1946年“楓丹白露宮會談”失敗後，法國政府以印支高級專員達尚留及其顧問皮尼翁為代表的人物開始推動“保大方案”。1947年6月博拉爾與保大接觸後，法國外交部確定了簽訂《下龍灣協定》、組建越南臨時中央政府及保大回歸的“三階段計畫”。談判關鍵是越南的“獨立與統一”問題。 法國一方面承認“越南國”獨立，卻將其限定在“法蘭西聯邦”框架內，另一方面同意將交趾支那併入越南，卻用各種方式拖延這一進程。“保大方案”反映了法國印支政策的倒退，它高估了保大的影響力，低估了他的政治謀略，加上當時國際及地區局勢迅速轉變，該方案以失敗告終。此後，法國在提防美國直接介入的前提下開始積極爭取美國援助， 軍事解決成為法國印支政策的主要方向。
基本介紹
- 中文名：保大方案
- 推動人物：皮尼翁等
歷史背景
1946—1949年法國印支政策中的“保大方案”
內容提要1946年“楓丹白露宮會談”失敗後，法國政府以印支高級專員達尚留及其顧問皮尼翁為代表的人物開始推動“保大方案”。1947年6月博拉爾與保大接觸後，法國外交部確定了簽訂《下龍灣協定》、組建越南臨時中央政府及保大回歸的“三階段計畫”。談判關鍵是越南的“獨立與統一”問題。法國一方面承認“越南國”獨立，卻將其限定在“法蘭西聯邦”框架內，另一方面同意將交趾支那併入越南，卻用各種方式拖延這一進程。“保大方案”反映了法國印支政策的倒退，它高估了保大的影響力，低估了他的政治謀略，加上當時國際及地區局勢迅速轉變，該方案以失敗告終。此後，法國在提防美國直接介入的前提下開始積極爭取美國援助，軍事解決成為法國印支政策的主要方向。
關鍵字法國政府 保大方案 印支政策 越南 胡志明 下龍灣協定
法國印支政策從1930年後開始引發政府內部分歧。1945年日本發動“三九政變”後，高棉、寮國和越南相繼宣布獨立，法國在印支的局勢日趨危急。總體上，1946年至1949年，法國印支政策體現三個特點：一是不確定性。印支政策是法國龐大殖民地行政機構、在印支擁有巨大經濟利益的商界及法國本土各政黨相互博弈的結果。二是本土性。關於印支政策的討論並非從現實情況出發，而由遠在巴黎的法國本土政府決定，與國內政治密切相關。三是封閉性。在法國政府刻意包裝與宣傳下，法國民眾對印支形勢不了解，對印支政策亦不關心。在此背景下，法國就如何解決越南問題在4年間(1946-1949年)經歷從胡志明到保大、從政治解決到軍事解決兩次重要轉變。這兩次轉折皆與“保大方案”(Solution Bao Dai)的出台、實施和結果直接相關。
“La Solution Bao Dai”一詞最早出現在1947年12月23日法國印支高級專員博拉爾(Emile Bollaert)與保大在下龍灣會面後寫給法國外交部的檔案中，認為這是當時維護法國印支利益的最佳方案。1948年6月5日《下龍灣協定》簽訂後，法國媒體開始提到“保大方案”，主要指法國政府不再與胡志明接觸，轉而將保大視為主要談判對象，希望藉助他恢復二戰前法國與安南的合作模式，以實現戴高樂提出建立“法蘭西聯邦”和“印支聯邦”的計畫。20世紀60年代後，隨著冷戰國際史研究的興起，歐美國家學者也開始使用“保大方案”一詞，將其定義為“20世紀40年代後期法國殖民政府將阮朝末代國王保大視為越南真正代表，推動他在越南南部建立一個具有民族主義及反共色彩的政權，以維持法國對‘獨立後’越南國的控制並爭取美國對法越衝突的援助”。
