危影重重：聯存險保護儲戶30年:目錄,推薦序,譯者序,序言,作者簡介,

從20世紀80年代至今已經有3400多家銀行破產了。這些銀行破產案沒有規律性，也難以預測。一段時間的風平浪靜之後往往就會有狂風暴雨。繁榮後面緊跟著衰退，祥和的滿足之感有時也會轉化為猛然的毀滅打擊。

銀行破產，誰來保護存款人的利益？

繳納聯存險的銀行是否就可以高枕無憂？

強制繳納聯存險會不會導致銀行的道德風險，因為有聯存險的背書，銀行會不會任意吸儲或者放貸？

如何既激勵銀行的積極運轉，又保證所有存款人利益?

本書給出了聯存險30年的成長經驗。作為一位在聯存險有著長期工作經歷的銀行監管者，約翰·博文齊在本書中為我們觀察這家經常被誤解的監管機構提供了一個難得的視角。博文齊把生動具體的人物放到金融危機的發展歷程中，生動介紹了聯存險如何在複雜環境中努力確保各利益方能夠得到公平對待。再現了這家機構從無到有，逐步演變成為一個影響美國金融市場的重要並且高度獨立的力量,進而影響美國金融監管體系的曲折歷程。

本書讓讀者深入到銀行破產發生時的各種混亂當中，近距離地了解個人和商業機構是如何受到暴風雨衝擊的。銀行業者、金融專業人士以及任何與未來發展相關的人都會看到，本書可以提供長期策略，從而預防走進繁榮-蕭條-紓困這樣的經濟死循環。

基本介紹

書名：危影重重：聯存險保護儲戶30年
作者：［美］約翰F.博文齊（John F. Bovenzi）
譯者：王聞　賀晨曦　侯偉琴
ISBN：9787111543282
頁數：256頁
定價：69.00元
出版社：機械工業出版社
出版時間：201608
開本：16開

目錄,推薦序,譯者序,序言,作者簡介,

銀行監管者被困在兩頭當中。他們的職責是保證銀行維持適當的貸款標準。他們知道如果這些標準過於寬容，那么就會有更多的貸款，這也意味著最終將讓借款人和貸款人都置於財務困難的境況中。同時他們也知道如果這些標準過於嚴厲，以至於貸款太少，這將延緩就業崗位的創造以及整體經濟的復甦。

第5章

制止法拍 / 88

這個特別的故事很極端。國會幹涉，再加上強烈的媒體審查以及由此導致的公眾壓力，都戲劇性地改變了確定一筆貸款調整案是否恰當所通常經歷的過程，由此很可能會導致一個不公平的結果。儘管如此，這個故事也極具象徵性地表明了在確定是否法拍財產的時候所遇到的挑戰。

第6章

這個笨蛋關閉了美馳？ / 105

商譽訴訟引發了聯存險兩方面的擔心。首先，如果破產銀行股東直接起訴政府並且獲勝，那么償還款將直接到他們手裡，而不是其他擁有更優先求償權的債權人手中。其次，如果這些股東發起訴訟從而繞過法定的求償權優先順序，那么未來將如何阻止其他破產銀行的債權人和股東在其他情況下不會做相同的事情呢？

第7章

過渡時期和聯邦政府的權力 / 124

沒有一項調查的速度或者進行方式是事前已知的。有些雇員向我抱怨說，他們成為毫無根據的調查對象，儘管他們投身公共服務已經多年了。我或者任何其他人都無法對此做任何事情，因為有些時候這樣的調查的確會揭露出某些真正的錯誤。

第8章

次貸 / 136

麥康奈爾起初可能沒有欺詐的想法。正如大多數的銀行欺詐案例一樣，一旦漏洞出現，詐欺就開始了。銀行的管理不是很完善，這樣就無法對自己承擔的風險進行保護，同時它也負擔不起麥康奈爾為自己和高層們提供的巨額薪資。

第9章

領導力很重要 / 152

對有關房價上升未來房市可能崩盤的警告，讓聯存險成為荒野中孤獨的發聲者。其他政府機構沒有發出類似的警告，時任美聯儲主席艾倫·格林斯潘甚至斷然否定了房地產市場出現泡沫的想法。

第10章

省錢才能生活更好 / 164

沃爾瑪撤回申請不久後，就在墨西哥開辦了一家銀行。這裡沒有公眾反對。墨西哥的消費者經常抱怨當地銀行收取的高額費用，因此超過75%的家庭沒有銀行賬戶。他們歡迎沃爾瑪努力更好地為當地沒有銀行賬戶的人服務。

第11章

大而不倒 / 182

9月15日，雷曼兄弟宣告破產，美國國際集團的股價下跌了61%。鑒於美國國際集團業務涉及領域極其廣泛，而且雷曼破產帶來了巨大的損害，財政部和美聯儲認為除了救助美國國際集團別無選擇。第二天，美聯儲紐約分行借給美國國際集團850億美元，這個數字甚至都超過了處置信託公司所有營救努力所耗費的納稅人成本。

第12章

我們需要同舟共濟 / 201

雖然監管機構間關係有些緊張，但整體來講合作還是很密切的。在一次監管機構間的會議上，眾人對是否需要舉辦不同的新聞發布會還是一次公告來宣布過程以及結果產生了爭議。貝爾揚言要求聯存險退出。伯南克看著她平靜地說："我認為我們現在在一條船上。"最終，我們的確是在一起的。

