2015年9月23日，國務院以國發〔2015〕53號印發《關於加快構建大眾創業萬眾創新支撐平台的指導意見》。該《意見》分把握髮展機遇，匯聚經濟社會發展新動能；創新發展理念，著力打造創業創新新格局；全面推進眾創，釋放創業創新能量；積極推廣眾包，激發創業創新活力；立體實施眾扶，集聚創業創新合力；穩健發展眾籌，拓展創業創新融資；推進放管結合，營造寬鬆發展空間；完善市場環境，夯實健康發展基礎；強化內部治理，塑造自律發展機制；最佳化政策扶持，構建持續發展環境10部分30條。
基本介紹
- 中文名：國務院關於加快構建大眾創業萬眾創新支撐平台的指導意見
- 印發機關：國務院
- 文號：國發〔2015〕53號
- 印發時間：2015年9月23日
政策全文,內容解讀,
政策全文
國務院關於加快構建大眾創業萬眾創新支撐平台的指導意見
國發〔2015〕53號
國發〔2015〕53號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
當前，全球分享經濟快速增長，基於網際網路等方式的創業創新蓬勃興起，眾創、眾包、眾扶、眾籌（以下統稱四眾）等大眾創業萬眾創新支撐平台快速發展，新模式、新業態不斷湧現，線上線下加快融合，對生產方式、生活方式、治理方式產生廣泛而深刻的影響，動力強勁，潛力巨大。同時，在四眾發展過程中也面臨行業準入、信用環境、監管機制等方面的問題。為落實黨中央、國務院關於大力推進大眾創業萬眾創新和推動實施“網際網路+”行動的有關部署，現就加快構建大眾創業萬眾創新支撐平台、推進四眾持續健康發展提出以下意見。
一、把握髮展機遇，匯聚經濟社會發展新動能
四眾有效拓展了創業創新與市場資源、社會需求的對接通道，搭建了多方參與的高效協同機制，豐富了創業創新組織形態，最佳化了勞動、信息、知識、技術、管理、資本等資源的配置方式，為社會大眾廣泛平等參與創業創新、共同分享改革紅利和發展成果提供了更多元的途徑和更廣闊的空間。
眾創，匯眾智搞創新，通過創業創新服務平台聚集全社會各類創新資源，大幅降低創業創新成本，使每一個具有科學思維和創新能力的人都可參與創新，形成大眾創造、釋放眾智的新局面。
眾包，匯眾力增就業，藉助網際網路等手段，將傳統由特定企業和機構完成的任務向自願參與的所有企業和個人進行分工，最大限度利用大眾力量，以更高的效率、更低的成本滿足生產及生活服務需求，促進生產方式變革，開拓集智創新、便捷創業、靈活就業的新途徑。
眾扶，匯眾能助創業，通過政府和公益機構支持、企業幫扶援助、個人互助互扶等多種方式，共助小微企業和創業者成長，構建創業創新發展的良好生態。
眾籌，匯眾資促發展，通過網際網路平台向社會募集資金，更靈活高效滿足產品開發、企業成長和個人創業的融資需求，有效增加傳統金融體系服務小微企業和創業者的新功能，拓展創業創新投融資新渠道。
當前我國正處於發展動力轉換的關鍵時期，加快發展四眾具有極為重要的現實意義和戰略意義，有利於激發蘊藏在人民民眾之中的無窮智慧和創造力，將我國的人力資源優勢迅速轉化為人力資本優勢，促進科技創新，拓展就業空間，匯聚發展新動能；有利於加快網路經濟和實體經濟融合，充分利用國內國際創新資源，提高生產效率，助推“中國製造2025”，加快轉型升級，壯大分享經濟，培育新的經濟成長點；有利於促進政府加快完善與新經濟形態相適應的體制機制，創新管理方式，提升服務能力，釋放改革紅利；有利於實現機會公平、權利公平、人人參與又人人受益的包容性增長，探索一條中國特色的眾人創富、勞動致富之路。
二、創新發展理念，著力打造創業創新新格局
全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，加快實施創新驅動發展戰略，不斷深化改革，順應“網際網路+”時代大融合、大變革趨勢，充分發揮我國網際網路套用創新的綜合優勢，充分激發廣大人民民眾和市場主體的創業創新活力，推動線上與線下相結合、傳統與新興相結合、引導與規範相結合，按照“堅持市場主導、包容創業創新、公平有序發展、最佳化治理方式、深化開放合作”的基本原則，營造四眾發展的良好環境，推動各類要素資源集聚、開放、共享，提高資源配置效率，加快四眾廣泛套用，在更大範圍、更高層次、更深程度上推進大眾創業、萬眾創新，打造新引擎，壯大新經濟。
