公用事業法治化監管研究

內容簡介

本文對公用事業法治化監管問題進行了專題研究。公用事業法治化監管包含了監管要“有理”、“有權(有限)”、“有效”、“有責”的核心要素。理論構思可以表述為：公用事業存在與發展的深層價值體現為公共利益，公用事業技術經濟上的自然壟斷有其存在的合理性；由於市場競爭機制和反壟斷法在公用事業領域難以發揮作用，對公用事業進行法律干預在這樣的條件下被證明是十分必要的，監管制度的獨特價值使其成為法律干預方式的優選；但要保證和實現監管的制度價值，就必然以法治化為前提，即追求良性的監管依賴於完善的法律制度基礎和法律的促進機制；單靠監管或反壟斷，無法解決公用事業的負面問題，反壟斷法與監管的價值協調、共治越發成為公用事業健康發展的內在需求；公用事業演進與變革的國際經驗也證實了法治化監管的重要作用。基於這一思路，本文梳理了公用事業與監管的基礎問題，首先分析公用事業監管的必要性(原因)，即公用事業監管的“有理”。有關公用事業的特徵等內容闡述中已經連線了監管的話題，監管的創設透出公用事業領域適用監管的大致起因。建立在經濟學理論基礎上但亦有法學援用價值的公共利益分析、反壟斷在解決公用事業負面問題上的局限，是對公用事業需要監管的法理回答。通過監管與其他強制模式的制度比較，可以得出這樣的結論：治理公用事業問題的方案有多種，但監管至少是在沒有最優情況下的較優路徑選擇。在此基礎上，闡述公用事業監管的權力運行與法律績效提高的條件，即論證公用事業監管“有權(有限)”、“有效”、“有責”的法治化構造。公共利益是公用事業監管的法益定位，也是監管制度的最終目標。監管在解決市場失靈問題、維護公共利益上顯現出自身的獨特價值，這種價值也恰是監管的功能邊界和法理基礎。公用事業監管在某種意義上是法律實施的過程，所以良性監管的基礎在於監管的法治化。監管法治化包含了監管法律關係、權力創設運行、監管程式以及監管法定內容等諸項要素。自然壟斷的理論演進與技術進步等因素影響，使得傳統公用事業的範圍發生變化，相應的監管邊界需要做出調整，這是合理監管的內在要求。激勵性監管的倡導、良性互動的監管關係塑造、社會性監管的突出則是對監管機制的最佳化，圍繞這幾個方面的法律實施對提高監管績效有著重要的作用。監管權力應當受到制約，否則監管失靈問題的累積將最終導致監管價值的喪失。法治與善治思路下的措施有助於解決失靈現象、推進更好的監管。反壟斷與產業監管的深層價值在彌補市場缺陷、實現社會效率、保護消費者權益等方面比較一致。但兩者制度層面的差異仍然是明顯的，競爭主管機構與產業監管部門的權力運行機理就有諸多不同。反壟斷與產業監管的相配合、協調的運行模式代表了世界範圍內公用事業問題治理的潮流，也是制度價值最大化的要求。因為僅有監管並不能解決公用事業領域的所有問題，同時還需要反壟斷法律制度的協調共治才能保證公用事業監管的有效目標實現。我國反壟斷法對公用事業的競爭政策規定反映了特定國情下的立法取向。縱觀世界範圍內的公用事業改革及其監管實踐，正是對以“有理”、“有權”、“有效”、“有限”、“有責”為主線的法治化監管的肯定和不斷追求。各國的制度背景與具體做法有一定的差異，但從取向上有著趨同性：即以產權改革為突破、強調放鬆監管、加強競爭，但依然追求監管對於公用事業的積極價值，只是在監管的理念、流程、方法等方面不斷調整最佳化，從而實現有效監管。我國公用事業改革中的監管制度建設有著與市場已開發國家不一樣的背景，在具體的監管設計與推行中亦存在很多不足。在當前以市場化為重點的改革中，法治化監管不僅必要而且迫切。我國的電力監管改革實踐充分說明了法治化路徑選擇與推進實施的方法同樣重要。

公用事業法治化監管研究

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