國務院辦公廳關於推動中央企業結構調整與重組的指導意見

《國務院辦公廳關於推動中央企業結構調整與重組的指導意見》是為了推動中央企業結構調整與重組而制定的法規，2016年7月26日，《國務院辦公廳關於推動中央企業結構調整與重組的指導意見》由國務院辦公廳發布，自2016年7月26日起實施。

基本介紹

• 中文名：國務院辦公廳關於推動中央企業結構調整與重組的指導意見
• 字號：國辦發〔2016〕56號
• 發布日期：2016年7月26日
• 實施日期：2016年7月26日
• 發布機構：國務院辦公廳

政策全文

一、總體要求

（一）指導思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習領會習近平總書記系列重要講話精神，認真貫徹落實“四個全面”戰略布局和黨中央、國務院決策部署，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，推進供給側結構性改革，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，以最佳化國有資本配置為中心，著力深化改革，調整結構，加強科技創新，加快轉型升級，加大國際化經營力度，提升中央企業發展質量和效益，推動中央企業在市場競爭中不斷發展壯大，更好發揮中央企業在保障國民經濟持續健康安全發展中的骨幹中堅作用。

（二）基本原則

——堅持服務國家戰略。中央企業結構調整與重組，要服務國家發展目標，落實國家發展戰略，貫徹國家產業政策，以管資本為主加強國資監管，不斷推動國有資本最佳化配置。

——堅持尊重市場規律。遵循市場經濟規律和企業發展規律，維護市場公平競爭秩序，以市場為導向，以企業為主體，以主業為主，因地制宜、因業制宜、因企制宜，有進有退、有所為有所不為，不斷提升中央企業市場競爭力。

——堅持與改革相結合。在調整重組中深化企業內部改革，建立健全現代企業制度，形成嶄新的體制機制，打造充滿生機活力的新型企業。加強黨的領導，確保黨的建設與調整重組同步推進，實現體制、機制、制度和工作的有效對接。

——堅持嚴格依法規範。嚴格按照有關法律法規推進中央企業結構調整與重組，切實保護各類股東、債權人和職工等相關方的合法權益。加強國有資產交易監管，防止逃廢金融債務，防範國有資產流失。

——堅持統籌協調推進。突出問題導向，處理好中央企業改革、發展、穩定的關係，把握好調整重組的重點、節奏與力度，統籌好鞏固加強、創新發展、重組整合和清理退出等工作。

二、主要目標

到2020年，中央企業戰略定位更加準確，功能作用有效發揮；總體結構更趨合理，國有資本配置效率顯著提高；發展質量明顯提升，形成一批具有創新能力和國際競爭力的世界一流跨國公司。具體目標是：

功能作用有效發揮。在國防、能源、交通、糧食、信息、生態等關係國家安全的領域保障能力顯著提升；在重大基礎設施、重要資源以及公共服務等關係國計民生和國民經濟命脈的重要行業控制力明顯增強；在重大裝備、信息通信、生物醫藥、海洋工程、節能環保等行業的影響力進一步提高；在新能源、新材料、航空航天、智慧型製造等產業的帶動力更加凸顯。

資源配置更趨合理。通過兼併重組、創新合作、淘汰落後產能、化解過剩產能、處置低效無效資產等途徑，形成國有資本有進有退、合理流動的機制。中央企業縱向調整加快推進，產業鏈上下遊資源配置不斷最佳化，從價值鏈中低端向中高端轉變取得明顯進展，整體競爭力大幅提升。中央企業間的橫向整合基本完成，協同經營平台建設加快推進，同質化經營、重複建設、無序競爭等問題得到有效化解。

發展質量明顯提升。企業發展戰略更加明晰，主業優勢更加突出，資產負債規模更趨合理，企業治理更加規範，經營機制更加靈活，創新驅動發展富有成效，國際化經營穩步推進，風險管控能力顯著增強，國有資本效益明顯提高，實現由注重規模擴張向注重提升質量效益轉變，從國內經營為主向國內外經營並重轉變。

三、重點工作

（一）鞏固加強一批

鞏固安全保障功能。對主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔國家重大專項任務的中央企業，要保證國有資本投入，增強保障國家安全和國民經濟運行能力，保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。對重要通信基礎設施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐等領域，糧食、棉花、石油、天然氣等國家戰略物資儲備領域，實行國有獨資或控股。對戰略性礦產資源開發利用，石油天然氣主幹管網、電網等自然壟斷環節的管網，核電、重要公共技術平台、地質等基礎數據採集利用領域，國防軍工等特殊產業中從事戰略武器裝備科研生產、關係國家戰略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力領域，實行國有獨資或絕對控股。對其他服務國家戰略目標、重要前瞻性戰略性產業、生態環境保護、共用技術平台等重要行業和關鍵領域，加大國有資本投資力度，發揮國有資本引導和帶動作用。