——堅持市場主導。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，強化企業和勞動者的主體地位，尊重市場選擇，積極發展有利於提高資源利用效率、激發大眾智慧、滿足人民民眾需求、創造經濟成長新動力的新模式、新業態。
——包容創業創新。以更包容的態度、更積極的政策營造四眾發展的寬鬆環境，激發人民民眾的創業創新熱情，鼓勵各類主體充分利用網際網路帶來的新機遇，積極探索四眾的新平台、新形式、新套用，開拓創業創新發展新空間。
——公平有序發展。堅持公平進入、公平競爭、公平監管，破除限制新模式新業態發展的不合理約束和制度瓶頸，營造傳統與新興、線上與線下主體之間公平發展的良好環境，維護各類主體合法權益，引導各方規範有序發展。
——最佳化治理方式。轉變政府職能，進一步簡政放權，強化事中事後監管，最佳化提升公共服務，加強協同，創新手段，發揮四眾平台企業內部治理和第三方治理作用，健全政府、行業、企業、社會共同參與的治理機制，推動四眾持續健康發展。
——深化開放合作。“引進來”與“走出去”相結合，充分利用四眾平台，最佳化配置國際創新資源，借鑑國際管理經驗，積極融入全球創新網路。鼓勵採用四眾模式搭建對外開放新平台，面向國際市場拓展服務領域，深化創業創新國際合作。
三、全面推進眾創，釋放創業創新能量
（一）大力發展專業空間眾創。鼓勵各類科技園、孵化器、創業基地、農民工返鄉創業園等加快與網際網路融合創新，打造線上線下相結合的大眾創業萬眾創新載體。鼓勵各類線上虛擬眾創空間發展，為創業創新者提供跨行業、跨學科、跨地域的線上交流和資源連結服務。鼓勵創客空間、創業咖啡、創新工場等新型眾創空間發展，推動基於“網際網路+”的創業創新活動加速發展。
（二）鼓勵推進網路平台眾創。鼓勵大型網際網路企業、行業領軍企業通過網路平台向各類創業創新主體開放技術、開發、行銷、推廣等資源，鼓勵各類電子商務平台為小微企業和創業者提供支撐，降低創業門檻，加強創業創新資源共享與合作，促進創新成果及時轉化，構建開放式創業創新體系。
（三）培育壯大企業內部眾創。通過企業內部資源平台化，積極培育內部創客文化，激發員工創造力；鼓勵大中型企業通過投資員工創業開拓新的業務領域、開發創新產品，提升市場適應能力和創新能力；鼓勵企業建立健全股權激勵機制，突破成長中的管理瓶頸，形成持續的創新動力。
四、積極推廣眾包，激發創業創新活力
（四）廣泛套用研發創意眾包。鼓勵企業與研發機構等通過網路平台將部分設計、研發任務分發和交付，促進成本降低和提質增效，推動產品技術的跨學科融合創新。鼓勵企業通過網路社區等形式廣泛徵集用戶創意，促進產品規劃與市場需求無縫對接，實現萬眾創新與企業發展相互促動。鼓勵中國服務外包示範城市、技術先進型服務企業和服務外包重點聯繫企業積極套用眾包模式。
（五）大力實施製造運維眾包。支持有能力的大中型製造企業通過網際網路眾包平台聚集跨區域標準化產能，滿足大規模標準化產品訂單的製造需求。結合深化國有企業改革，鼓勵採用眾包模式促進生產方式變革。鼓勵中小製造企業通過眾包模式構築產品服務運維體系，提升用戶體驗，降低運維成本。
（六）加快推廣知識內容眾包。支持百科、視頻等開放式平台積極通過眾包實現知識內容的創造、更新和匯集，引導有能力、有條件的個人和企業積極參與，形成大眾智慧集聚共享新模式。
（七）鼓勵發展生活服務眾包。推動交通出行、無車承運物流、快件投遞、旅遊、醫療、教育等領域生活服務眾包，利用網際網路技術高效對接供需信息，最佳化傳統生活服務行業的組織運營模式。推動整合利用分散閒置社會資源的分享經濟新型服務模式，打造人民民眾廣泛參與、互助互利的服務生態圈。發展以社區生活服務業為核心的電子商務服務平台，拓展服務性網路消費領域。