目前，國內學界對保大及“保大方案”的關注仍然有限，早期學者主要從意識形態角度對保大政權進行了批判，近期有學者從社會運動角度分析了“越南國”時期的內部政治鬥爭及影響。而國外學者藉助新資料的發掘，對該問題做了進一步探討，總體上認為法國實施“保大方案”是在國際反殖民主義運動興起的背景下，為了爭取越南民眾對法國提出“印支聯邦”和“法蘭西聯邦”計畫的支持，推動保大建立“越南國”作為代表越南的合法政府，目的在於恢復二戰前“法國-安南”合作模式，應對當地民族獨立解放運動的挑戰。其中，法國印支高級專員皮尼翁(Léon Pignon)作為“保大方案”的設計者與執行者，在該方案失敗後，主動將法越衝突塑造成意識形態之爭，讓法國與越盟的戰爭變成國際反共鬥爭的一部分，以爭取美國援助。受各種條件限制，目前國內外研究仍缺乏對法國一手檔案資料的發掘與利用，本文首次基於對1945年至1950年法國外交部關於印支政策辯論及與胡志明、保大談判大量解密檔案的梳理與研究，從法國視角探討“保大方案”的出台背景、實施步驟、談判重點及後續影響 。
一、“保大方案”的背景：
與胡志明談判破裂
1944年1月30日，戴高樂(Charles De Gaulle)即宣稱：“對我們來說，戰爭的結果必須是在第一時間恢復法蘭西帝國的領土完整。”二戰勝利後，法國首要目標是“在那些法國地位受到嚴重挑戰的海外殖民地，恢復法國的全部權威”。1945年9月法國派5萬遠征軍開赴印度支那，試圖重新建立二戰前地區秩序。然而，印支局勢已發生根本性轉變：一則周邊國家如菲律賓、印度及印度尼西亞即將獲得獨立，而高棉、寮國和越南的民族獨立解放運動業已興起；二則法國自身實力在二戰中嚴重受損，無法憑軍事力量消除衝突，必須尋求政治解決方案。其主要制度設計為戴高樂於1945年3月24日提出建立“法蘭西聯邦”的構想，這一仿照大英國協的體系，旨在維持法國與原殖民地的特殊經濟、政治與軍事聯繫。如何實現它成為二戰後法國政府的執念及歷任印支高級專員的主要使命。
法國與高棉和寮國王室談判進展順利，兩國於1945年接受成為“法蘭西聯邦”和“印支聯邦”成員，但越南情況更為複雜。1945年8月19日胡志明領導的越南獨立聯盟(越盟)在河內宣布成立臨時革命政府，24日安南國王保大宣布退位。9月23日法國遠東遠征軍進入西貢，與胡志明軍隊展開六個月的交鋒，局勢僵持不下。隨後，受法國議會第一大黨“法國共產黨”及“工人國際法國支部”(SFIO)左派人士的影響，布魯姆(Léon Blum)政府開始與胡志明接觸，雙方於1946年3月6日簽訂《法越初步協定》，達成三點共識：(1)法國承認越南民主共和國是一個獨立國家，屬於“印支聯邦”和“法蘭西聯邦”的一部分，擁有自己的政府、議會、軍隊和財政權。此外，關於“三圻”的統一，法國將尊重這三部分人民自由之選擇。(2)根據國際條約規定，越南政府歡迎法國軍隊進入東京(Tonkin)，接替中國軍隊駐防。(3)協定簽署後立即生效，雙方軍隊停止一切敵對行動。此外，雙方還承諾圍繞越南與其他國家外交關係、印支聯邦地位及法國在越經濟、文化利益三問題展開進一步協商。法國決定與胡志明談判的原因有二：一是軍事層面，法國當時在印支的力量無法打敗北方政權，局面陷入僵持。1946年12月勒克萊爾(Leclerc)將軍對印支局勢實地調查後，在報告中寫道，“目前憑武力征服印支是不可能完成的任務”。他認為，1947年冬天以前，法國都無法展開大規模軍事行動，必須尋求政治解決方案。二是政治層面，法國總理布魯姆在印支問題上的主要顧問如羅森菲爾德(Oreste Rosenfeld)等人，將胡志明描述為一個願意接受妥協，可以進行談判的人。
《法越初步協定》簽訂後，法越雙方於1947年4月在大叻(Dalet)舉行會面，為最終楓丹白露宮(Chateau de Fontainebleau)會談做準備。但此後發生的兩則插曲，證明雙方並未建立能達成最終協定的信任關係：一是當胡志明抵達比亞利茲(Biarritz)機場時，法國政府未安排任何歡迎儀式，入住酒店亦非常簡陋，引發越方人士不滿；二是在楓丹白露宮會談開場致辭中，越南代表團團長范文同(Phan Van Dong)當面嚴厲譴責法國在印支實施的殖民統治和武力鎮壓，引發法國官員抗議。最終，在胡志明抵法一個月後，楓丹白露宮會談於1946年7月6日開始，雙方在四個問題上存在根本分歧：首先，關於越南“獨立”。