強和改進低保工作的具體措施，印發了《關於進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》（國發〔2012〕45號），並召開電視電話會議，進一步明確了做好這項工作的總體要求、基本原則、主要任務和保障措施，為今後一個時期的社會救助工作提供了基本遵循。下步，社會救助工作將按照《意見》要求，以科學發展觀為指導，以保障和改善民生為主題，以強化責任為主線，堅持保基本、可持續、重公正、求實效的方針，進一步完善相關政策，健全工作機制，嚴格規範管理，加強能力建設，努力構建標準科學、對象準確、待遇公正、進出有序的社會救助工作格局，不斷提高社會救助的規範性、科學性和有效性，切實維護困難民眾的基本生活權益。
（一）繼續推動社會救助法制建設。全國人大對社會救助立法工作高度重視，已經將《社會救助法》列入立法工作計畫。目前，有關部門正在進一步研究有關社會救助的立法問題。同時，根據社會救助工作實際需要和成熟程度，適時制定、修改社會救助法規和規章，加快健全社會救助法制體系。
（二）不斷健全社會救助制度體系。繼續做好社會救助制度頂層設計，形成結構合理、層次分明、銜接配套、針對性強、操作規範的制度體系。加快推進低收入家庭認定工作，為醫療救助、教育救助、住房保障等社會救助政策向低收入家庭拓展提供支撐。儘快建立健全臨時救助制度，使遭遇突發性事件和意外事故的困難民眾及時獲得政府救助；推動建立重特大疾病醫療救助制度，制定針對愛滋病機會性感染者、重性精神病患者等特殊人群的醫療救助政策；加快發展面向殘疾人、老年人、兒童等特殊困難群體的救助服務。積極開展城市救災工作，著力提高救災應急能力，不斷提升自然災害救助覆蓋面和保障水平。
（三）大力推進社會救助事業均衡發展。認真落實社會救助標準與物價上漲掛鈎的聯動機制，完善最低生活保障標準動態調整辦法，指導地方促進區域之間、城鄉之間社會救助事業均衡發展。進一步理順資金投入機制，支持開展農村五保供養工作，保障農村五保供養對象的基本權益。逐步加大社會救助財政資金投入力度，確保新增財力優先用於保障和改善基本民生，使困難民眾能夠共享改革發展成果；繼續加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區發展社會救助事業的扶持力度。
（四）切實加強社會救助能力建設。按照國務院部署，建立由民政部牽頭的社會救助部際聯席會議制度，統籌做好最低生活保障與醫療、教育、住房等其他社會救助政策以及促進就業政策的協調發展和有效銜接。同時，要求地方政府相應建立社會救助協調工作機制。加快建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經濟狀況核對機制。健全基層社會救助工作體系，充實加強基層工作力量，保障工作場所和工作條件，確保事有人管、責有人負；加強社會救助工作人員培訓，增強基層社會救助管理服務能力；改善管理手段，加快推進信息化建設，不斷提高社會救助規範化、科學化管理水平。
（五）著力強化社會救助監督管理。把社會救助工作納入國家和地方經濟社會發展總體規劃，確保救助事業與經濟社會同步規劃、協調發展。將低保等社會救助工作納入地方科學發展考評體系和政府績效考核，逐級落實責任。進一步規範社會救助操作流程，實行社會救助經辦人員和村（居）幹部近親屬享受救助備案制度，完善動態管理措施，全面建立救助申請家庭經濟狀況核對機制。推行績效考核，獎優罰劣，注重實效，使社會救助工作步入規範化、精細化管理軌道。加強監督檢查，確保各項政策措施落到實處。健全內部監管機制，強化管理責任，防止各種違法違規現象發生。完善社會監督機制和投訴舉報核查制度，嚴格責任追究，對因工作重視不夠、管理不力發生重大問題、造成嚴重社會影響的，要依法追究有關責任人的責任。
全國人大常委會聽取和審議國務院關於社會救助工作情況的報告，充分體現了全國人大常委會對社會救助工作的高度重視和大力支持，必將有力推進我國社會救助工作的發展。我們將認真研究和落實全國人大常委會的意見和建議，不斷改進工作，努力推動我國社會救助事業又好又快發展，為保障和改善民生、維護社會和諧穩定、促進經濟平穩較快發展作出積極貢獻！