五、立體實施眾扶，集聚創業創新合力
（八）積極推動社會公共眾扶。加快公共科技資源和信息資源開放共享，提高各類公益事業機構、創新平台和基地的服務能力，推動高校和科研院所向小微企業和創業者開放科研設施，降低大眾創業、萬眾創新的成本。鼓勵行業協會、產業聯盟等行業組織和第三方服務機構加強對小微企業和創業者的支持。
（九）鼓勵倡導企業分享眾扶。鼓勵大中型企業通過生產協作、開放平台、共享資源、開放標準等方式，帶動上下游小微企業和創業者發展。鼓勵有條件的企業依法合規發起或參與設立公益性創業基金，開展創業培訓和指導，履行企業社會責任。鼓勵技術領先企業向標準化組織、產業聯盟等貢獻基礎性專利或技術資源，推動產業鏈協同創新。
（十）大力支持公眾互助眾扶。支持開源社區、開發者社群、資源共享平台、捐贈平台、創業沙龍等各類互助平台發展。鼓勵成功企業家以天使投資、慈善、指導幫扶等方式支持創業者創業。鼓勵通過網路平台、線下社區、公益組織等途徑扶助大眾創業就業，促進互助互扶，營造深入人心、氛圍濃厚的眾扶文化。
六、穩健發展眾籌，拓展創業創新融資
（十一）積極開展實物眾籌。鼓勵消費電子、智慧型家居、健康設備、特色農產品等創新產品開展實物眾籌，支持藝術、出版、影視等創意項目在加強內容管理的同時，依法開展實物眾籌。積極發揮實物眾籌的資金籌集、創意展示、價值發現、市場接受度檢驗等功能，幫助將創新創意付諸實踐，提供快速、便捷、普惠化服務。
（十二）穩步推進股權眾籌。充分發揮股權眾籌作為傳統股權融資方式有益補充的作用，增強金融服務小微企業和創業創新者的能力。穩步推進股權眾籌融資試點，鼓勵小微企業和創業者通過股權眾籌融資方式募集早期股本。對投資者實行分類管理，切實保護投資者合法權益，防範金融風險。
（十三）規範發展網路借貸。鼓勵網際網路企業依法合規設立網路借貸平台，為投融資雙方提供借貸信息互動、撮合、資信評估等服務。積極運用網際網路技術優勢構建風險控制體系，緩解信息不對稱，防範風險。
七、推進放管結合，營造寬鬆發展空間
（十四）完善市場準入制度。積極探索交通出行、無車承運物流、快遞、金融、醫療、教育等領域的準入制度創新，通過分類管理、試點示範等方式，依法為眾包、眾籌等新模式新業態的發展營造政策環境。針對眾包資產輕、平台化、客群廣、跨地域等特點，放寬市場準入條件，降低行業準入門檻。（交通運輸部、郵政局、人民銀行、證監會、銀監會、衛生計生委、教育部等負責）
（十五）建立健全監管制度。適應新業態發展要求，建立健全行業標準規範和規章制度，明確四眾平台企業在質量管理、信息內容管理、智慧財產權、申報納稅、社會保障、網路安全等方面的責任、權利和義務。（質檢總局、新聞出版廣電總局、知識產權局、稅務總局、人力資源社會保障部、網信辦、工業和信息化部等負責）因業施策，加快研究制定重點領域促進四眾發展的相關意見。（交通運輸部、郵政局、人民銀行、證監會、銀監會、衛生計生委、教育部等負責）
（十六）創新行業監管方式。建立以信用為核心的新型市場監管機制，加強跨部門、跨地區協同監管。建立健全事中事後監管體系，充分發揮全國統一的信用信息共享交換平台、企業信用信息公示系統等的作用，利用大數據、隨機抽查、信用評價等手段加強監督檢查和對違法違規行為的處置。（發展改革委、工業和信息化部、工商總局、相關行業主管部門負責）
（十七）最佳化提升公共服務。加快商事制度改革，支持各地結合實際放寬新註冊企業場所登記條件限制，推動“一址多照”、集群註冊等住所登記改革，為創業創新提供便利的工商登記服務。簡化和完善註銷流程，開展個體工商戶、未開業企業、無債權債務企業簡易註銷登記試點。推進全程電子化登記和電子營業執照套用，簡化行政審批程式，為企業發展提供便利。加強行業監管、企業登記等相關部門與四眾平台企業的信息互聯共享，推進公共數據資源開放，加快推行電子簽名、電子認證，推動電子簽名國際互認，為四眾發展提供支撐。進一步清理和取消職業資格許可認定，研究建立國家職業資格目錄清單管理制度，加強對新設職業資格的管理。（工商總局、發展改革委、科技部、工業和信息化部、人力資源社會保障部、相關行業主管部門負責）