法方“承認越南民主共和國是一個自由國家，作為‘法蘭西聯邦’和‘印支聯邦’成員，擁有自己的政府、議會、軍隊和財政權”。越方則堅持法國應首先承認越南為“自由國家”，協定簽署三年後成為“獨立國家”。其次，關於組建“印支聯邦”。法方認為“越南應加入印支聯邦組織，具體條件由雙方協商確定。聯邦負責協調各成員國經濟、文化和技術等方面問題，並掌握海關和貨幣發行權”。越方則要求獲得海關管理權。再次，關於外交代表權。法方提出“越南代表將成為法國外交代表團成員”。越方則堅持“越南獨立後，可以自由與其他國家發展外交關係”。最後，關於國防安全。法方提出“法越共同負責越南國防，建立共同軍事指揮系統。越南重要海、陸、空軍基地供法國使用”。越方則認為《法越初步協定》關於軍事問題的附屬檔案在新協定簽訂前應一直有效。楓丹白露宮會談於1946年9月10日結束，雙方僅達成一個“臨時協定”(Modus Vivendi)，胡志明返回越南。法軍於1946年11月23日轟炸海防，12月19日開始進攻河內，雙方重新進入《法越初步協定》簽訂前的戰爭狀態。
二、“保大方案”的實施：
三階段計畫
在法國印支殖民政府內部，存在以印支高級專員達尚留將軍(Thierry d'Argenlieu)的顧問皮尼翁為代表的一派觀點，認為胡志明從根本上不可能接受“法蘭西聯邦”和“印支聯邦”的構想，其最終目標是要將法國完全趕出印支。法國應該尋求胡志明之外的解決方案。自1947年起，法國政局進入極度動盪時期。1947年1月拉馬迪埃(Paul Ramadier)接替布魯姆組建新政府，他排除了讓保大回歸的構想，擔心此舉被外界看作法國印支政策的一大倒退。1947年1月21日，拉馬迪埃在部長會議上表示：“如果當地人民願意，法國不應該害怕安南王國三部分統一。如果越南願意留在‘法蘭西聯邦’和‘印支聯邦’之中，法國不會拒絕承認越南獨立。”此舉意在展示新政府準備在越方要求“獨立”與“統一”問題上做出讓步，以恢複印支和平的意願。3月5日，在總統奧里奧爾(Vincent Auriol)支持下，拉馬迪埃決定撤換達尚留，任命博拉爾為印支高級專員，與海外事務部長穆特(Marius Moutet)共同負責法國新印支政策的實施。博拉爾於4月1日抵達西貢，隨後派政治顧問穆斯(Paul Mus)與越盟談判，但胡志明再次拒絕法國提出的條件。在此局勢下，博拉爾開始考慮“保大方案”，於1947年6月和7月分別派庫索(Cousseau)和雷諾(Reynaud)到香港與保大接觸，意在了解保大的“精神狀態與個人目標”。博拉爾表示他將保大視為當前越南“唯一重要政治人物”，認為保大在安南民眾中還保有重要影響力。從法國角度來看，實施“保大方案”需滿足兩個前提條件：一是保大有意與法國合作，接受法國提出的條件，回越南組建新政權；二是保大仍有足夠影響力，他的回歸能獲得越南民族主義分子、保皇人士、天主教徒及普通民眾的廣泛支持。法國政府在這兩點上的誤判成為此後“保大方案”失敗的原因之一。
保大自1945年8月退位後，名義上成為越盟“最高顧問”，但胡志明一直對他保持警惕，擔心其對安南民眾的影響力為法國所利用。故在“大叻會談”和“楓丹白露宮會談”期間，胡志明將其派往中國，防止法方邀請他參加談判。1946年9月15日，保大從重慶抵達香港，並在此停留。1947年6月與博拉爾的代表接觸後，保大認為迎來一個難得政治機遇。他認為目前法國政府內部存在三種力量：一種支持胡志明，一種反對胡志明，還有一種同意和胡志明談，但認為應該將越南所有政治力量都包括進來，三方相持不下。保大認為他可以代表“第三條道路”，成為打破僵局的關鍵人物，並開始主動釋放信號。1947年7月5日，保大在《法蘭西聯邦報》(L'Union Francaise)發表聲明稱：“如果所有越南人都信任我，如果我的出現能有助於越南人民和法國人民建立良好關係，我很樂意回國。我既不反對也不贊成越盟，我不屬於任何一個政黨。如果法國能意識到越南人民的想法與十年前已經完全不同，和平很快會到來。我不想說更多，因為法國政府知道我的條件。”保大的聲明釋放三個信號：一是他願意與法國政府接觸；二是他並不屬於越盟，可以作為法越衝突的協調者；三是只有滿足他的條件，才會考慮與法國合作。