第13章

向前看 / 215

我們應該要把更多的注意力放在以下3個方面：①確保金融市場監管機構獨立於政治過程；②在監管體系中維持有效的制衡；③重視歷史知識和專業人員的看法。

譯者序

2015年年初，機械工業出版社華章公司的楊熙越編輯找到我，希望我推薦一些可以翻譯為中文的英文金融書。我當時和她說，考慮到近些年來大眾讀者的選書偏好與閱讀習慣，所以書應以講故事和談歷史為主。當時她給我的書目中我推薦了幾本，其中就有這一本《危影重重》。幾個月後，楊編輯詢問我可否翻譯這本書。雖然對於翻譯中間的辛苦深有體會，但是考慮再三後覺得，此書因我緣起，而且這類由內部監管人士講述機構內部運作之故事的書比較少見，屬難得之佳作，所以就把翻譯之事應承下來。

以我譯書的經驗，要把一本金融書籍翻譯為中文並不是一件容易的事情，它既要求有專業的水準，又需要一定的語言能力，二者缺一不可，這也是目前金融書籍翻譯精品並不多見的原因。我本人對待這個事情是嚴謹認真的，總是把讀者看作自己的老師、朋友和學生，不敢有一絲一毫的懈怠，希望譯出的文字即使無法達到信達雅的水準，但是至少不讓讀者產生晦澀難懂甚至邏輯錯誤的感覺。也正是因為如此，我和兩位合作的學生花了超過半年的時間才把這本小書稿譯完。

交稿後不久，熙越和本書的責任編輯黃姍姍建議我寫一個譯者序。坦率地說，雖然我本人是一位在高校研究金融和教授金融課程的學者，但是有關存款保險制度這類涉及金融監管的話題並非我的專長，因此寫譯者序來談論感想有些不合適。不過為了讓讀者在閱讀此書之前可以了解更多的背景信息，我花了一些時間了解了存款保險制度的歷史演變進程以及在此過程中曾出現的一些爭議性的話題，這裡就借著這個序言講述一些有關存款保險制度的歷史故事和研究成果，以作為本書正文內容的一個補充。

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遠古時代以降，人類社會自從有了交易行為之後，以金融機構為媒介的間接金融開始萌芽成長，到了15世紀和16世紀的航海大發現之後，以金融市場為中介的直接金融也逐漸成長。放眼金融體系的發展歷程，我們可以看到其中變和不變的脈線。隨著環境的變化以及融資者和投資者需求的演進，金融業在所提供的金融產品和服務以及組織形式上務必要求新求變，以反映和契合時代的要求，這體現了金融體系發展演進中"變"的一面。但是在另外一面，為了保證金融體系能夠穩健安全地發展，有一些因素又是"不變"的，其中包括維護信用秩序、合理匹配風險和收益以及消解信息不對稱帶來的負面激勵。就金融機構本身而言，我們要求它們強化公司治理，充分披露信息並且穩健經營；就金融市場而言，我們要求有信評分析師、會計師、律師以及證券分析師扮演"守門員"的角色；就外部監管而言，我們需要建立一套"金融安全網"，其中應包括審慎的金融監管、最後貸款人以及本書談到的存款保險機制。當然更廣義的金融安全網還應包含金融法律法規、刑事偵查以及司法審判等基礎制度。

銀行是金融體系的核心，歷史上在各個國家反覆上演的銀行業危機給社會帶來巨大的破壞。金融危機發生時資產流動性會迅速減弱，存款人無法取款，信譽良好的借款人無法從金融體系中獲得融資，工人和退休人員等弱勢群體難以維繫基本的生存。對國內金融體系信心的喪失還可能激起本國資本流出，從而在衝擊金融體系的同時引發貨幣危機。嚴重的金融危機甚至會引發社會動盪，從而帶來全方位的危機。為了減輕金融危機的破壞力，政府需要建置金融安全網，一方面尋求降低金融危機發生的可能性，另一方面也要減弱金融危機發生時帶來的震盪。在這個安全網路中，存款保險制度就是重要的一環。

從一般意義上說，存款保險是一種信用擔保機制，當然它是一種特殊的擔保機制，其主要功能是提高公眾特別是存款人對金融體系的信心，防止因為擠兌而造成金融機構特別是銀行的破產，從而降低金融體系的系統性風險並維護金融體系的安全。具體來說，存款保險制度就是給銀行以及其他可以進行存款業務的金融機構設立一個保險機構，作為參保會員的金融機構向存款保險機構支付保費；在會員機構面臨危機或者破產的時候，保險機構在法定限度內給予存款人償付。這樣存款保險給金融體系編織了一張安全網，防範存款人在面對個別金融機構倒閉時喪失對整個金融體系的信任，從而引發擠兌並發生金融危機。

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通常我們把現代存款保險制度的起源追溯到1933年。當時，在美國羅斯福總統新政下通過了《銀行法》，其中一項關鍵內容就是設立了本書的主角--聯邦存款保險公司（簡稱"聯存險"）。存款保險作為一種債務擔保形式，其背後的思想並非是近現代的產物，從古羅馬到中東再到古代中國，我們都可以找到個人或者集體擔保的形式。就美國而言，1933年建立的聯存險並非最早的存款保險機制，其源頭還可以上溯到1829年喬舒亞·福曼（Joshua Forman）在美國紐約州提議通過的《穩定基金法》（Safety Fund Act）以及依此法創設的穩定基金。