（二）創新發展一批

搭建調整重組平台。改組組建國有資本投資、運營公司，探索有效的運營模式，通過開展投資融資、產業培育、資本整合，推動產業集聚和轉型升級，最佳化中央企業國有資本布局結構；通過股權運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動。將中央企業中的低效無效資產以及戶數較多、規模較小、產業集中度低、產能嚴重過剩行業中的中央企業，適度集中至國有資本投資、運營公司，做好增量、盤活存量、主動減量。

搭建科技創新平台。強化科技研發平台建設，加強套用基礎研究，完善研發體系，突破企業技術瓶頸，提升自主創新能力。構建行業協同創新平台，推進產業創新聯盟建設，建立和完善開放高效的技術創新體系，突破產業發展短板，提升集成創新能力。建設“網際網路+”平台，推動產業網際網路發展，促進跨界創新融合。建立支持創新的金融平台，充分用好各種創投基金支持中央企業創新發展，通過市場化方式設立各類中央企業科技創新投資基金，促進科技成果轉化和新興產業培育。把握世界科技發展趨勢，搭建國際科技合作平台，積極融入全球創新網路。鼓勵企業搭建創新創業孵化和服務平台，支持員工和社會創新創業，推動戰略性新興產業發展，加快形成新的經濟成長點。鼓勵優勢產業集團與中央科研院所企業重組。

搭建國際化經營平台。以優勢企業為核心，通過市場化運作方式，搭建優勢產業上下游攜手走出去平台、高效產能國際合作平台、商產融結合平台和跨國併購平台，增強中央企業聯合參與國際市場競爭的能力。加快境外經濟合作園區建設，形成走出去企業集群發展優勢，降低國際化經營風險。充分發揮現有各類國際合作基金的作用，鼓勵以市場化方式發起設立相關基金，組合引入非國有資本、優秀管理人才、先進管理機制和增值服務能力，提高中央企業國際化經營水平。

（三）重組整合一批

推進強強聯合。統籌走出去參與國際競爭和維護國內市場公平競爭的需要，穩妥推進裝備製造、建築工程、電力、鋼鐵、有色金屬、航運、建材、旅遊和航空服務等領域企業重組，集中資源形成合力，減少無序競爭和同質化經營，有效化解相關行業產能過剩。鼓勵煤炭、電力、冶金等產業鏈上下游中央企業進行重組，打造全產業鏈競爭優勢，更好發揮協同效應。

推動專業化整合。在國家產業政策和行業發展規劃指導下，支持中央企業之間通過資產重組、股權合作、資產置換、無償劃轉、戰略聯盟、聯合開發等方式，將資源向優勢企業和主業企業集中。鼓勵通信、電力、汽車、新材料、新能源、油氣管道、海工裝備、航空貨運等領域相關中央企業共同出資組建股份制專業化平台，加大新技術、新產品、新市場聯合開發力度，減少無序競爭，提升資源配置效率。

加快推進企業內部資源整合。鼓勵中央企業依託資本市場，通過培育注資、業務重組、吸收合併等方式，利用普通股、優先股、定向發行可轉換債券等工具，推進專業化整合，增強持續發展能力。壓縮企業管理層級，對五級以下企業進行清理整合，將投資決策權向三級以上企業集中，積極推進管控模式與組織架構調整、流程再造，構建功能定位明確、責權關係清晰、層級設定合理的管控體系。

積極穩妥開展併購重組。鼓勵中央企業圍繞發展戰略，以獲取關鍵技術、核心資源、知名品牌、市場渠道等為重點，積極開展併購重組，提高產業集中度，推動質量品牌提升。建立健全重組評估機制，加強併購後企業的聯動與整合，推進管理、業務、技術、市場、文化和人力資源等方面的協同與融合，確保實現併購預期目標。併購重組中要充分發揮各企業的專業化優勢和比較優勢，尊重市場規律，加強溝通協調，防止無序競爭。

（四）清理退出一批

大力化解過剩產能。嚴格按照國家能耗、環保、質量、安全等標準要求，以鋼鐵、煤炭行業為重點，大力壓縮過剩產能，加快淘汰落後產能。對產能嚴重過剩行業，按照減量置換原則從嚴控制新項目投資。對高負債企業，以不推高資產負債率為原則嚴格控制投資規模。