此時，整體局勢在朝對保大有利的方向發展：一是1948年1月法國政府在美國特使蒲立德(William Bullitt)的要求下，逮捕了越盟駐法國代表陳玉名(Tran Ngoc Danh)，隨後博拉爾在西貢稱，該行動表明法國政府決定與越盟斷絕所有對話；二是法國政府和印支各界對博拉爾失去耐心，認為他做出各種承諾，卻看不到具體效果。因此，博拉爾迫切需要在“保大方案”上獲得突破。
對法國而言，實施“保大方案”的益處明顯：(1)法國自認為熟悉保大，了解他的個性，知道怎樣對他施壓；(2)在越南建立保大為首的君主制國家，恢復戰前“法國-安南”合作模式，可以與法國印支殖民機構對接，保持法國印支政策的延續性；(3)只有建立“越南國”，法國議會才會同意改變交趾支那的地位，從而實現保大要求的“三圻統一”；(4)如果能建立“越南國”，可以確保法國在印支的政治、經濟、文化利益得到保護。1947年12月7日，法國外交部正式提出“保大方案”的實施計畫，強調保大回歸不能被看作法國的主張，而要包裝成越南人民的要求。第一階段，法國政府與保大簽訂一個秘密協定，確定雙方合作的基本框架；第二階段，通過強大的政治宣傳，讓越南人民開始呼籲保大回歸；第三階段，法國政府正式承認保大為越南唯一合法代表，保大宣布準備與法國談判；第四階段，保大返回越南組建新政權，恢復越南和平並開展經濟建設，法國將提供必要支持。
1948年1月26日，法國外交部報告中進一步指出：“保大是目前最符合法國利益的選擇，打好這張牌需注意兩點：一是提高博拉爾的地位。他想在3月底回法國擔任議員，至少應該讓他堅持到5月，以完成與保大的談判。二是提高保大的地位。讓他感到不僅在與印支高級專員談，還可以與法國政府直接接觸。”因此，法國外交部建議：首先雙方在下龍灣舉行第二次會談，在1947年12月7日保大與博拉爾秘密簽訂協定的基礎上，重新公開簽訂《下龍灣協定》，標誌著法國與保大合作的正式開始。然後，保大返回順化，組建越南臨時中央政府。最後，保大率領一個越南代表團到法國，與法國代表確定《下龍灣協定》的落實方式並解決一些技術性問題。此後，“保大方案”基本按該計畫分三階段實現。
(一) 《下龍灣協定》的簽訂
1947年12月6日，保大決定邁出第一步，接受博拉爾邀請前往下龍灣會面。博拉爾拿出兩份事先準備的檔案，第一份是一個“共同聲明”，保大看到中間有“獨立”兩個字，感到滿意。第二份是一個“會談議定書”，涉及法越關係中經濟、外交、軍事、文化等方面內容。保大同意簽署第一份檔案，但拒絕簽署第二份檔案，認為“議定書”的條款損害了越南國家主權。博拉爾則堅持稱兩份檔案是不可分割的整體，保大被迫在第二份檔案上落筆。
1947年12月7日簽訂的《下龍灣協定》是份秘密檔案，外界對雙方會談的具體內容並不知曉。事實上，該協定的要點有三：(1)法國政府承認保大是越南唯一合法代表；(2)保大獲得代表權後與法國簽訂一個前期協定，確定雙方最終協定的基本框架；(3)雙方此後通過談判確定落實前期協定的具體方法。博拉爾於12月8日飛往巴黎，向法國政府通報相關情況並觀察各界反應。保大則在12月24日乘坐法國提供的飛機前往歐洲。
從法國角度看，《下龍灣協定》的意義在於：一是展現保大願意在法國設定框架內進行合作，取代胡志明成為法國主要談判對象；二是確保法國在印支的政治、經濟、軍事利益不受損害。對於保大提出的條件，法國繼續採用“文字遊戲”與“兩面手法”來應對：首先，關於“三圻統一”。法國表面承諾不持立場，由相關方協商解決，但背後判斷交趾支那人不願接受北方政權的統治，開始推動交趾支那獨立運動。其次，關於“越南獨立”。法國將其限定在“法蘭西聯邦”框架內，但1946年10月頒布的《法蘭西聯邦憲章》明確規定，成員國並不享有獨立地位。最後，關於保大關注的外交代表權問題。法國只接受越南代表成為法國外交代表團成員，但不能擔任法國外交機構的負責人。
