新一屆政府將轉變政府職能作為深化行政體制改革的核心，將深化行政審批制度改革作為轉變政府職能的突破口，將激發經濟與社會活力作為深化行政審批制度改革的最終落腳點。年光似鳥翩翩過，世事如棋局局新。日前，國務院下發了兩個關於深化行政審批制度改革的檔案，開啟了深化行政審批制度改革的新階段、新篇章。
一個是國務院印發的《關於取消和調整一批行政審批事項等事項的決定》，取消和下放90項行政審批事項，取消67項職業資格許可和認定事項，取消10項評比達標表彰項目，將21項工商登記前置事項改為後置審批，保留34項工商登記前置審批事項。另建議取消和下放18項依據法律設立的行政審批和職業資格許可認定事項，將5項依據有關法律設立的工商登記前置審批事項改為後置審批，國務院將依照法定程式提請全國人民代表大會常務委員會修訂相關法律規定。第二個是《關於規範國務院部門行政審批行為改進行政審批有關工作的通知》。這兩個檔案將國務院深化行政審批制度改革推向了一個新的歷史階段——從“點”式突破邁向“線”“面”縱深。
“點”式突破已經取得階段性成果 下一步繼續向“點”要深度
總體言之，深化行政審批制度改革主要有兩大任務。首先是解決“審批多”的問題，其次是解決“審批難”的問題。解決審批多的問題，最直截了當的做法是取消和下放行政審批事項。因此，取消和下放行政審批事項，在整個行政審批制度改革中居於決定性地位，既是新一屆政府深化行政審批制度改革的起點，又是重點，具有畫龍點睛之功效。在深化行政審批制度改革的征途中，實現取消下放行政審批事項的數量與質量相統一，提高取消下放行政審批事項的“含金量”。
1.最近取消和下放90項行政審批事項中“含金量”比較高，力度比較大
集中表現在三個方面：一是涉及投資創新創業、企業生產經營、促進就業的審批事項占大頭，有68項，占63%。如，取消“豁免國有創業投資機構和國有創業投資引導基金國有股轉持義務審核”、取消“國土資源部科技平台建設審批”、取消“保險公司從事農業保險業務”審批、取消“物業管理師註冊職業資格認定”等。其他占37%，主要涉及機構認定、規劃計畫或方案審批等。二是能取消的儘量不下放。取消的總計87項，占81%。三是，取消的非行政許可審批事項數量較多，共48項，加大消除行政審批灰色地帶。根據國務院部署，2015年要徹底消除非行政許可審批事項這一行政審批類別。新一屆成立之初，國務院部門453項非行政許可事項中，有200項面向公民、法人、社會組織。取消是原則，保留是例外（依法定程式轉為行政許可、或轉為行政管理內部事項），例外必從嚴。
至此，國務院兩年時間提前完成了本來5年的改革目標任務（削減三分之一以上行政審批事項）。在解決審批多的問題上，已經取得了階段性改革成果，可以說首戰告捷，為解決審批難的問題創造了良好基礎。
2．“點”式突破取得階段性成果，決不意味著取消下放行政審批事項已經走向終點
下一步，向點要“含金量”。調研中了解到，行政相對人在評價取消下放行政事項含金量時，往往採取4項標準，一是，社會受益群體數量多少，利益份額大小；二是，取消下放的行政審批事項業務量的多少；三是，取消下放的行政審批項目資金量多少；四是，激發企業市場活力的效果大小、快慢。因此，國務院部門取消下放行政審批事項絕不鬆勁，不能鬆手，繼續向“點”要深度，重在向“點”要質量。一場90分鐘的足球賽，決定輸贏的進球可能出現在最後一分鐘，甚至是在加時賽。令百姓最為之一震、最耳目一新、最激動人心的行政審批事項取消與下放，也許出現在完成數量目標之後。
遵循改革實踐內在邏輯主線 著力解決“審批難”
一個國家無論發展到何種程度，總是保留了一批行政審批事項，轉型期的中國更不例外，甚至隨著社會經濟發展，還有依法增加審批事項的可能。對保留下來的行政審批事項，“不患審批，而患不公”，著力解決審批難的問題，是行政審批制度改革新階段的主要矛盾。攻其一“點”（取消下放行政審批事項），不及其餘，難以徹底解決“審批難”。行政審批制度改革有著科學內涵和自身邊界，不能無限縮小和任意放大。應遵循行政審批制度改革實踐的內在邏輯主線，向“線”要長度，增加取消下放行政審批事項的“附加值”。