加大清理長期虧損、扭虧無望企業和低效無效資產力度。通過資產重組、破產清算等方式，解決持續虧損三年以上且不符合布局結構調整方向的企業退出問題。通過產權轉讓、資產變現、無償劃轉等方式，解決三年以上無效益且未來兩年生產經營難以好轉的低效無效資產處置問題。

下大力氣退出一批不具有發展優勢的非主營業務。梳理企業非主營業務和資產，對與主業無互補性、協同性的低效業務和資產，加大清理退出力度，實現國有資本形態轉換。變現的國有資本除按有關要求用於安置職工、解決歷史遺留問題外，集中投向國有資本更需要集中的領域和行業。

加快剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題。穩步推進中央企業職工家屬區“三供一業”分離移交，實現社會化管理。對中央企業所辦醫療、教育、市政、消防、社區管理等公共服務機構，採取移交、撤併、改制或專業化管理、政府購買服務等多種方式分類進行剝離。加快推進廠辦大集體改革。對中央企業退休人員統一實行社會化管理。

四、保障措施

（一）加強組織領導

國務院國資委要會同有關部門根據國家戰略要求，結合行業體制改革和產業政策，提出有關中央企業實施重組的具體方案，報國務院批准後穩步推進。中央企業結合實際制定本企業結構調整與重組的具體實施方案，報國務院國資委備案後組織實施，其中涉及國家安全領域的，須經相關行業主管部門審核同意。中央企業在結構調整與重組過程中要切實加強黨的領導，建立責任清晰、分工明確的專項工作機制，由主要負責人負總責，加大組織協調力度，切實依法依規操作。同時發揮工會和有關社團組織的作用，做好乾部職工的思想政治工作。

（二）加強行業指導

各有關部門要根據實現“兩個一百年”奮鬥目標、國家重大戰略布局以及統籌國內國際兩個市場等需要，明確國有資本分行業、分區域布局的基本要求，作為中央企業布局結構調整的重要依據，同時結合各自職責，配套出台相關產業管理政策，保障國有資本投入規模科學合理，確保中央企業結構調整與重組有利於增強國有經濟主導能力、維護市場公平競爭秩序。

（三）加大政策支持

各有關部門要研究出台財政、金融、人才、科技、薪酬分配、業績考核等支持政策，並切實落實相關稅收優惠政策，為中央企業結構調整與重組創造良好環境。要充分發揮各類基金的作用，積極穩妥引入各類社會資本參與和支持中央企業結構調整與重組。

（四）完善配套措施

健全企業退出機制，完善相關退出政策，依法妥善處理勞動關係調整、社會保險關係接續等問題，切實維護好企業職工合法權益。建立完善政府和企業合理分擔成本的機制，多渠道籌措資金，妥善解決中央企業歷史遺留問題，為中央企業公平參與市場競爭創造條件。

金融、文化等中央企業的結構調整與重組，中央另有規定的依其規定執行。

內容解讀

解讀一

國務院辦公廳印發《關於推動中央企業結構調整與重組的指導意見》，為進一步最佳化國有資本配置、促進中央企業轉型升級，明確了大方向。如何推進央企結構調整與重組，布局結構如何最佳化，國務院客戶端為您梳理。

一、要達到什麼目標？

● 到2020年，中央企業戰略定位更加準確，功能作用有效發揮。

● 總體結構更趨合理，國有資本配置效率顯著提高。

● 發展質量明顯提升，形成一批具有創新能力和國際競爭力的世界一流跨國公司。

二、怎么調，如何改？

鞏固加強一批，鞏固安全保障功能

● 對主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔國家重大專項任務的中央企業：要保證國有資本投入，增強保障國家安全和國民經濟運行能力，保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。

● 對重要通信基礎設施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐等領域，糧食、棉花、石油、天然氣等國家戰略物資儲備領域：實行國有獨資或控股。

● 對戰略性礦產資源開發利用，石油天然氣主幹管網、電網等自然壟斷環節的管網，核電、重要公共技術平台、地質等基礎數據採集利用領域，國防軍工等特殊產業中從事戰略武器裝備科研生產、關係國家戰略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力領域：實行國有獨資或絕對控股。

● 對其他服務國家戰略目標、重要前瞻性戰略性產業、生態環境保護、共用技術平台等重要行業和關鍵領域：加大國有資本投資力度，發揮國有資本引導和帶動作用。

創新發展一批

1、搭建調整重組平台。

● 改組組建國有資本投資、運營公司，探索有效的運營模式，通過開展投資融資、產業培育、資本整合，推動產業集聚和轉型升級，最佳化中央企業國有資本布局結構；通過股權運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動。