2014年，美國學者弗雷德里克·格蘭特（Frederic D. Grant）發表了博士論文《現代銀行業的中國基石：廣東擔保體系以及銀行存款保險起源（1780～1933年）》。在該文中，格蘭特把福曼發起創立的紐約州存款保險體系和中國清代中葉廣州對外貿易中的十三行行商制度聯繫起來。

廣州十三行是18世紀和19世紀清政府指定專營對外貿易的壟斷機構。關於十三行的起源有不同的看法，一種看法以1685年（康熙二十四年）設立粵海關為起始時點，另一種看法則以1720年（康熙五十九年）十三行設立"公行"這個共同組織作為起點。國人大多知道十三行是對外貿易的專營機構，但是對其中的債務擔保制度不大了解。根據記載，1780年（乾隆四十五年）十三行建立了連帶責任擔保制度，在這一安排下，行商成員需要對其他出現問題行商的債務承擔無限的集體連帶責任，這種機制一直持續到1842年十三行制度解體。

福曼在1829年明確指出：

廣東行商監管中說明了有必要讓銀行相互負責。對於廣東行商而言，他們每個人獲得（清）政府排他性授權而各自和外國人做生意，但是每個人需要為失敗案例中彼此之間的債務負責。我們銀行的情況是很相似的，它們都擁有排他性的給本州居民發行紙幣的權力，同時根據相同的規則需要對那張紙負責。（十三行）這種（連帶責任）的原則已經歷經70多年的歷史，據此行商們之間的聯結贏得了全世界的信譽，這是任何其他安全體系所無法媲美的。通過對這個制度進行修正，並且相對於我們更溫和的共和政體特徵進行調整，（共同擔保）就可以成為制度的基礎。

福曼給紐約州提出的銀行改革方案包含了現代存款保險制度的兩根支柱。第一根支柱是存款保險體系本身，其中銀行需要交納資本建立一個穩定基金，後者將給破產銀行的債權人提供全額補償來防止出現銀行擠兌。第二根支柱就是監督銀行，這在美國銀行業的歷史上也開了先河。福曼建議成立一個永久委員會，後者可以持續對銀行進行監督和審查，由此來控制保險計畫產生的道德風險。

紐約州穩定基金制度後來被其他幾個州所採納，其中包括佛蒙特、印第安納、密西根、俄亥俄以及愛荷華。當時這些州法案的主要目標是保護州發牌銀行所發行的銀行券，後來隨著自由銀行制度的興起，這個需求開始下降。到了美國南北戰爭時期，隨著全美銀行券的引入，這個需求就徹底消除了。根據1863年的《全美銀行法》，聯邦政府的銀行券得到美國聯邦政府的擔保，這樣美國第一波銀行存款保險體系壽終正寢。

要特別指出的是，在福曼以及和廣東行商做生意的外國商人眼中，十三行的擔保體系是一個成功的機制。但是實際情況是有些諷刺的。清政府為了維繫"天朝上國"的顏面而在債務問題上對十三行採取了雙重標準，具體而言，如果外商欠行商債務，那么清政府就不管不問；如果是行商欠外商債務，那么清政府就會要求欠債的行商償還外債。1780年總計有8家行商，其中有4家欠了外商107萬銀元，利滾利變成380萬。得知此訊息的乾隆皇帝感覺受到了侮辱，於是要求行商加倍償還，變成要還760萬銀元，同時這些錢由沒有欠錢的行商來償還。這就是集體擔保制度的由來。

根據格蘭特的分析，廣東十三行的債務集體擔保制度在很多層面上揭示了現代存款保險體系中存在的問題，由此也提供了非常有價值的經驗教訓。從問題來看，其核心就是任何保險和擔保契約中都內生存在的道德風險。從一般經濟原理出發，道德風險就是在契約中有信息優勢的經濟主體無須為自身風險行為的負面結果負責，這樣就會鼓勵這些經濟主體過度承擔風險，由此傷害到其他經濟主體的利益。就存款保險而言，它產生的道德風險問題就是在給存款提供擔保後，存款人會減少對銀行的監督，同時銀行會從事風險更大的業務，由此產生激勵上的扭曲。有關存款保險的歷史演進過程以及相關的研究反覆說明了這一點。從經驗教訓上看，存款保險要取得成功需要一系列的條件，其中包括支撐存款保險的稅收需要根據保險基金可能償付的損失進行評估；保險基金以及參保機構都需要進行獨立而且嚴格的監管；有關防範和處置風險的法律必須要得到執行；存款保險基金必須避免像十三行那樣對損失承擔無限集體連帶責任。

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美國現代的存款保險體系是在1929～1933年大蕭條時代後建立的，其標誌就是1934年成立的聯邦存款保險公司，所以很多人認為美國的存款保險體系是當時羅斯福總統因應大蕭條實施新政產生的結果，但是這個看法並不完全符合歷史事實。