行政審批制度改革實踐的內在邏輯主線至少由5個重要環節構成。一是清理、取消、下放行政審批事項，這是起點。二是科學配置行政審批權。目標是建立統一的行政審批服務平台，實現行政審批“一個視窗對外”。三是實現行政審批標準化。這是向全社會提供無差別的高品質行政審批服務的前提條件。四是網上審批。這是深化行政審批改革的信息技術支撐，至少做到審批信息在各部門之間共享互認。五是加強事中事後監管。創新監管方式、提高監管效果，是當務之急。
《關於規範國務院部門行政審批行為改進行政審批行為的通知》是國務院行政審批制度改革的一個標誌性檔案。該檔案邁出了規範國務院部門行政審批行為的制度設計第一步，並適度延長了行政審批制度改革“產業鏈”。以此為標誌，在國務院層面，解決審批難與解決審批多的問題同等重要，甚至比解決審批多更重要。
1．規範和改進行政審批行為的1.0版本
“冰凍三尺，非一日之寒”。行政審批難問題是長期形成的，解決起來非一日之功。相對於已經積極探索多年成效顯著的地方來說，國務院部門在相對落後了一些，可謂“麻袋包上繡花，底子天生薄”。因此，《關於規範國務院部門行政審批行為改進行政審批行為的通知》，並沒有完全按照行政審批制度改革實踐的內在邏輯主線全面開花，全線出擊，制度設計一步到位。通觀《通知》中制度設計，只是規範和改進行政審批行為的1.0版本，今後需要不斷推出升級版。
首先，在科學配置行政審批權方面，並沒有像大多數地方政府那樣開門見山地要求“兩集中、兩到位”、甚至是“三集中、三到位”；只是提倡性、引導性的要求“有條件的部門要將分散在多個內設機構的審批事項相對集中，將一般事項審批許可權下放給視窗審查人員，提高視窗辦事效率。”不過值得注意的是，《通知》中一個剛性的要求是，“全面實現‘一個視窗’受理。承擔行政審批職能的部門要將審批事項集中到‘一個視窗’受理，申請量大的要安排專門場所，積極推行網上集中預受理和預審查，創造條件推進網上審批。”
其次，在行政審批標準化方面，並沒有像大多數地方政府那樣直接提出行政審批標準化要件，甚至迴避了“行政審批標準化”的字眼。《通知》中通篇貫穿著實現行政審批標準化的原則與精神，如，“實現辦理時限承諾制”，可以理解為行政審批辦理時限標準；“編制服務指南”中的9項服務指南至少有6項（申請條件、申請材料、基本流程、審批時限、收費依據及標準、審批決定證件）可以理解為屬於標準化方面的規定。至於《通知》中關於“制定審查工作細則”的剛性規定，更具有標準化的色彩。
再次，在網上審批方面，《通知》並沒有強制性的規定，更多的是提倡性、引導性的規定。如“創造條件推進網上審批”，“探索構建國務院部門網上統一監控和查詢平台，推進國務院部門間、中央與地方間信息資源共享，加快網上受理、審批、公示、查詢、投訴等。”很多有識之士已經取得了共識，網下審批沒做明白，網上審批只能是“換個馬甲”忽悠人。
最後，關於加強事中事後監管的頂層設計與行動方案，國發〔2014〕20號文已有周密部署。最近取消和下放的92項行政審批項目，對每一項都同步提出了加強事中事後監管的措施。
2．關鍵是紮實規範行政審批行為的第一步
首先，如何確定規範行政行為的第一步？這取決於當前階段最亟待解決的問題是什麼？問題是時代的聲音，最亟待解決的問題，則是時代的最強音。審批環節多、時間長、隨意性大、公開透明度不夠，是當前階段最亟待改進的行政審批行為。由此，規範行政審批行為第一步的目標只能是有限目標，可以概括為四個“提高”，一是提高依法審批的程度，壓縮設租尋租的空間；二是提高“陽光審批”的程度，切實保障申請人知情權；三是提高審批效率，切實做到便民高效；四是提高審批問責的震懾力，嚴格責任追究。
其次，哪些是規範行政行為的第一步？《通知》中的第二部分、第三部分做了回答。第二部分“規範行政審批行為”列舉了六條，第三部分“強化監督問責”是兜底的保障措施。從目前來看，規範行政行為必須做到的是三條，一是“推行受理單制度”，二是“實現辦理時限承諾制”，三是“制定審查工作細則”。這三條咋看起來微不足道，細枝末節，甚至有些“螺絲殼裡做道場”的色彩。天使與魔鬼同樣存在於細節之中。正是細微之處，大有深意。