從保大角度看，《下龍灣協定》的意義在於：法國終於在一份正式檔案中提到越南的“獨立”與“統一”。如法國外交部所分析，該問題一旦被提出，此後雙方談判再也無法繞開它。但“會談議定書”對越南國家主權的種種限制，讓保大感到法國並不準備對他提出的要求做出真正讓步。因此，保大於12月29日抵達英國後，對媒體表示：他目前仍以個人身份與法國接觸，他與博拉爾在下龍灣見了面，但雙方沒有達成任何具有約束力的協定。而且，他認為法國目前做的讓步遠遠不夠，無法在越南實現真正的和平。隨後，他在與法國官員的會談中進一步指出，他認為胡志明的追隨者主要是“民族主義分子”，而不是“共產主義分子”。如果其他人更能代表這個民族，他們會轉而支持其他政治人物。但法國必須幫助這個人取得成功，包括提供一個比給胡志明更自由的政治框架。
1948年1月1日，保大從英國飛抵日內瓦與博拉爾進行第二次會談。此時，博拉爾突然改變了態度，堅持稱1947年12月7日簽訂的《下龍灣協定》不能再做任何改動，它是此後雙方談判的基礎。保大感到被欺騙，表達了不滿，指出除非法國能進一步明確協定中幾個關鍵條款的含義，否則它無法作為之後雙方談判的基礎。保大再次強調他並不代表越南，該協定對越南沒有約束力，雙方矛盾開始顯現。隨後，博拉爾向法國政府表示，他認為保大在香港及歐洲接觸的越南人不具有代表性，不能反映越南社會各界的真實態度。保大也對法國官員表示不願再與博拉爾接觸，加上來自印支當地的壓力，博拉爾提出1948年3月任期結束後，不再尋求連任。法國外交部則讓他至少堅持到5月越南臨時中央政府成立，並開始考慮繼任者。
(二)越南臨時中央政府的成立
1947年12月《下龍灣協定》簽訂後，“保大方案”進入第二階段，具體內容包括：首先，在越南組建臨時中央政府，委託保大為正式代表與法國談判；其次，在當地展開輿論宣傳，民眾開始呼籲保大回歸；最後，安排保大與博拉爾在下龍灣再次會面，在媒體面前公開簽訂《下龍灣協定》，確定雙方合作基礎。
在法國催促下，保大於1948年3月5日離開法國，3月14日回到香港，開始會見越南社會各界代表，籌建臨時中央政府。3月26日，保大在香港的一家酒店召開大會，宣布組建越南臨時中央政府。參會者將交趾支那代表阮文春(Nguyen Van Xuan)選為臨時中央政府主席。4月22日，保大在香港與博拉爾特使庫索會面時表示，他已按法國要求組建越南臨時中央政府，準備不久後與博拉爾在下龍灣見面，公開簽訂《下龍灣協定》。5月11日，保大發表“致越南人民”的講話，提出越南臨時中央政府將聯合越南各武裝力量，組織各級行政機構，與法國在有限範圍內達成協定，作為雙方談判基礎。保大特彆強調他目前只以個人名義與法國接觸，在越南人民的希望得到滿足前，他不會重新執政。5月20日，阮文春在西貢與順化及河內委員會代表舉行共同會議，參會者發表了希望阮文春領導越南臨時中央政府的聲明。隨後，阮文春宣誓向保大效忠：“我以個人及所有政府成員的名義，正式承諾將忠實地執行陛下的指令，以服務於國家和人民。”6月5日，保大從香港飛抵下龍灣，再次與博拉爾舉行會面，正式簽訂《下龍灣協定》。
法國在該階段主要關注三個問題：一是越南臨時中央政府主席的人選。法國政府傾向於阮文春，但考慮到他有法國國籍及上校軍銜，可能會被外界視為法國的傀儡。因此，法國外交部要求保大公開支持這一人選。二是越南臨時中央政府所在地。當時有河內、順化和西貢三個地點可選擇，分別代表北圻、中圻和南圻。法國外交部建議設在順化，以淡化該政府的交趾支那色彩。三是在越南臨時中央政府獲得足夠公信力並確保法國在印支利益前，法國政府不準備放棄對交趾支那的直接管轄。法國外交部還提出，交趾支那地位的變更涉及法國憲法程式，必須獲得議會批准。
