為促進《國務院辦公廳關於鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制的意見》（國辦發〔2013〕14號，以下簡稱《意見》）的貫徹執行，國務院辦公廳和國務院醫改辦分別牽頭，對全國30個省（區、市，不包含西藏）和新疆生產建設兵團的基層醫改政策落實情況進行了督導檢查，通報情況。
國醫改辦函〔2013〕57號
各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團醫改領導小組辦公室：
為促進《國務院辦公廳關於鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制的意見》（國辦發〔2013〕14號，以下簡稱《意見》）的貫徹執行，今年國務院辦公廳和國務院醫改辦分別牽頭，對全國30個省（區、市，不包含西藏）和新疆生產建設兵團的基層醫改政策落實情況進行了督導檢查。現將有關情況通報如下：
一、基本情況
從整體督查情況來看，各地黨委政府高度重視，措施得力，積極推進基層醫改政策落實，保基本水平穩步提高，強基層效果明顯，新機制運行平穩，基層醫改成果得到進一步鞏固和深化，民眾的基本醫療服務需求得到進一步滿足。截至督查結束，19個省（區、市）已印發《意見》的實施方案。
（一）基本藥物制度不斷鞏固完善。各地普遍推行招生產廠家、招采合一、量價掛鈎、雙信封制、集中支付、全程監管等制度，合理降低了藥品價格。採取有效措施治理採購過程中蓄意抬價、惡意競價、不按契約規定及時配送、賄賂等不良行為，誠信記錄和市場清退制度逐步建立。基本藥物制度實施範圍穩步擴大，基層用藥規範程度明顯提高。
（二）編制、人事和收入分配改革逐步深化。基層醫療衛生機構編制總量有所增加，服務職能有所強化。全國政府辦基層醫療衛生機構基本實現了全員聘用制和崗位管理制度，競爭性的用人機制逐步完善，隊伍結構得以最佳化。各地積極探索有效的績效考核辦法，實施績效工資制度，體現“多勞多得、優績優酬”的原則，合理拉開收入差距。
（三）多渠道補償機制不斷健全。基層醫療衛生機構基本建設、設備購置、人員經費、人員招聘培訓、離退休人員保障等經費的財政專項補助基本落實，財政對基層醫療衛生機構運行補助政策不斷完善，基本落實了經常性收支差額補助。基本公共衛生服務經費保障到位，絕大多數地區在基層醫療衛生機構實行了一般診療費政策，並納入醫保支付範圍。
（四）基層醫療衛生機構服務能力進一步提升。各地基層醫療衛生機構標準化建設成效明顯，普遍開展以全科醫生為重點的基層醫療衛生人才隊伍建設。基層醫療衛生機構服務模式從坐堂行醫逐漸轉變為上門服務、簽約服務和家庭醫生式服務。中醫藥服務能力逐步提升，大部分基層醫療衛生機構積極推廣中醫藥適宜技術。各地大力推進基層醫療衛生信息系統建設，有效提高信息化管理水平。全國已有山西、上海、江蘇、浙江、河南、海南、陝西、寧夏8個省（區、市）完成了基層化債任務。
（五）鄉村醫生隊伍基本穩定、逐步最佳化。各地通過加強崗位培訓和引進較高水平人才等方式最佳化鄉村醫生隊伍，各項補償政策基本落實。各地積極探索鄉村醫生參加基本養老保險的具體辦法，採取政府出資為符合條件的鄉村醫生躉繳部分養老金或給予定額生活補助等方式，加強養老保障。部分地區將有執業（助理）醫師證書的鄉村醫生納入鄉鎮衛生院編制。
二、存在問題
（一）各地基層醫改進展不平衡。各地區經濟社會發展不平衡和衛生事業基礎不均衡，導致醫改進展快慢不一，基本藥物制度實施和基層化債等工作進度地區差別較大。截至2013年11月15日，北京、天津、河北、山西、黑龍江、浙江、雲南、西藏和新疆生產建設兵團尚未下發《意見》實施方案。
（二）基本藥物制度需要進一步健全。個別地區未嚴格執行基本藥物集中採購制度或採購集中度不夠，存在“二次議價”、線下採購或者以一個品規多個廠家中標的辦法採購藥品等現象。部分地區基本藥物中標價格偏高，供應配送、回款不及時，且缺乏有效監管措施。
（三）補助資金安排使用不合理。部分地區政府責任體現不充分，專項補助資金未落實到位，部分基層醫療衛生機構基本建設經費仍由機構自行承擔。少數省份的個別縣（市）將基本公共衛生服務經費挪作他用或與其他專項補助混用，未做到專款專用。個別地區存在人員經費、業務經費與公共衛生經費重複算賬情況，基層財務管理方式有待改進。個別市（縣）按照基層醫療衛生機構藥品採購額的固定比例給予補助，尚未切斷藥品銷售與醫療機構收入的利益聯繫。