（十八）促進開放合作發展。有序引導外資參與四眾發展，培育一批國際化四眾平台企業。鼓勵四眾平台企業利用全球創新資源，面向國際市場拓展服務。加強國際合作，鼓勵小微企業和創業者承接國際業務。（商務部、發展改革委牽頭負責）
八、完善市場環境，夯實健康發展基礎
（十九）加快信用體系建設。引導四眾平台企業建立實名認證制度和信用評價機制，健全相關主體信用記錄，鼓勵發展第三方信用評價服務。建立四眾平台企業的信用評價機制，公開評價結果，保障用戶的知情權。建立完善信用標準化體系，制定四眾發展信用環境相關的關鍵信用標準，規範信用信息採集、處理、評價、套用、交換、共享和服務。依法合理利用網路交易行為等在網際網路上積累的信用數據，對現有徵信體系和評測體系進行補充和完善。推進全國統一的信用信息共享交換平台、企業信用信息公示系統等與四眾平台企業信用體系互聯互通，實現資源共享。（發展改革委、人民銀行、工商總局、質檢總局牽頭負責）
（二十）深化信用信息套用。鼓勵發展信用諮詢、信用評估、信用擔保和信用保險等信用服務業。建立健全守信激勵機制和失信聯合懲戒機制，加大對守信行為的表彰和宣傳力度，在市場監管和公共服務過程中，對誠實守信者實行優先辦理、簡化程式等“綠色通道”支持激勵政策，對違法失信者依法予以限制或禁入。（發展改革委、人民銀行牽頭負責）
（二十一）完善智慧財產權環境。加大網路智慧財產權執法力度，促進線上創意、研發成果申請智慧財產權保護，研究制定四眾領域的智慧財產權保護政策。運用技術手段加強線上創意、研發成果的智慧財產權執法，切實維護創業創新者權益。加強智慧財產權相關法律法規、典型案例的宣傳和培訓，增強中小微企業智慧財產權意識和管理能力。（知識產權局牽頭負責）
九、強化內部治理，塑造自律發展機制
（二十二）提昇平台治理能力。鼓勵四眾平台企業結合自身商業模式，積極利用信息化手段加強內部制度建設和管理規範，提高風險防控能力、信息內容管理能力和網路安全水平。引導四眾平台企業履行管理責任，建立用戶權益保障機制。（網信辦、工業和信息化部、工商總局等負責）
（二十三）加強行業自律規範。強化行業自律，規範四眾從業機構市場行為，保護行業合法權益。推動行業組織制定各類產品和服務標準，促進企業之間的業務交流和信息共享。完善行業糾紛協調和解決機制，鼓勵第三方以及用戶參與平台治理。構建線上爭議解決、現場接待受理、監管部門受理投訴、第三方調解以及仲裁、訴訟等多元化糾紛解決機制。（相關行業主管部門、行政執法部門負責）
（二十四）保障網路信息安全。四眾平台企業應當切實提升技術安全水平，及時發現和有效應對各類網路安全事件，確保網路平台安全穩定運行。妥善保管各類用戶資料和交易信息，不得買賣、泄露用戶信息，保障信息安全。強化守法、誠信、自律意識，營造誠信規範發展的良好氛圍。（網信辦、工業和信息化部牽頭負責）
十、最佳化政策扶持，構建持續發展環境
（二十五）落實財政支持政策。創新財政科技專項資金支持方式，支持符合條件的企業通過眾創、眾包等方式開展相關科技活動。充分發揮國家新興產業創業投資引導基金、國家中小企業發展基金等政策性基金作用，引導社會資源支持四眾加快發展。降低對實體營業場所、固定資產投入等硬性指標要求，將對線下實體眾創空間的財政扶持政策惠及網路眾創空間。加大中小企業專項資金對小微企業創業基地建設的支持力度。大力推進小微企業公共服務平台和創業基地建設，加大政府購買服務力度，為採用四眾模式的小微企業免費提供管理指導、技能培訓、市場開拓、標準諮詢、檢驗檢測認證等服務。（財政部、發展改革委、工業和信息化部、科技部、商務部、質檢總局等負責）