● 將中央企業中的低效無效資產以及戶數較多、規模較小、產業集中度低、產能嚴重過剩行業中的中央企業，適度集中至國有資本投資、運營公司，做好增量、盤活存量、主動減量。

2、搭建科技創新平台。

● 強化科技研發平台建設，加強套用基礎研究，完善研發體系，突破企業技術瓶頸，提升自主創新能力。

● 構建行業協同創新平台，推進產業創新聯盟建設，建立和完善開放高效的技術創新體系，突破產業發展短板，提升集成創新能力。

● 建設“網際網路+”平台，推動產業網際網路發展，促進跨界創新融合。建立支持創新的金融平台，充分用好各種創投基金支持中央企業創新發展，通過市場化方式設立各類中央企業科技創新投資基金，促進科技成果轉化和新興產業培育。

● 把握世界科技發展趨勢，搭建國際科技合作平台，積極融入全球創新網路。

● 鼓勵企業搭建創新創業孵化和服務平台，支持員工和社會創新創業，推動戰略性新興產業發展，加快形成新的經濟成長點。鼓勵優勢產業集團與中央科研院所企業重組。

3、搭建國際化經營平台。

● 以優勢企業為核心，通過市場化運作方式，搭建優勢產業上下游攜手走出去平台、高效產能國際合作平台、商產融結合平台和跨國併購平台，增強中央企業聯合參與國際市場競爭的能力。

● 加快境外經濟合作園區建設，形成走出去企業集群發展優勢，降低國際化經營風險。

● 充分發揮現有各類國際合作基金的作用，鼓勵以市場化方式發起設立相關基金，組合引入非國有資本、優秀管理人才、先進管理機制和增值服務能力，提高中央企業國際化經營水平。

重組整合一批

1、推進強強聯合。

● 統籌走出去參與國際競爭和維護國內市場公平競爭的需要，穩妥推進裝備製造、建築工程、電力、鋼鐵、有色金屬、航運、建材、旅遊和航空服務等領域企業重組，集中資源形成合力，減少無序競爭和同質化經營，有效化解相關行業產能過剩。

● 鼓勵煤炭、電力、冶金等產業鏈上下游中央企業進行重組，打造全產業鏈競爭優勢，更好發揮協同效應。

2、推動專業化整合。

● 在國家產業政策和行業發展規劃指導下，支持中央企業之間通過資產重組、股權合作、資產置換、無償劃轉、戰略聯盟、聯合開發等方式，將資源向優勢企業和主業企業集中。

● 鼓勵通信、電力、汽車、新材料、新能源、油氣管道、海工裝備、航空貨運等領域相關中央企業共同出資組建股份制專業化平台，加大新技術、新產品、新市場聯合開發力度，減少無序競爭，提升資源配置效率。

3、加快推進企業內部資源整合。

● 鼓勵中央企業依託資本市場，通過培育注資、業務重組、吸收合併等方式，利用普通股、優先股、定向發行可轉換債券等工具，推進專業化整合，增強持續發展能力。

● 壓縮企業管理層級，對五級以下企業進行清理整合，將投資決策權向三級以上企業集中，積極推進管控模式與組織架構調整、流程再造，構建功能定位明確、責權關係清晰、層級設定合理的管控體系。