在19世紀美國幾個州試驗存款保險制度失敗之後，進入到20世紀初又有幾個州實施了存款保險制度：1908～1917年，俄克拉何馬、堪薩斯、內布拉斯加、密西西比、南達科他、北達科他和華盛頓等8個州先後實施了存款保險計畫。但是到了20世紀20年代，所有這些州的存款保險計畫都破產了。這段時間內有關存款保險的討論並不是以保護存款人的利益為核心，而是主要圍繞存款風險導致的道德風險展開的。比如1908年《銀行家》雜誌就評論說：

存款保險……對於魯莽銀行會是一個激勵，這種觀點看來很難質疑……如果存款得到保險，那么信用不彰的銀行就會和聲譽卓著的機構進行競爭以獲取存款，當這些激進的銀行失敗時，股東遭受的懲罰和沒有存款保險的情況下沒有什麼差別。

這段評論充分說明當時存款保險的討論集中在股東利益而非存款人利益上。這樣存款保險的反對者認為這個制度將會增加而不是減少銀行破產的威脅，同時把銀行破產帶來的風險從存款人轉嫁給納稅人。

在20世紀30年代大蕭條時代到來之前，美國聯邦政府以及銀行監管機構普遍都反對存款保險制度，而銀行業者則對這個問題持有不同的看法。傳統上那些只能在州內開展業務的小型鄉村銀行支持存款保險制度，可是第一次世界大戰結束之後美國銀行業開始朝著更大型和更分散化銀行邁進，因此對存款保險的需求就在下降，而當時幾個州實驗性的存款保險計畫紛紛失敗也打擊了支持者的信心。

時間來到大蕭條時代，此時有關存款保險的政治博弈特徵開始發生變化，它從美國國會中各個利益集團之間的爭鬥轉到普通公眾中間，同時存款人的利益而非股東的利益成為政策議題辯論的焦點。在1933年的銀行業危機之後，公眾輿論開始關注銀行業的改革，同時也開始傾向於支持採用存款保險制度來解決銀行業反覆出現的危機。我們現在可能會認為是當時美國銀行業的狀況促成了美國國會通過存款保險立法。但是就當時情況而言，大蕭條只是給存款保險提供了必要而非充分的理由，因為如果沒有大蕭條，美國可能就不會實施存款保險。當時要通過這個法案還有不小的障礙，其中之一就是來自羅斯福總統的反對。

1933年3月羅斯福總統在第一次爐邊談話中指出：

我們過去一段時間銀行業的境況很差。有些銀行家在管理公眾資金方面要么無能，要么沒有誠信。他們把那些出於信任而交託的資金用於投機和不明智的貸款。

當時《銀行法》（Banking Act）正在國會辯論，可是羅斯福在對美國民眾發表的第一次談話中沒有涉及存款保險。在1933年5月的第二次爐邊談話中他告訴了美國民眾有關新政的綱要，但是他依然沒有談及存款保險。他只是向民眾表示銀行是安全的，但是並沒有給出讓銀行安全的任何措施。

實際上1933年《銀行法》中有關存款保險制度的安排是在兩位國會議員的強力推動下才完成的，他們的名字後來也成為這個法案的名字：眾議員亨利·斯蒂格爾（Henry Steagall）以及參議員卡特·格拉斯（Carter Glass）。本來國會兩院已經就銀行改革達成基本的共識，羅斯福總統支持法案中商業銀行和投資銀行業務分離的條款，但是反對任何形式的存款保險，也因為他的反對，這個法案的通過進程被延緩了。不過羅斯福總統最終還是決定尊重國會兩院的意見，在1933年6月簽署了《銀行法》，同時沒有修改有關聯邦存款保險公司的條款。直到1933年10月的第四次爐邊談話，羅斯福總統才談到存款保險："……政府將對所有銀行存款賬戶在2500美元範圍內提供保險，它將在明年1月份開始正式實施。"這樣在1934年倖存下來的銀行並不是因為羅斯福總統安定人心的話語而得以拯救，而是因為得到了國會支持的政府擔保而得以繼續存在。

雖然1933年通過設立聯邦存款保險的制度，但是依然有眾多反對的聲音，當時普林斯頓大學的教授埃德溫·科莫爾（Edwin Kemmerer）就說了下面這段後來被反覆提及的隱喻式評論：

放鬆信貸政策的銀行得到了生意，而對待信貸政策更仔細認真的銀行則丟掉了生意。懈怠的銀行家們在跳舞，而保守的銀行家們則給這些遊手好閒的人付費。如果保守的銀行家提出抗議，那么玩樂之人就會邀請他們到一個溫室中，很快所有人都在跳舞，而玩樂之人一定是從存款人或者納稅人那裡獲得了金錢。

20世紀30年代初災難般的日子過去之後，美國民眾對存款保險這個議題的關注進入一個相對較長的平和期。1933年的《銀行法》不再允許銀行使用存款人的資金來給高風險和晦澀不明的投資進行融資，銀行業務僅局限於給企業和消費者發放各種貸款。銀行的利潤來自存貸利差，同時它們不能再使用存款來購買股票或者是接受股票作為貸款的抵押物。銀行的投資活動得到了嚴格的監管，而聯存險則成了巡遊警察，負責監督這些條款的執行。我們可以把這個法案看作一張有三條腿的桌子，這三條腿分別是存款、保險以及嚴格的監管。只要每條腿和其他兩條腿維持一定的關係，那么這張桌子就可以保持穩定。後來這張桌子穩定了40多年，美國人也恢復了對銀行業的信任。