（二十六）實行適用稅收政策。加快推廣使用電子發票，支持四眾平台企業和採用眾包模式的中小微企業及個體經營者按規定開具電子發票，並允許將電子發票作為報銷憑證。對於業務規模較小、處於初創期的從業機構符合現行小微企業稅收優惠政策條件的，可按規定享受稅收優惠政策。（財政部、稅務總局牽頭負責）
（二十七）創新金融服務模式。引導天使投資、創業投資基金等支持四眾平台企業發展，支持符合條件的企業在創業板、新三板等上市掛牌。鼓勵金融機構在風險可控和商業可持續的前提下，基於四眾特點開展金融產品和服務創新，積極發展智慧財產權質押融資。大力發展政府支持的融資擔保機構，加強政府引導和銀擔合作，綜合運用資本投入、代償補償等方式，加大財政支持力度，引導和促進融資擔保機構和銀行業金融機構為符合條件的四眾平台企業提供快捷、低成本的融資服務。（人民銀行、證監會、銀監會、保監會、發展改革委、工業和信息化部、財政部、科技部、商務部、人力資源社會保障部、知識產權局、質檢總局等負責）
（二十八）深化科技體制改革。全面落實下放科技成果使用、處置和收益權，鼓勵科研人員雙向流動等改革部署，激勵更多科研人員投身創業創新。加大科研基礎設施、大型科研儀器向社會開放的力度，為更多小微企業和創業者提供支撐。（科技部牽頭負責）
（二十九）繁榮創業創新文化。設立“全國大眾創業萬眾創新活動周”，加強政策宣傳，展示創業成果，促進投資對接和互動交流，為創業創新提供展示平台。繼續辦好中國創新創業大賽、中國農業科技創新創業大賽等賽事活動。引導各類媒體加大對四眾的宣傳力度，普及四眾知識，發掘典型案例，推廣成功經驗，培育尊重知識、崇尚創造、追求卓越的創新文化。（發展改革委、科技部、工業和信息化部、中央宣傳部、中國科協等負責）
（三十）鼓勵地方探索先行。充分尊重和發揮基層首創精神，因地制宜，突出特色。支持各地探索適應新模式新業態發展特點的管理模式，及時總結形成可複製、可推廣的經驗。支持全面創新改革試驗區、自由貿易試驗區、國家自主創新示範區、戰略性新興產業集聚區、國家級經濟技術開發區、跨境電子商務綜合試驗區等加大改革力度，強化對創業創新公共服務平台的扶持，充分發揮四眾發展的示範帶動作用。（發展改革委、科技部、商務部、相關地方省級人民政府等負責）
各地區、各部門應加大對眾創、眾包、眾扶、眾籌等創業創新活動的引導和支持力度，加強統籌協調，探索制度創新，完善政府服務，科學組織實施，鼓勵先行先試，不斷開創大眾創業、萬眾創新的新局面。
國務院
2015年9月23日
（此件公開發布）
內容解讀
我國基於網際網路的新業態、新模式蓬勃興起，眾創、眾包、眾扶、眾籌（簡稱四眾）快速湧現，呈大眾化、平台化、規模化、國際化發展之勢，正在成為創業創新的重要支撐平台。四眾通過“網際網路+”實現勞動、知識、技術、資本等生產生活要素的最低成本集聚和最大化利用，催生新供給、釋放新需求、綻放新活力。是穩增長、調結構、促改革、惠民生的關鍵力量。《國務院關於加快構建大眾創業萬眾創新支撐平台的指導意見》是落實黨中央、國務院關於“網際網路+”行動和“大眾創業萬眾創新”的政策性檔案，是推進四眾發展的頂層設計檔案。《意見》提出以眾智促創新、以眾包促變革、以眾扶促創業、以眾籌促融資等重大發展方向和十七條重點舉措，旨在激發全社會創業創新熱情，指導四眾規範發展，進一步最佳化管理服務。四眾有利於開闢眾人創富、勞動致富、共同富裕的發展新路徑，對實現新常態下新舊動能的轉換具有重大意義。
一、借勢興起，步入融合變革新階段
經過二十多年的高速發展和積累沉澱，我國網際網路規模龐大，套用活躍。特別是近些年來，藉助市場規模高速增長之勢、融合創新縱深推進之勢、深化改革簡政放權之勢，眾創、眾包、眾扶、眾籌在經濟社會各領域如雨後春筍般快速湧起，動力強勁，潛力巨大，成為發展新經濟的亮點。
（一）聚眾智促創新，眾創平台不斷壯大
