在1916—1928年時期的大部分時間內，北京政府在1912年臨時約法的基礎上進行工作。
基本介紹
- 中文名：北京政府
- 外文名：Beijing government
在1916—1928年時期的大部分時間內，北京政府在1912年臨時約法的基礎上進行工作。雖然臨時約法的締造者打算把主要權力給予內閣，但它含混不清，足以助長總統、總理和議會之間的不斷爭執。
總統由國會選舉，任期5年，有象徵性的職責，有可能具有國家元首的聲望；他的品格和派系的支持決定他能否將象徵性的職責轉變成實際的權力。內閣應該“協助”總統，管理各部，副署總統的命令和法規，在國會中回答質詢。內閣通常由各派系分得職務的人組成，實際上很少發揮決策機構的作用。儘管總理缺乏專門規定的憲法權力，但是通過他在挑選內閣並引導國會批准內閣方面的作用，通過他自己一派的人控制一些要害部門，如陸軍、財政、交通和內務等部，他有時能夠控制政府。最後，國會由眾、參兩院組成，議員任期分別為3年和6年，它不僅有權選舉總統、副總統，批准內閣，還有權批准預算、條約和宣戰，有權質詢和彈劾。由於經常性的派系傾軋，以及在中國政府中起相對陌生的作用，國會除了默從或阻撓，很少有能力做更多的事情。表37列出了民國初期的國會及其他國家級立法機構。
在臨時約法下，國會的主要任務是起草永久憲法。在若干年內，連續幾屆立法機構都為此任務而工作，回到了在清末的辯論中及在袁世凱統治時期中提出的許多問題——中央集權與地方自治、立法權力與行政權力、廣泛的政治參與與有限的政治參與（見第4章）。在1913—1914年的會期中，花費了大量的時間準備憲法草案，在1916—1917年的會期中，這一工作又繼續進行。1917年，同時成立了兩個政府，一個在北京，另一個在廣東，都聲稱要執行臨時約法，並且都在制訂憲法草案。最後，原來的那個（或稱“舊”）國會於1922年再度召開，它產生了1923年10月10日的“曹錕憲法”（因由曹錕總統頒布而得名）。1924年的一次政變將曹錕趕下台後，一份臨時檔案《中華民國臨時政府制》取代了那份憲法，同時召集憲法起草委員會再作努力。1927—1928年張作霖政權為自己準備了一份替代憲法的檔案，名為《中華民國軍政府組織令》。
在北京政府行將垮台時，它曾宣稱自己是正統的，即使在一個越來越受到混戰的軍閥們控制的國家裡，正統性也使它占有重要地位。直到1923年，即使不是更晚，許多輿論的領導者，在嘆惜政治家的不和與腐敗時，還吐露出對憲法秩序最終成功的希望。每個大軍閥都在國會、內閣或政治報刊中扶持派系的盟友或追隨者，可能的話，還要發展與總理和總統的良好關係。目標通常是取得正式的委任（如一省省長），以使自己對地方的統治合法化。
北京地位重要的第二個原因是外國的承認。儘管有各種分裂的表現，外國列強堅持認為只有一個中國，而且首都是北京——直到1928年。列強一般都堅持通過中央政府的外交部正式交涉問題，即使這個問題完全屬於局部範圍。鐵路及條約口岸機構許多肥缺的委派，即使地處軍閥控制區域，也需要北京的認可，因為它常涉及外國的利益。最後，外國使館的存在對這座城市提供了某種實際保護：1901年的《辛丑條約》實際上規定，軍閥對北京的侵犯或對北京—天津鐵路的占領可能引起外國軍事干涉，儘管在這一時期未行使這一特權。
北京影響力的第三個根源是財政上的。在北京的財政中，稅收只起很小的作用。匯款甚至在袁世凱去世前就已開始減少，以後更縮減到微不足道的水平。外國的承認對財政有較大影響：借款的能力。中國政府以自然資源為抵押從國外借款，如1917—1918年1.4億日元的“西原借款”。政府也在國內借款——從1913年到1926年發行27種債券，籌款6.31億——部分借款以鹽稅和關稅為擔保，這些稅的徵收由於有列強參加，從而避免了軍閥的干預（列強對徵收關稅的參與比對鹽稅更全面）。除了主要的外國貸款和發行的國內債券以外，還有國庫券（長期、短期）、銀行貸款、幾個特殊的部承擔的擔保款、拖欠的工資及其他債務，其總額從未計算過。籌款變得越來越難，沒有大筆外國貸款和以關稅和鹽稅作擔保發行某些國內債券（總是抱有希望，雖然通常是失望的），政府是否能在國內借到一小筆錢，是令人懷疑的。
借來的錢用於政治活動（付給議員和新聞工作者酬金），以及與北京統治者結盟的軍閥軍隊。與此同時，政府部門急需資金。工資拖欠不發；教師、警察和官吏罷工，示威，為了生存而受賄和從事第二職業。在這種形勢下，完成任何一件有益的行政管理工作都是不平常的。但仍有跡象表明，在這段時期的大部分時間裡，一些部的工作相當有成效。
在教育部的集中領導下，初級、中等、高等教育的水平有了提高，入學人數也增加了。①法務部之下的法院系統一直不完善，並且未充分發揮作用，但享有正直的聲譽，在法典編纂和監獄管理方面也取得了進展。內務部領導下的北京新式警察保持了極高的專業水準，以致北京在1928年曾被描述為“世界上治安最好的城市之一”。②儘管軍閥企圖干預，交通部的鐵路、電報和郵政業務仍能贏利，且相當可靠。我們需要透過這些表面現象對官僚政治進行仔細的研究，以便看清在這樣一種充滿敵意的政治環境中，官僚機構的固有傳統和西方的技術與專業標準的結合是如何倖存下來的。
北京各部中最有效的——又是遭到同代人和後代人最猛烈抨擊的——也許是外交部。在一個軍事上、經濟上都無力保護自己的國家裡，部里的世界性的外交家——像顧維鈞和顏惠慶這樣的人——為國家的利益頑強地推行收復權利的工作。中國1917年對德國及奧匈帝國宣戰，從而廢除了它們的治外法權，終止了向它們支付庚子賠款，還贏得了暫停向協約國支付庚子賠款的5年期限。儘管中國的宣戰純粹是名義上的，宣戰還是給了它以戰勝國的身份參加1919年巴黎和會的榮譽。凡爾賽和約將德國在山東的權利交給了日本，使中國人深感失望，但中國外交官已在國際輿論的法庭上贏了分。在1921—1922年的華盛頓會議上，日本被迫同意撤出山東。此外，英國同意歸還威海衛，九個強國宣布將尊重中國主權；關稅提高至5%，還訂立了關稅最終自主和廢除治外法權的條款。中國在1924年的中蘇協定中得到的更多：俄國放棄治外法權、在天津及漢口的租界和庚子賠款。甚至在1926年北京政府瀕臨崩潰之際，外交部還說服列強派代表參加一次關稅會議。這次會議毫無成果地解散了，但詳盡闡述中國立場的檔案構成了南京政府1928年成功地宣布擁有關稅自主權的基礎。所有這些成就背後的艱難的談判尚有待研究，但導致1924年中蘇協定的談判是個例外：研究這次事件的專家的結論是，外交部“有著比大多數人所了解的更大的權力和獨立性、更大的連續性、更好的人才、更明確的政策和民族感更強的動機”。