20世紀60年代美國銀行業的活動開始發生變化。銀行開始從事一些非傳統的風險業務，同時在分支機構法案放鬆的情況下擴大營業的地理範圍。經營範圍的擴大以及承擔更大風險都給銀行帶來了更多的利潤。但是美國在70年代經濟出現滯脹狀態，凱恩斯主義經濟學開始遇到重大挑戰。在這個背景下，里根這位強勢而又富有政治魅力的共和黨人在1980年當選總統，他放棄自從羅斯福總統以來民主共和兩黨都支持的凱恩斯式國家干預主義的經濟思想，轉向了弗里德曼和哈耶克式的自由主義的經濟思想。在其就任總統的演講中講道："在當前的危機中，政府不是我們問題的答案，政府本身就是問題。"他向選民說過度的政府監管在逐步扼殺美國自由企業體系的活力。在當時充滿著經濟、政治和國際危機的背景下，里根總統提出的解決方案就是大幅度減少政府的角色，包括銀行業在內的所有行業都需要以行業自我監管為主，由此開啟了放鬆監管的時代。1980年卡特總統簽署的《存款機構放鬆監管和貨幣控制法》啟動銀行業改革，其中包括消除利率上限，放鬆對貸款的限制以及否決一些州的高利貸法案。1981～1982年的經濟衰退中，美國國會通過了《加恩-聖傑曼存款機構法》進一步放鬆對銀行的監管。

自從1933年之後，聯存險的職責就是監管銀行以防止它們使用存款從事風險很大的業務。為了實施放鬆監管的政策，里根總統任命與自己觀點相似的威廉·艾薩克（William Isaac）為聯存險主席。後者在寫給金融市場的一封信中談道："近期銀行業市場競爭越來越激烈，通過正式的監管機制來管控銀行風險變得更加複雜，同時也給整個行業以及社會帶來了大量的經濟成本。一個更好的解決方案是讓市場而不是監管發揮更大的作用。"現在監管的遊戲規則開始改變了，里根總統決定不再讓監管的這條腿和存款以及保險那兩條腿保持像以往那樣的關係了。

在經濟政策層面，卡特政府後期上任的美聯儲主席保羅·沃爾克（Paul Volcker）為遏制通貨膨脹，堅定實施高利率政策。這一貨幣政策後來在遏制通貨膨脹方面非常見效，但是帶來的副作用就是過去長期以來依靠發放長期固定貸款的儲貸協會因為期限錯配開始出現大規模的破產，由此引發了20世紀80年代的儲貸危機。這樣自從第二次世界大戰以來聯存險第一次對破產機構的存款人進行了賠付，並且重新激起了對聯存險重要性的討論。

1994年查爾斯·卡洛莫爾斯（Charles Calomiris）和尤金·懷特（Eugene White）在《聯邦存款保險起源》中比較了20世紀30年代和90年代的聯存險，特別是有關當時儲貸協會危機的議題：

一直以來有關改革存款保險來保護納稅人利益的討論都不是很多大膽改革計畫中的內容。部分原因看起來是這個議題並沒有吸引民眾的注意，即便提到儲貸行業損失2000億美元以及聯存險可能遭受的更大損失。1992年總統大選中這個議題幾乎沒有觸及。為什麼現在國會兩院中沒有人像當年斯蒂格爾那樣提出一個大膽的計畫，從而讓改革成為公眾眼中的焦點？一個可能的解釋就是政客從他們最有影響力的選民那裡看不到支持一個巨大改革會帶來好處。而且到目前為止，也沒有政治家可以積聚有影響力的聯盟來打破當前利益格局的平衡。

在利益集團和強力選民的支持下，美國國會一直到90年代末期都致力於改變《銀行法》，國會控制了美國的政治議程，導致的後果就是柯林頓政府在1999年11月批准了國會之前已經通過的《金融服務現代化法》，按照發起人的名字也就是著名的《格雷姆-里奇-比利雷法》（Gramm-Leach-Bliley Act）。這個法案允許投資銀行和商業銀行重新結合，但是聯存險作為存款保險人的身份並沒有發生變化。在里根和布希政府時代，對金融業管制的放鬆，破壞了格拉斯和斯蒂格爾所確定的分業經營原則。這個趨勢一直持續到柯林頓政府時期，直至1999年用新的《金融服務現代化法》取代了1933年的《銀行法》。

進入21世紀初期，隨著存款的增加以及監管的放鬆，存款、保險和監管這三條腿的桌子和以前相比不那么穩定了，不受監管的銀行活動在2007～2009年發生的次貸危機中暴露無遺。在監管失控的情況下，存款保險制度內在的道德風險問題就被放大了：聯邦存款保險給這些道德風險進行保險，美國的納稅人就只能再次為銀行的魯莽行為支付賬單。回顧次貸危機，或許我們可以用當時花旗銀行執行長查克·普林斯（Chuck Prince）的一段話來呼應前面科莫爾教授的觀點："就流動性而言，當音樂停止的時候，情況會變得異常複雜。但是只要音樂一直在播放，那么我們就必須要跳舞。現在我們依然在跳舞。"

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20世紀80年代以來，學界有關存款保險的討論開始增多。這些討論一方面圍繞理論建模展開，另一方面則圍繞相關的實證分析展開。存款保險的理論研究涉及存款保險的必要性以及有關存款保險制度的設計問題，當然在所有相關理論議題上都存在著不同的聲音和意見。