眾創平台是幫助廣大創業者聚集和連結各類創業資源的孵化平台，能夠提供部分或全方位的創業服務，創業者可以專注於核心業務，利於創意和創新成果的快速轉化。全球聚焦於創業創新孵化的眾創平台發展迅速，在美國矽谷地區，由創業咖啡、網路孵化器、創客空間等新型眾創平台構築的完善的創業創新生態，不斷孕育出引領全球的前沿技術、商業模式和創新企業，成為推動美國經濟發展的動力之源。在我國，北京、上海、深圳、杭州、武漢、青島等地區已經誕生一大批各具特色的線上線下融合的眾創平台，包括創業咖啡、創客空間、創新工場等專業孵化平台；騰訊的開放網路孵化平台已有五百萬開發者創業，開發者分成超百億。海爾“海創匯”內部創業平台已誕生四百多個項目，孵化和孕育著兩千多家創客小微公司。我國已經成為位居全球前列的創業大國。
（二）合眾力增就業，眾包平台加速滲透
眾包平台是幫助任何主體將特定任務分包給不特定社會大眾的服務對接平台，通過大規模社會化協同、聚眾力集眾智的方式完成特定任務。有“世界最大酒店”之名的民居眾包分享平台Airbnb，已擁有來自191個國家的超過150萬名房客。通過眾包模式分享私家車的Uber平台，已擁有超過百萬司機，成為全球最大的計程車公司。IBM、寶潔等行業巨頭紛紛通過眾包模式吸收來自全球的外部研發力量降低企業研發成本。我國眾包發展迅猛，作為最大的創意眾包平台，豬八戒網的註冊創業者超過1300萬，賣家三百萬，為25個國家和地區提供了380萬次定製化創意服務，提供“豬標局”等線上線下融合的延伸性高增值服務。眾包模式還在研發設計、內容創造，以及交通出行、物流快遞、教育培訓、旅遊度假等生活服務領域深入套用，滴滴出行、人人快遞、YY教育、途家網等一大批眾包平台企業快速崛起，掀起分享經濟發展大潮。
（三）匯眾能助創業，眾扶平台蓄勢待發
眾扶平台是通過政府和公益機構支持、企業幫扶援助、個人互助互扶等多種途徑，共助小微企業和創業者成長，構建創業創新發展良好生態的創新形式。來自政府、產業、公眾等各層面的眾扶活動不斷湧現，氛圍濃厚、深入人心的眾扶文化正在形成。北京、上海等地方政府積極開展公共數據開放實踐，鼓勵公眾利用公共信息資源開發創新套用。上海、廣東、深圳等地試行的創新券政策，為小微企業提供了免費使用科研場地和設施平台的機會。聯想等行業領軍企業為有創業意向的科技人員進行全方位、系統性、實戰型的創業能力免費培訓，培訓超過萬人，產生扶持創業的積極效應。基於開源社區和網路互助平台的公眾互助眾扶形式不斷湧現 。
（四）集眾資促發展，眾籌平台異軍突起
眾籌平台是個人或企業通過網際網路向社會公眾或組織募集資金，是中小微企業籌集早期發展資金的重要途徑。近些年，我國眾籌行業呈爆發式增長，主要有實物眾籌、股權眾籌和網路借貸三種模式。在電子商務龍頭企業引領下，實物眾籌規模迅速擴大，覆蓋消費電子、藝術出版、影視娛樂等多個創意領域。2015年上半年，項目總數超過1.2萬個，累計籌款金額達8億元，同比增長300%。一批極具發展前景的創新創業企業脫穎而出，如小牛機車、三個爸爸淨化器等融資超過千萬。股權眾籌影響較大，大多數股權融資平台開展的是私募股權融資，與真正意義上大眾化、開放式股權眾籌相差甚遠。網路借貸連續翻倍式增長，交易規模4年增長81倍，平台數量增長超過30倍。2015年上半年，網路借貸平台數量超過兩千家，累計成交量突破6835億元，貸款總量全球第一。股權眾籌、網路借貸的監管尚未規範，中國人民銀行、證監會、銀監會等部門正在加快完善管理制度。
二、意義深遠，支撐雙創發展新平台
《指導意見》立足國情，順應“網際網路+”時代融合創新變革大勢，鼓勵支持四眾發展，是壯大新經濟的需要，是創業創新的需要，更是構建開放競爭新秩序的需要。
（一）打造協作分享新經濟
分享經濟是適應時代發展的新經濟模式，也是未來最重要的經濟模式之一。全球分享經濟快速發展，孕育了一大批極具發展潛力的新興平台類公司，成為拉動經濟成長、激發潛在動能的驅動力量。眾包、眾籌是分享經濟套用的重要模式。大力發展眾包、眾籌，創業、創新和就業的門檻更低、成本更小、速度更快、方式更活，有利於拓展我國分享經濟的新領域，使大眾線上分享有回報，線下崗位有工資，既參與創新又分享成果，還會孵化一大批新型小微企業。大力發展四眾將觸發生產方式、管理方式的變革，有利於充分發揮閒置資源的潛在價值，實現效率提升和綠色發展；有利於降低企業研發、生產和用工成本，實現開放創新和彈性供給；有利於創新資源“引進來”、創新能力“走出去”，培育面向全球化競爭的開放型新經濟。