推行受理單制度目的很樸素，意義深遠。“審批機關、審批人員請確認，我現在提交的行政許可申請，您是受理了，還是沒受理？”如果申請資料不全或者不符合法定形式的，要當場或者在五個工作日一次性書面告知申請人需要補正的全部內容。千萬不能零抽筋，更不能項莊舞劍,意在尋租。
實現辦理時限承諾制，“修己安人”。許可申請被受理之後，行政相對人為什麼不安？不確定性使其不安。三天也是它，三個月也是它，三年也是它，石沉大海也是它！不安怎么辦？有錢的任性，無錢的任命。許多腐敗分子利用對審批企業的核准權、協調權，依靠控制審批進度，一拖二要三批，完成權錢交易。原國家能源局一個處級幹部家中竟然搜出2億多現金，就是在扣壓審批件這一微觀環節生出的“租金”。所以，各有關部門要依法明確辦理實現，在法定期限內對申請事項做出決定，不得以任何理由自行延長審批時限；依法可延長審批時限的，要按程式辦理。對批准的事項，要在法定期限內向申請人送達批准文書；不予批准的，要在法定期限內出具書面決定並告知理由。安人，既安的是行政相對人，也安的是行政審批人。在法定辦理時限內完成行政審批，當然不是一件容易的事情，這就需要行政審批機關、行政審批人“修己”了。精簡審批環節，最佳化審批流程，勢在必行。
制定審查工作細則，有章可循。在同樣一個地塊審批蓋樓，一個申請樓高20米，不批；另一個申請樓高40米，批了！此類行為若不堅決剎住、問責，隨意任性之舉將沒完沒了。各有關部門對要對承擔的審批事項制定審查工作細則，逐項細化明確審查環節、審查內容、審查標準、審查要點、注意事項及不當行為需要承擔的後果等，嚴格規範行政裁量權。審查人員要遵守行政審批規定，嚴格按細則辦事，不得擅自增設或減少審批條件、隨意抬高或降低審批門檻。
李克強總理在《政府工作報告》中對2015年簡政放權、深化行政審批制度改革進行了總體部署。向“點”要深度，向“線”要長度，向“面”要寬度，是其總體部署的鮮明特點。
在取消和下放行政審批事項這個關鍵點上，總理的部署更加系統細密。2015年要求再取消和下放一批行政審批事項，全部取消非行政許可審批。大幅縮減政府核准投資項目範圍，下放核准許可權。大幅放寬民間投資市場準入。實施股票發行註冊制改革。修訂外商投資產業指導目錄，重點擴大服務業和一般製造業開放，把外商投資限制類條目縮減一半。全面推行普遍備案、有限核准的管理制度，大幅下放鼓勵類項目核准權，積極探索準入前國民待遇加負面清單管理模式。地方政府對應當放給市場和社會的權力，要徹底放、不截留，對上級下放的審批事項，要接得住、管得好。各級政府都要建立簡政放權、轉變職能的有力推進機制，給企業鬆綁，為創業提供便利，營造公平競爭環境。
遵循審批制度改革實踐內在邏輯主線，對解決“審批難”的問題改革部署更加具體紮實。首先，加大簡政放權、放管結合改革力度。加強事中事後監管，健全為企業和社會服務一張網，推進社會信用體系建設，建立全國統一的社會信用代碼制度和信用信息共享交換平台，依法保護企業和個人信息安全。創新金融監管，防範和化解金融風險。修訂外商投資相關法律，健全外商投資監管體系，打造穩定公平透明可預期的營商環境。其次，大道至簡，有權不可任性。所有行政審批事項都要簡化程式，明確時限，2015年建立規範行政審批的管理制度。再次，實行項目核准網上並聯辦理。
值得高度關注的是，李克強總理關於行政審批制度改革的全面部署，已經使得改革不僅從“點”向“線”拓展，而且從“線”向“面”縱深，即單純的行政審批制度改革與關聯改革協調推進，從而放大簡政放權整體效能。如，繼續大幅減少投資項目前置審批；深化商事制度改革，進一步簡化註冊資本登記，逐步實現“三證合一”；清理規範中介服務。制定市場準入負面清單，公布省級政府權力清單、責任清單，切實做到法無授權不可為、法定職責必須為。李克強總理關於繼續深化行政審批制度改革的部署，已經開啟了從“點”式突破邁向“線”“面”縱深的行政審批制度改革新篇章。（宋世明）
責任編輯： 劉紅色