就存款保險的必要性而言，支持者和反對者都不外乎堅守了自從20世紀30年代以來各自的觀點。支持的一方認為銀行的經營活動天然容易遭受擠兌的攻擊，存款保險可以維護金融系統的穩定，同時這個制度還可以保護那些不具備監督能力的小儲戶的利益，從而有助於維護社會公平。但是反對的一方則認為，導致銀行擠兌以及金融危機的傳染效應和信息不對稱有關，這樣阻止危機擴散的手段就是要求銀行向公眾披露更多的信息。政府的存款保險計畫只會弱化而不是增強銀行的競爭力。

有關存款保險制度設計的議題圍繞多個主題展開，其中包括以下幾方面。

存款保險是採用強制性還是自願性進行投保？強制存款類金融機構參與存款保險的優點在於可以使所有存款人獲得一定金額的保護，從而更能保護公眾的利益，但是缺點是銀行沒有自由投保的權力，存款人也不能自由選擇投保數量；自願參加存款保險的方案可以讓銀行和存款人都有選擇投保的權利，但是容易導致道德風險和逆向選擇，同時自願性投保也往往無法吸引足夠多的金融機構參與其中。

存款保險機構和其他監管機構之間的關係如何？有些學者主張兩者合二為一，這樣做可以避免重複設定，從而節省監管成本；但是反對這樣做的學者則認為存款保險機構和監管機構的目標並不相同，因此合二為一後監管機構並不會顧及存款保險方面的利益。

存款保險覆蓋的範圍包括哪些？這個方面相關的議題比較廣，主要包括存款保險是否包含所有可以開展存款業務的金融機構？存款保險是否可以向非居民而不僅僅是本地居民開放？參保機構是否應該包括外國銀行在本國的分支機構以及本國銀行在外國的分支機構？存款保險是否應該涵蓋外幣計價的存款？存款保險是否應該包含銀行之間的存款？這些議題的討論主要和維護本國銀行業的競爭力、本國存款賬戶的結構以及實施存款保險的目標有關。

存款保險的保護程度如何？這個方面的議題也比較多，主要包括存款保險是採用全額保險還是部分保險？是否要求存款人和存款保險機構建立共保機制？在部分保險機制下，保險覆蓋的上限如何確定？這些議題的討論主要圍繞保護存款人的利益以及保險引發的道德風險二者之間的權衡展開。

存款保險的資金來源如何？存款保險應該由政府還是由私營部門來提供？主張政府提供存款保險的學者認為政府具有私營部門沒有的權威，所以能提供強大的信譽，這樣政府提供的存款保險能有效分擔存款人的風險；而支持私營部門提供存款保險的理由在於私人機構在選擇投保機構時可以較少受到政治壓力的影響，監督投保對象的風險狀況有著更大的靈活性，當投保機構承擔風險過高時，可以更快速採取風險處置措施加以制止等。另外，存款保險資金是採用基金還是非基金的方式？如果是前者，那么投保機構需要繳納保費以備賠付之需；如果是後者，那么就設定少量初始資金，當出現銀行破產需要額外資金時再由參保會員共同支付。採用基金的方式可以更有力地建立存款人對銀行的信心，同時也可以讓成本負擔在整個銀行體系中更加均勻。

存款保險的保費如何確定？當存款保險採用基金的方式時就需要確定保費，這是存款保險方案設計中關鍵的一環。存款保險可以採用變動保費也可以採用統一保費。變動保費就是指根據投保銀行的風險大小來計算保費。從理論上說變動保費可以有效解決存款保險帶來的道德風險，所以更加合理。但是在實務中要確認投保銀行的風險大小並非易事，這需要持續進行監督，成本很高；而採用統一保費會減少監督成本，但是負面影響就是容易導致道德風險問題。

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自從20世紀80年代以來，存款保險制度在全世界得到了普遍的發展，一方面是因為這個制度被看作現代金融安全網的一部分；另一方面就是國際貨幣基金組織和世界銀行在這幾十年金融危機中建議採用存款保險作為管控危機的手段。在實施存款保險制度的國家中，存款保險的設計方案千差萬別，這樣就讓學者們可以從經驗實證的角度去討論存款保險制度的有效性問題。在這方面，現任世行研究局長、來自土耳其的女學者艾斯麗·德莫古克-昆特（Asli Deminguc-Kun）和其他學者合作得出了一系列重要的結論。

存款保險如何影響銀行的穩定性？經濟理論表明存款保險根據設計和管理方式的不同，可以增強也可以削弱銀行的穩定性。一方面穩健可信的存款保險可以通過減少擠兌行為來提升金融穩定性；另一方面，如果存款保險機構沒有對投保銀行的資本和風險進行仔細監督，那么保險機構就會積累損失，從而削弱銀行的穩定性。跨國研究數據表明，如果一個國家的契約環境和制度體系不健全，那么存款保險會明顯削弱銀行的穩定性，但是在契約和制度都比較完善的國家中，存款保險對銀行的穩定性沒有什麼顯著的影響。