（二）激發創業創新新動能
《指導意見》以四眾為支撐平台促進創業創新，拓展就業空間，激發蘊藏在人民民眾之中的無窮智慧和創造力，將我國的人力資源優勢轉化為人力資本優勢，增強創新發展新動能。一是鼓勵網路眾創平台、創業基地、農民工返鄉創業園等實體或虛擬眾創空間的建立，為創業提供便捷資源服務，激發大眾參與熱情。我國已保持持續一年半以上每天有1萬多家新企業註冊成立。二是四眾平台服務模式拓展延伸到生產生活等多個領域，加速產業組織、生態環境、交易機制和服務理念為核心的創新變革，進一步豐富行業競爭方式，最佳化產業格局，激活潛在市場供給與需求，開闢創新發展空間。三是四眾以多種方式，帶動廣大開發者、勞動者以及社會工作者，靈活分散就業，擴展就業渠道，讓更多的人為社會創造價值。
（三）構建開放競爭新秩序
開放競爭新秩序是推動四眾健康可持續發展、構建開放型經濟新體制、形成國際競爭新優勢的重要保障。打破行業壁壘、激發企業活力、實現公平競爭，是進一步推動四眾發展壯大的基礎和前提。《指導意見》堅持深化改革和擴大開放的基本理念，推動簡政放權、完善行業準入制度，這有利於在四眾發展中處理好政府與市場的關係、營造公平競爭環境，有利於滿足四眾平台跨界創新、提供融合服務的制度需求。其次，內部眾創平台、製造運維眾包、企業分享眾扶、眾籌等四眾新模式對國有企業創新管理制度和經營理念具有重要借鑑意義，發展四眾將助力國有企業改革，提升創新能力。《指導意見》突出強調平台內部治理，創新行業監管方式，這有利於加快完善信用體系、智慧財產權保護、消費者保護、信息安全等創業創新發展環境。
三、問題導向，聚焦四眾發展新挑戰
四眾運營具有資產輕、主體多、用工活等特點，正在顛覆甚至重構傳統組織管理模式和產業價值取向，對既有市場準入體系和監管規則產生巨大影響，對社會基礎信用環境提出愈為迫切的要求。
（一）多元主體突破現有市場準入制度
現有的管理制度建立在行業邊界清晰、職能明確的管理基礎之上。基於“網際網路+”的眾包、眾籌，跨界融合，形態多樣，性質各異，突破了既有的邊界和範圍，引發新的準入問題。我國在交通出行、物流快遞、金融服務、健康醫療、教育培訓等領域存在較高行業壁壘，這些領域往往是四眾創新最活躍的領域。在快遞領域，根據我國《郵政法》和《快遞條例》的相關規定，從事快遞經營的主體必須是企業法人，快遞業務的人員需持有快遞員職業資格證，而快遞眾包的發展實踐已經超出這些規定限制。很多提供家政、美妝、速運等生活服務的眾包企業，平台有超過萬名的自由簽約勞動者。在金融領域，《證券法》、《公司法》規定，未經國務院證券監管機構批准禁止公開發行和募集資金人數不得超過200人。股權眾籌通過網際網路面向大眾公開小額融資方式，與該規定衝突。
（二）變革創新要求監管方式加快轉變
四眾發展涉及眾多行業領域，海量新興市場主體湧入市場，用戶形態深刻變革。“產消者”模糊了生產者和消費者的界限，對市場主體直接監管的難度加大。很多服務提供主體均為兼職個體，市場進入和退出更加自由靈活，對市場行為全面監管難度較大。監管部門不可能實時掌握所有勞動者的相關信息，也不可能逐一對其資質進行審核。四眾的業務形態和組織形態也發生深刻變革。眾包企業依託專業化服務平台集聚供需雙方，跨地域快速擴張，形成專業領域的企業領導地位。計程車公司沒有自己的車輛，酒店沒有自己的客房，物流企業沒有自己的倉儲和運輸，創意服務企業沒有自己的設計師等，平台企業一般並不直接面對消費者，但作為服務交易的撮合者，其權利和義務界定模糊，易引發權益糾紛。這要求政府管理部門順應發展趨勢，加快完善和調整其監管方式和監管手段。
（三）快速滲透亟需加強信用體系建設