4、積極穩妥開展併購重組。

● 鼓勵中央企業圍繞發展戰略，以獲取關鍵技術、核心資源、知名品牌、市場渠道等為重點，積極開展併購重組，提高產業集中度，推動質量品牌提升。

● 建立健全重組評估機制，加強併購後企業的聯動與整合，推進管理、業務、技術、市場、文化和人力資源等方面的協同與融合，確保實現併購預期目標。

● 併購重組中要充分發揮各企業的專業化優勢和比較優勢，尊重市場規律，加強溝通協調，防止無序競爭。

清理退出一批

1、大力化解過剩產能。

● 嚴格按照國家能耗、環保、質量、安全等標準要求，以鋼鐵、煤炭行業為重點，大力壓縮過剩產能，加快淘汰落後產能。

● 對產能嚴重過剩行業，按照減量置換原則從嚴控制新項目投資。對高負債企業，以不推高資產負債率為原則嚴格控制投資規模。

2、加大清理長期虧損、扭虧無望企業和低效無效資產力度。

● 通過資產重組、破產清算等方式，解決持續虧損三年以上且不符合布局結構調整方向的企業退出問題。

● 通過產權轉讓、資產變現、無償劃轉等方式，解決三年以上無效益且未來兩年生產經營難以好轉的低效無效資產處置問題。

3、下大力氣退出一批不具有發展優勢的非主營業務。

● 梳理企業非主營業務和資產，對與主業無互補性、協同性的低效業務和資產，加大清理退出力度，實現國有資本形態轉換。

● 變現的國有資本除按有關要求用於安置職工、解決歷史遺留問題外，集中投向國有資本更需要集中的領域和行業。

4、加快剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題。

● 穩步推進中央企業職工家屬區“三供一業”分離移交，實現社會化管理。

● 對中央企業所辦醫療、教育、市政、消防、社區管理等公共服務機構，採取移交、撤併、改制或專業化管理、政府購買服務等多種方式分類進行剝離。

● 加快推進廠辦大集體改革。

● 對中央企業退休人員統一實行社會化管理。

三、政策實施如何保障？

● 加強組織領導。

● 加強行業指導。

● 加大政策支持。

● 完善配套措施。

金融、文化等中央企業的結構調整與重組，中央另有規定的依其規定執行。

解讀二

國務院辦公廳日前印發《關於推動中央企業結構調整與重組的指導意見》（以下簡稱《意見》），對推動中央企業結構調整與重組工作作出部署。

《意見》指出，近年來，中央企業積極推進結構調整與重組，布局結構不斷最佳化，規模實力顯著增強，發展質量明顯提升，各項改革發展工作取得了積極成效。但總的來看，中央企業產業分布過廣、企業層級過多等結構性問題仍然較為突出，資源配置效率亟待提高、企業創新能力亟待增強。

《意見》強調，中央企業結構調整與重組要堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，以最佳化國有資本配置為中心，著力深化改革，調整結構，加強科技創新，加快轉型升級，加大國際化經營力度，提升中央企業發展質量和效益。要堅持服務國家戰略、尊重市場規律、與改革相結合、嚴格依法規範、統籌協調推進的基本原則，到2020年，中央企業戰略定位更加準確，功能作用有效發揮；總體結構更趨合理，國有資本配置效率顯著提高；發展質量明顯提升，形成一批具有創新能力和國際競爭力的世界一流跨國公司。

《意見》明確了下一階段推進中央企業結構調整和重組的重點工作，即“鞏固加強一批、創新發展一批、重組整合一批、清理退出一批”。一是對主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔國家重大專項任務的中央企業，要保證國有資本投入，保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。二是搭建調整重組平台、科技創新平台、國際化經營平台，推動產業集聚和轉型升級，促進戰略性新興產業發展，增強中央企業參與國際市場競爭的能力。三是推進中央企業強強聯合、中央企業間專業化整合、中央企業內部資源整合和併購重組，實現國有資本最佳化配置。四是通過大力化解過剩產能、清理處置長期虧損企業和低效無效資產、退出不具有發展優勢的非主業、剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題等措施，解決好“退得出”的問題。

《意見》強調，各有關部門要根據國家戰略要求，結合行業體制改革和產業政策，加強組織領導和行業指導，加大相關政策支持力度，完善相關配套措施，確保中央企業結構調整和重組穩步推進。

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國務院辦公廳近日發布《關於推動中央企業結構調整與重組的指導意見》。指導意見提出，加大清理長期虧損、扭虧無望企業和低效無效資產力度。通過資產重組、破產清算等方式，解決持續虧損三年以上且不符合布局結構調整方向的企業退出問題。

指導意見提出，大力化解過剩產能。嚴格按照國家能耗、環保、質量、安全等標準要求，以鋼鐵、煤炭行業為重點，大力壓縮過剩產能，加快淘汰落後產能。對產能嚴重過剩行業，按照減量置換原則從嚴控制新項目投資。對高負債企業，以不推高資產負債率為原則嚴格控制投資規模。

指導意見提出，加大清理長期虧損、扭虧無望企業和低效無效資產力度。通過資產重組、破產清算等方式，解決持續虧損三年以上且不符合布局結構調整方向的企業退出問題。

通過產權轉讓、資產變現、無償劃轉等方式，解決三年以上無效益且未來兩年生產經營難以好轉的低效無效資產處置問題。

指導意見提出，下大力氣退出一批不具有發展優勢的非主營業務。梳理企業非主營業務和資產，對與主業無互補性、協同性的低效業務和資產，加大清理退出力度，實現國有資本形態轉換。變現的國有資本除按有關要求用於安置職工、解決歷史遺留問題外，集中投向國有資本更需要集中的領域和行業。

指導意見提出，加快剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題。穩步推進中央企業職工家屬區“三供一業”分離移交，實現社會化管理。

對中央企業所辦醫療、教育、市政、消防、社區管理等公共服務機構，採取移交、撤併、改制或專業化管理、政府購買服務等多種方式分類進行剝離。加快推進廠辦大集體改革。對中央企業退休人員統一實行社會化管理。