存款保險如何影響市場約束機制？存款保險會降低存款人監督銀行的動力，這樣在沒有存款保險制度下私人監督銀行穩健經營和合理管控風險的責任就轉嫁到監管體系上。但是政府擔保並不會徹底消除私營部門的市場約束機制，存款保險機構取代市場約束機制越多，銀行穩定性就會越差。一般來說市場約束機制本身會隨著金融體系的完善而得到強化，但是各國的資料也表明不同的存款保險設計特徵可能會增強也可能會弱化市場機制。可以強化市場機制的方案設計特徵包括共保機制、給外幣存款提供保險以及在存款保險機構中引入私營部門管理；而弱化市場機制的方案設計特徵包括設定高額保險覆蓋上限、給銀行間存款提供保險、直接給予保險機構以政府支持以及公營管理等。

存款保險如何影響金融體系的發展？跨國研究證明，如果存款保險可以強化存款人對本國銀行業穩定的信心，那么這一制度就會有助於家庭儲蓄有效轉化為企業投資，改善實際投資的生產效率，進而確保高水平的經濟成長。同時在一個制度發展比較完善的經濟體系中，存款保險制度可以對金融活動產生正面影響；而在一個制度不是很健全的環境中，存款保險會削弱實際投資的生產效率，同時阻礙金融體系的發展。

存款保險在管控危機方面的作用如何？在經濟和金融危機發生時，政府對危機的管控政策會在有關經濟恢復速度、經濟效率和分配公平之間引發一系列的爭論和博弈。現有的跨國數據分析表明，對存款保險不加限制、隨意對危機銀行進行流動性支持以及資本寬限政策都會明顯增加政府解決銀行危機的財政負擔。同時財政成本和經濟復甦速度之間並不存在匹配的關係。對經濟意義上破產的銀行提供流動性支持會扭曲銀行的動機，這會誘使銀行管理層過度承擔風險，從而延緩危機的消退。

以上這些結論表明，在一個契約機制不是很健全的環境中引入存款保險制度會限制市場約束機制的功能，從而增加銀行體系的不穩定程度，傷害實際經濟資本投資，進而牽累到經濟發展。這就意味著契約環境不好的國家比較容易受到存款保險帶來的負面衝擊。而在一個契約機制相對比較完善的環境中，審慎的金融監督和監管可以有效控制存款保險制度中內生的道德風險問題。

一個國家為了應對金融危機而實施存款保險制度時，往往在機制設計上存在著缺陷。這樣為了能夠成功實施存款保險制度，政府就必須要確認本國契約環境的缺陷和不足，從而在設計存款保險制度時充分考慮並且適應這些弱點。還有就是在危機發生時不能倉促實施存款保險制度，執政者要清楚地認識到，在會計透明度、政府責任和契約執行力等方面的缺陷和不足會不利於存款保險制度發揮其正面功效。

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自從20世紀70年代末中國實行改革開放以來，金融機構和金融體系都得到了很大的發展。但是在這個過程中，一個大的問題就是如何建立一套行之有序同時又符合國情的金融機構退出機制，其中的難點就是對相關利益主體的保護問題。長久以來，中國實行的是政府對銀行存款提供隱性擔保的制度，也就是說中央政府事實上扮演著存款保險人的角色。

進入90年代之後，我國政府開始探索建立符合我國國情的存款保險制度。1993年12月，國務院發布《關於金融體制改革的決定》，其中指出"要建立存款保險基金，保障社會公眾利益"，這是我國官方檔案中第一次談及存款保險制度。1997年召開的全國金融工作會議明確指出要研究和籌建全國性中小金融機構的存款保險機構。在1997～1998年亞洲金融危機過後，中國人民銀行開始著手設計存款保險制度的框架結構。2004年全國金融工作會議明確要求中國人民銀行要探索建立存款保險和投資者風險補償機制。根據國務院的有關批示，中國人民銀行牽頭和發改委、財政部、法制辦以及銀監會多個部委，成立了存款保險制度設計工作協調小組，開始研究存款保險制度的管理模式和法律法規體系。2007年年初再次召開的全國金融會議提出要加快建立存款保險制度，並明確要求這一制度要覆蓋所有存款類金融機構，同時提出設立功能完善、權責統一以及運作有效的存款保險機構，增強金融機構和存款人的風險意識，防範道德風險；並且加快金融機構的市場退出機制，及時處置金融風險。當年3月，由中國人民銀行和銀監會牽頭，會同相關部委成立存款保險制度工作小組，開始研究存款保險制度的設計和實施方案。3年以後的2010年3月，中國人民銀行和銀監會共同牽頭向國務院上報《關於我國建立存款保險制度實施方案的請示》。2015年2月，國務院正式頒布《存款保險條例》，並於當年5月1日開始正式實施。

在存款保險制度通過之後，存款保險基金、證券投資者保護基金和保險保障基金就分別構成我國銀行業、證券業和保險業三大金融消費領域內的金融安全網。鑒於存款依然是中國普通人最重要的投資方式，這樣存款保險制度所涉及的範圍就更廣，同時也和百姓日常生活聯繫更加緊密。

根據國務院頒布的《存款保險條例》，中國存款保險制度的基本要素包括以下幾個方面。

第一，在參保機構範圍上，國內設立並且在國內經營的所有存款類金融機構都需要參與存款保險，但是投保主體只能是具有獨立法人資格的金融機構。這樣存款人的本金安全就只取決於某家銀行所有分支機構總體經營的穩健性。外資金融機構在國內設立的分支機構不參與存款保險。