四眾商業模式的核心就是通過網際網路建立起個體與個體、個體與企業之間直接的服務、交易以及相互間的信任關係。特別是對依託陌生人服務或交易的網路約租車，自由快遞人、本地人導遊等服務，有效幫助用戶識別可信服務或交易對象是其商業模式成功的關鍵。與美歐等成熟的社會綜合信用環境相比，我國陌生人之間還普遍缺乏基本的信任，個人與企業誠信體系建設差距較大。以私人住房分享為例，有效保障租客和房主的人身安全和財產安全是該模式成功運營的前提。基於個人信用體系，Airbnb為代表的住房分享平台快速發展壯大，中國類似模式的發展相對滯後。
全球看，四眾領域發展所面臨的問題和挑戰具有高度相似性，各國政府都在積極探索應對之策。如美國已經有包括加州、西雅圖、芝加哥等20多個州或市承認了Uber的合法地位。最近，美國政府還進一步修訂完善了《創業者投資（JOBS）法案》，給予股權眾籌證券發行豁免地位。在歐洲，荷蘭阿姆斯特丹通過立法，將以Airbnb為代表的網際網路家庭旅店業納入監管，並徵收5%的旅遊稅，以保證傳統酒店業的公平競爭。整體看，各國普遍採取順應大勢、包容創新、規範發展的應對舉措。相比較，我國信用體系建設相對滯後，四眾發展將面臨更大的市場認知、培育和監管方面的挑戰。
四、因業施策，釋放四眾發展新活力
《指導意見》針對四眾“準入、監管、信用”三大關鍵問題，提出了“推進放管結合、完善市場環境、強化內部治理、最佳化政策扶持”四個方面的保障措施。從創業者或勞動者的角度看，《指導意見》的發布實施既釋放出政策利好，也提出了規範要求。
（一）著力改革創新，營造包容發展環境
《指導意見》順應大眾創業、萬眾創新的發展要求，利用我國網際網路套用創新的綜合優勢，充分發揮廣大人民民眾的創業創新活力，推動解決發展中面臨的主要問題。一是推動傳統強管制領域準入門檻進一步降低。從國家層面明確要在交通、物流、快遞、金融、醫療、教育等傳統強管制性領域創新準入制度，要求交通運輸部、郵政局等行業主管部門放寬市場準入條件，這將有助於解決當前大多數平台類企業面臨的準入難問題。二是促進政府公共服務水平更加最佳化。明確指出要在四眾領域加快商事制度改革，放寬新註冊企業住所登記條件限制，通過改革不合理的限制，為創業創新提供更加高效便捷的工商服務；同時，將進一步清理和取消不合理的職業資格許可認定，營造良好的政務服務環境。三是加快信息資源開放共享。推動四眾平台企業與行業監管、企業登記等相關部門間的信息互聯共享，通過推進國家信用信息共享交換平台等相關信用信息平台、系統與四眾平台企業信用體系的互聯互通，將有效降低交易雙方的信息不對稱、防範和降低企業經營風險。四是擴大財政扶持政策覆蓋面。傳統財政扶持政策主要面向線下實體企業，對實體營業場所和固定資產投入等硬性指標有嚴格要求，《指導意見》提出，對線下實體眾創空間的財政扶持政策要惠及網路眾創空間，減輕創業創新者的財政負擔。加大政府購買服務，進一步支持四眾企業做大做強。
（二）明確規範要求，引導四眾健康發展
《指導意見》提出引導和促進四眾健康有序發展的四方面要求。一是要創新監管方式，由以事前為主向事前、事中、事後全周期管理轉變，放管結合，依託大數據技術、隨機抽查機制等技術手段加強事中監測，加大事後處罰力度。二是要加快建立信用體系，構建廣泛的信任關係。完善的信用體系是安全交易的基礎，通過實名認證制度等方式實現四眾參與主體與其信用基礎的識別和映射，幫助用戶識別可信服務或交易對象，全面降低交易風險。三是由政府管理為主向多元主體參與治理轉變，充分發揮平台企業內生治理作用，明確其在質量管理、內容管理、社會保障等方面的責任、權利和義務，強化行業自律指引和規範，形成企業、用戶和社會第三方共同參與的治理局面。四是要堅持創新驅動發展戰略，把國企改革與大眾創業、萬眾創新緊密結合。李克強總理指出，“雙創”不僅是個體和小微企業的興業之策，也是大企業特別是國有企業的強盛之道。國有企業在深化改革中可以依託“網際網路+”，打造眾創、眾包、眾扶、眾籌等平台，通過生產方式和管理模式變革，使創造活力迸發、創新能力倍增，推動國有企業在改革創新中實現更好發展。