（四）部分地區績效考核和分配政策未執行到位。部分地區基層“雙考核、雙掛鈎”的考核制度設計不科學、執行不到位，未將服務數量、質量和民眾滿意度作為核心考核指標，考核結果與績效工資總量、財政補助、醫保支付等掛鈎也不夠緊密。大部分地區考核缺乏信息化手段的支撐，考核標準不夠細化，考核操作簡單粗放，流於形式；個別地區考核客觀公正性不足，未及時公開考核結果，接受社會監督。
（五）基層醫療衛生機構能力建設滯後。少數地區鄉鎮衛生院和村衛生室標準化建設推進緩慢，距2015年實現95%達標率的目標還有較大差距。大部分地區基層醫療衛生機構存在“招不來、留不下”以及骨幹人才缺乏、流失等現象，空編與外聘並存。多數地區信息化建設相對滯後，地方政府投入不足，缺乏統籌規劃設計，無法實現數據信息的互通共享。
（六）部分地區鄉村醫生收入偏低、養老與退出政策不完善。村醫超員、服務人口偏少、承擔基本公共衛生服務任務不足等原因造成部分地區鄉村醫生收入較低。部分地區村醫養老問題未得到妥善解決，多數地區鄉村醫生對參加新農保積極性不高，個別省份超過四成的村醫沒有任何形式的養老保險。退出機制不完善，村醫隊伍年齡普遍偏大，面臨“斷層”困境。
（七）基層醫療衛生機構化債進展滯後。目前，全國仍有23個省（區、市）未完成化債任務，其中18個省（區、市）僅下撥中央補助資金，未明確對財政困難縣（市）的支持政策。
（八）基層醫療衛生監管力度明顯不足。部分地區縣級衛生（計生）等行業主管部門未建立分工明確、統一高效的監管工作機制，責任落實不到位，監管內容不清晰、管理手段落後。個別地區醫療服務行為不規範，存在門診報銷費用向輸液患者傾斜的現象。部分地區基層醫療衛生機構居民健康檔案不夠規範，使用率較低。
三、下一步工作要求
（一）加快落實《意見》精神，抓緊整改落實。尚未制定《意見》配套措施和具體實施方案的地區應加快進度，明確時間表及相關責任部門，在年底前印發並全面抓好貫徹落實。各省（區、市）要按照督查組在反饋會上對進一步落實基層醫改政策提出的有關意見和建議，認真梳理工作，找準薄弱環節，提出具體整改措施，紮實開展整改工作，並於12月10日前將整改落實情況報國務院醫改辦。
（二）進一步鞏固完善基本藥物制度。各地要繼續穩固基本藥物集中採購制度，規範基本藥物招標採購工作，充分發揮政府監管職能，加強對基本藥物中標企業和配送企業的監管力度，嚴格執行市場清退制度。採取多種方式確保貨款及時足額支付，嚴厲查處拖延付款行為。加強基本藥物的使用和監管，做好2012年版國家基本藥物目錄的實施工作。
（三）繼續深化編制、人事和收入分配改革。各地要結合基層醫療衛生機構的功能定位和服務人口、地理交通、實際工作量等因素，科學核定編制，並實行統籌安排，動態調整。繼續深化人事和分配製度改革，落實基層醫療衛生機構用人自主權，建立符合行業特點的薪酬制度，進一步探索充分發揮獎勵性績效工資激勵作用的有效方法。創新績效考核機制，細化績效考核方案，依託信息化手段，強化量化考核、效果考核，鼓勵引進第三方考核機制。
（四）繼續加大投入力度，完善多渠道補償機制。各地要進一步加大對基層醫療衛生事業的投入力度，並向貧困地區和老區傾斜。完善財政對基層醫療衛生機構運行的補助政策。及時足額下撥基本公共衛生服務經費，確保專款專用，不得截留、挪用、擠占。進一步落實一般診療費、完善藥品零差率的補助方式。加強財務管理，規範補償方式，建立健全財政補償機制。
（五）加快提升基層醫療衛生服務能力。各地要進一步落實基層醫療衛生人才培養和使用政策，採取定向培養、多點執業、提高待遇、人才交流合作等多種措施，鼓勵引導人才到基層服務。繼續做好全科醫生培養培訓，抓緊實施全科醫生特崗計畫。推進基層醫療衛生機構信息系統建設，儘快實現互聯互通。加快推進貧困邊遠地區基層醫療衛生機構和周轉房建設。各地要多渠道籌措化債資金，年底前基本完成化債任務。
（六）著力穩定和最佳化鄉村醫生隊伍。各地要科學核定鄉村醫生數量，大力最佳化鄉村醫生資源配置，落實各項補償政策，完善撥付程式，保證經費及時足額撥付，並提高對在偏遠、艱苦地區執業的鄉村醫生補助水平。各地要通過多種方式提高鄉村醫生養老待遇，完善鄉村醫生養老保險制度，同步建立鄉村醫生退出機制。
（七）加強基層醫療衛生服務監管。各地要進一步完善基層醫療衛生服務監管制度，強化縣級衛生行政部門的監管責任，完善監管措施，充分利用信息化手段，做到及時監管和精細化管理。主動公開監管結果，接受社會監督。建立健全對基層醫務人員規範診療和用藥行為的考核約束機制。
（八）加大政策宣傳和培訓力度。各地要進一步加大輿論宣傳力度，做好醫改政策的解讀和基層醫改成效的宣傳，及時回應社會關切，合理引導社會預期，引導民眾形成科學的就醫觀念和用藥習慣。各地在機構改革的過程中，要確保醫改工作的連續性和穩定性。
國務院醫改辦
2013年11月22日