第二，在保護對象上只限於國內居民在商業銀行的儲蓄存款，這樣企業存款以及居民在銀行購買的理財產品則不在存款保險的範圍內，而且存款保險最高償付限額為人民幣50萬元。由此可見，我國存款保險的主要目的是保護中小儲戶的資金安全。就各國情況而言，一般存款保險最高賠付額為人均國內生產總值的2～5倍，我國設定的50萬元上限是2013年人均國內生產總值的12倍，這高於大多數國家的保障水平，同時能夠給中國超過99%的存款人提供全額保護。

第三，境記憶體款類金融機構無論主觀意願如何，都必須按照保費和限額內的存款餘額交納保險費。同時在存款保險中，存款人是保險受益者，但是保費是由參保機構來承擔。

第四，存款保費實行差異化管理，這樣風險更高的存款機構需要支付更高的存款保費。但是具體保費費率標準將由未來存款保險基金管理機構根據經濟金融發展狀況、存款結構以及存款保險基金的積累水平來確定。

第五，存款保險管理機構要承擔銀行轉嫁過來的風險，這樣它需要對參保的銀行進行監督，以弱化存款保險制度下固有的道德風險等機會主義行為。

雖然說現代存款保險制度對中國而言是舶來品，但是它將對過去長久以來依賴於政府隱性擔保的銀行體系產生重大影響，從而開啟中國金融嶄新的年代。

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本書的翻譯除了筆者以外，另外兩位譯者是在校的學生，她們各自完成了3章的翻譯：賀晨曦主譯第8～10章；侯偉琴主譯第11～13章，最後由筆者統一校對完成。兩位年輕人都是第一次翻譯英文書，相關經驗還略顯不足。但我相信任何事情都有個從無到有，從陌生到熟悉的發展過程。翻譯上追求信達雅，做到友好於讀者，她們在這條路上算是開啟了處女航。

這裡要感謝我在清華的導師宋逢明教授，當我和他聊起翻譯這本書的時候，他和我講起了一些我國引入和設計存款保險制度的往事，讓我受益匪淺，而且他欣然應允作序，其中談到了這本書對我國存款保險制度的價值和意義，這必將為本書增色良多。

王聞

2016年6月20日夜於威海

序言

當2008年的大事件逐步展開時，我們很少聽到那些在火線上幕後人士的聲音。他們的行動可能會讓風暴消亡，並且用公平的手法來處置內在不公平的狀況，但是他們也有可能讓問題複雜化。這些經常被外界責難的行政官員們可以展現勇氣、誠實和公平，但是也可以給世界帶來恐懼、憤怒和混亂。

這本書的著眼點並不是那些有關資本、流動性的神秘細節，也不是銀行監管者工作的技能，而是在與金融危機相關的事件中展現真實。這裡描述的是一些真人真事，有些人在巨大的壓力下就複雜議題展開爭論，有些人努力爭取使得自己和別人得到政府的公平對待，而有些人則濫用體系漏洞為個人謀利。

我作為銀行監管者在美國聯邦存款保險公司（Federal Deposition Insurance Company，FDIC，簡稱"聯存險"）工作了28年。在這段職業生涯中，我和10位聯存險主席以及眾多的政府高級官員一起共事過。

在大蕭條時代後美國兩次最大的金融危機中，我都是聯存險最高層級的官員。在20世紀80年代和90年代初期的銀行與儲貸（S&L）危機中，我協助創立了處置信託公司（Resolution Trust Corporation，RTC，簡稱

"處置信託"），並且親自向喬治?布希總統報告說，聯存險的存款保險

基金正在慢慢喪失殆盡。在2008年的金融危機中，我幫助制定了聯存險的政策和運營動議，並且成為印地麥克（IndyMac）聯邦儲蓄銀行的執行長，這家銀行是過去20年間第一家破產後在政府控股的情況下重新營業的大型銀行。

因此，我在這本書中的看法不常見於電視媒體以及專欄中有關金融業的討論，而是為聯存險和其他銀行監管機構提供了一個不同的觀察視角。讀者可以看到：

一家過去幾乎看不見的機構是如何變成影響美國金融市場的重要而又高度獨立的權力部門；

10位聯存險主席如何影響了聯存險以及美國金融監管體系；

聯存險和其他金融監管機構之間的衝突在銀行倒閉和金融危機帶來的壓力和挑戰中是如何產生和展開的。

我期待這本書能夠就更長期的策略提供內容更豐富的討論，這些長期策略能幫助我們抑制重複性的繁榮-蕭條-紓困周期。我還期待其他人也能寫出自己的經歷，這樣長期政府職員的歷史視角也可以在其他監管領域內被納入政策討論中。

作者簡介

作者

約翰·博文齊(John Bovenzi)，奧緯諮詢(Oliver Wyman)公司的合伙人。他在聯存險的資深主管位置上服務了28年，最後10年出任了這家機構的副主席兼營運長。

譯者

王聞，哈爾濱工業大學（威海）經濟管理學院副教授，清華大學金融工程博士，曾經在浙江大學和上海金融與法律研究院任職。主要研究方向是債券市場、利率和信用風險。

危影重重：聯存險保護儲戶30年

基本介紹

目錄

推薦序

譯者序

序言

作者簡介

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