保大在該階段的主要目標是取得法國政府信任，達成雙方合作基本框架，為他的回歸創造條件。保大判定雙方談判的關鍵是“三圻統一”問題，放棄交趾支那“海外領地”(Territoire d'Outre─Mer)地位的決定只有法國政府才能做出。因此，保大在《下龍灣協定》簽訂後，於6月8日通過曼谷轉往歐洲，準備直接與法國本土政府進行談判。
(三) 保大的回歸
交趾支那地位問題確實是法國政府最難做出的讓步，需要擔負重大政治責任及承受國內輿論壓力。而1946年至1949年法國政府的頻繁更替，也讓該問題的解決一再拖延。1948年7月19日，舒曼(Robert Schuman)政府倒台，一個星期後，瑪麗(André Marie)負責組建新政府，舒曼改任外交部長。8月19日，舒曼在法國議會陳述新政府印支政策，獲多數支持。舒曼肯定了博拉爾的工作，重申對《下龍灣協定》的支持，表達了法國政府希望繼續落實“保大方案”的意願。1948年8月25日，博拉爾在巴黎會見保大，請求他回到越南主持事務。但保大態度堅決：“我不能空著手回到越南。只有法國放棄在‘會談議定書’中提出的荒謬條件，宣布‘三圻’將不可分割地組成一個國家，我才可能回去。”
一個月後，瑪麗政府倒台。9月11日，克耶(Henri Queuille)組建新政府。保大在法國動盪的政局中看到了機會。9月17日，保大在會見前印支總督卡圖(Georges Catroux)時表示：他注意到《下龍灣協定》簽訂後，法國政府並未積極落實協定內容。事實上，越南人民對該協定抱有很高期望，如果法國讓他們再次失望，將更加堅定地支持胡志明。為避免這種情況出現，法國應該儘快讓越南實現“獨立”和“統一”。保大還強調時間緊迫，印支局勢一直在惡化，他本人會一直留在法國，等待法國政府給出明確答覆。保大這段話釋放三個信號：一是當前雙方談判陷入僵局的責任在法國；二是只有法國兌現了《下龍灣協定》的承諾，他才會回國；三是印支局勢在不斷惡化，法國應該儘快做出決定。
10月21日，在博拉爾請求離任的情況下，法國政府任命皮尼翁為印支高級專員。保大與皮尼翁是舊相識，1932年12月皮尼翁第一次抵達西貢時，保大剛從法國返回越南，兩人在帕斯奇耶(Pierre Pasquier)擔任印支總督時期就認識。皮尼翁上任後立即前往坎城(Cannes)與保大會面，保大再次強調：“目前我不能回越南，回去也沒有任何作用。取消我們國家之間的保護協定，讓我們獨立。還給我們交趾支那，讓越南統一。”“法國犯了錯誤，現在卻由越南人民來承受它的後果。”同時，保大還分析了當前印支局勢：“我退位是為維持越南統一，避免內戰發生。但越盟讓我希望落空。所以，我離開了它們。法國之前同意與越盟談判，進一步提高了胡志明的地位。此後，法國又因為無法滿足胡志明的條件，中斷了談判。法國是在沒有其他選擇時找到了我，希望我能夠接受它的條件，但法國也要滿足我的要求。”“法國並未了解這兩年在遠東發生的情況。法國擔心中國共產黨在北方取得勝利，但這只是時間問題。所以，我理解法國想在印支儘快恢復和平，但辦法只有一個，就是把胡志明要不到的東西交給我。”
10月29日，胡志明發表聲明稱“越南民主共和國是代表越南的唯一政府，法國與越南政府以外人士簽訂的任何協定都無效”。胡志明還表示，如果法國政府願意回到1946年《法越初步協定》及《法越臨時協定》的框架內，他願意在對等原則基礎上與法國簽訂和平協定。但此時法政府已經排除與胡志明談判的可能性，讓保大儘快回歸，實現“印支聯邦”計畫成為唯一選擇。法國政府決定委任皮尼翁為代表，正式與保大就落實《下龍灣協定》相關問題舉行會談。
法國外交部為皮尼翁確立了明確的談判立場：(1)1948年6月5日簽訂的《下龍灣協定》是雙方談判基礎，協定內容不能被修改，只能做補充；(2)談判只能在《下龍灣協定》簽署方之間進行；(3)談判應該秘密進行；(4)法國政府在《下龍灣協定》中已經做出兩個重要讓步，即接受越南“獨立”和“統一”，此後不會再做出讓步，只解決細節問題；(5)高棉和寮國的權利必須得到保障，特別是這兩個國家在交趾支那獲得出海口的權利。此外，法國與高棉、寮國的談判應同時進行，分別簽訂加入“法蘭西聯邦”與“印支聯邦”的協定。關於最重要的“三圻統一”問題，法國外交部指出它涉及國際法和《法蘭西聯邦憲章》的規定，只有兩種方式可以實現：一是法國首先宣布交趾支那獨立，然後由交趾支那人民自由決定與越南合併；二是法國與保大簽訂協定，獲得法國議會批准後，將交趾支那直接納入越南。法國外交部認為第二種方式更合適，它可以讓法國在協定中加入某些保護法國在交趾支那利益的條款。
1949年1月19日，皮尼翁再次前往坎城，將法國擬定的協定草案交給保大，雖然雙方在幾個細節上還需要協商，但已無根本分歧。於是，保大對皮尼翁表示他準備回國，希望法國議會儘快通過將交趾支那交給越南的法案。1月21日皮尼翁返回西貢，準備召開交趾支那委員會全體大會，一方面公開呼籲保大回歸，另一方面就交趾支那地位問題舉行投票，要求脫離法國。此外，皮尼翁還認為需要把保大的回歸包裝得很隆重，比如安排法國總統接見、參觀法國議會、會見法國官員等，以提高保大在越南民眾中的威望。保大回歸正式提上議程。
“保大方案”推動人之一皮尼翁
三、“保大方案”的關鍵：
越南獨立與統一問題
法國在1948年6月5日簽訂的《下龍灣協定》中表示接受越南的“獨立”和“統一”，但並未明確獨立意味著什麼？如何實現統一？這兩點是保大與法國談判的關鍵。事實上，雙方存在截然不同的邏輯：對於“獨立”，法方認為越南應該先確立對法國的從屬地位，再逐步過渡到獨立；越方則認為法國應先承認越南獨立，再接受對其主權做一定限制。對於加入“法蘭西聯邦”，法方認為讓一個前殖民地國家自動成為“法蘭西聯邦”成員，是對越南的特別照顧；越方則認為加入“法蘭西聯邦”是越南獨立後作為一個主權國家的自由選擇，是基於越南政治、經濟利益做的決定，而非法國給予的恩惠。
(一) 越南的獨立問題
從1946年到1949年，關於越南在“法蘭西聯邦”和“印支聯邦”中的地位一共用過“自由”、“自主”和“獨立”三個不同的表述，分別代表三種不同的政治含義，顯示越南國家主權範圍的變化。1946年3月6日《法越初步協定》中的表述是：“法國承認越南是一個自由的國家，擁有自己的政府、議會、軍隊和財政權，屬於‘法蘭西聯邦’和‘印支聯邦’一部分。”事實上，“獨立”這個詞要等到1948年6月5日簽訂的《下龍灣協定》才第一次正式出現，具體表述是：“法國正式承認越南的獨立。同時，越南宣布作為成員國加入‘法蘭西聯邦’。”
從《下龍灣協定》的內容來看，法國雖然承認越南獨立，但又做出各種限制：第一，根據《法蘭西聯邦憲章》，成員國並不享有“獨立”地位。因此，法國承認越南獨立又規定它是“法蘭西聯邦”成員國的表述自相矛盾。《下龍灣協定》第一條只是模糊地規定：越南“獨立”是指享有對“法蘭西聯邦”成員國應有主許可權制以外的一切權利，為法國對該條款的詮釋留下很大空間。第二，《法蘭西聯邦憲章》前言規定：“成員國將協調它們的資源，努力發展各自的文明，以改善生存條件和安全狀況。”這意味著“獨立”後，法國將負責統籌越南的經濟和國防發展計畫，包括對越南外交、軍事、技術及文化等事務提供諮詢意見。第三，關於外交代表權問題。保大希望能在周邊國家設立越南外交代表機構。但法國不同意，認為這將為其他“法蘭西聯邦”成員國開創一個危險的先例。
1949年3月8日保大與法國總統奧里奧爾簽訂的《三八協定》(又稱《愛麗舍協定》)只對《下龍灣協定》做了兩點補充：(1)關於外交代表權。第2條規定“越南在‘法蘭西聯邦’框架下行使外交權，並接受法國的監督和協調”。(2)關於軍事問題。第3條規定“越南的軍隊負責維護內部的安全、秩序和聯邦的國防，越南軍隊參與聯邦的統一軍事行動”。越南國並未獲得真正的獨立。
(二) 越南的統一問題
1946年到1949年，胡志明和保大都堅持將交趾支那納入越南是和法國達成和平協定的前提條件。交趾支那的重要性體現在四方面。一是經濟上，交趾支那是當時中南半島最發達地區，提供了印度支那三分之二的稅收。二是地理上，交趾支那擁有西貢這個優良港口，並且控制著高棉和寮國的入海口。三是歷史上，1802年阮朝嘉隆王在法國支持下統一了交趾支那和安南，將首都從西貢遷到順化，但歷史上交趾支那從未被東京征服過。根據1862年6月5日簽訂的第一次《西貢條約》，交趾支那成為法國殖民地，獨立於安南和東京之外。四是戰略上，法國已經意識到一旦失去交趾支那，將在印支失去立足之地。而且，法國預見交趾支那併入越南後，越南將在中南半島獨大，高棉和寮國皆無法與其抗衡。
1946年簽訂的《法越初步協定》只是規定：“關於‘三圻’的統一，法國將尊重三部分人民自由之選擇。”此後，法國開始推動交趾支那獨立運動，組建臨時自治政府，並考慮將“交趾支那國”作為“印支聯邦”五個成員國之一。
1948年簽訂《下龍灣協定》的第一條規定：法國承認越南獨立，“此後將由越南自由實現它的統一”。同時，法國外交部指出，交趾支那地位變更涉及兩方面的法律：一是法國《憲法》與《法蘭西聯邦憲章》。法國《憲法》第75條規定，法國及法蘭西聯邦領土地位變更必須獲得當地議會同意，並由法國議會通過專門法案批准才能生效。二是高棉法律。1863年8月11日簽訂的《法柬條約》及1884年6月17日簽訂的後續條約，確立了法國對高棉的保護國地位及法國對交趾支那的主權地位，《法柬條約》保障高棉人在交趾支那自由流動及使用西貢港口的權利。如果交趾支那併入越南，法國必須同時修改《法柬條約》的相關規定。所以，法國提出在這個問題上還需徵求高棉政府意見。
1949年簽訂的《三八協定》作為《下龍灣協定》的補充和延續，對該問題做了更明確表述：第一條規定“法國再次正式承諾，將不對交趾支那併入越南製造任何法律和事實上的障礙。但只有徵詢交趾支那人民或他們代表的意見後，這個行為才能被視為合法”；同時，皮尼翁向保大保證，法國政府將很快啟動議會審批程式。1949年5月21日，法國議會以351贊成209票反對通過法案，第二條規定：根據1948年簽訂的《下龍灣協定》及法國政府1948年8月19日的聲明，交趾支那成為法蘭西聯邦成員國越南的一部分，不再具有法國“海外領地”的地位。
四、“保大方案”的結局：
從政治解決轉向軍事解決
1949年3月8日，保大與法國總統奧里奧爾通過交換檔案的形式正式簽訂《三八協定》，法國承認越南由“東京、安南和交趾支那三部分組成”，並“不為交趾支那納入越南製造障礙”。得到法國這個承諾後，保大終於同意返回越南，4月28日乘飛機抵達大叻。
1949年6月14日，保大與法國政府代表皮尼翁在西貢舉行《三八協定》具體實施協定的簽字儀式，雙方合作開始進入落實階段。6月20日，越南臨時中央政府主席阮文春辭去主席職務。7月1日，保大宣布“越南國”(Etat du Viet Nam)正式成立，成為“法蘭西聯邦”成員國，領土包括東京、安南和交趾支那三部分，首都定在西貢。保大作為國家元首(Chef de l'Etat)同時擔任第一屆政府總理，阮文春擔任副總理兼國防部長，來自交趾支那、安南和東京地區的代表擔任其他部長或國務秘書職務。
1949年《三八協定》簽訂後，法國政府一度對保大抱有很高期待。皮尼翁認為保大的回歸將徹底改變印支局面：“我不想表現得過於樂觀，但現在局勢變得明朗，我們找到了一個政治解決方案，它將打開我們在這個國家面臨的困局。”法國總統奧里奧爾在給保大的信中也強調，法國已兌現它的承諾，希望保大能夠團結越南社會各政治和宗教團體，儘早實現越南的和平。
保大則認為通過《三八協定》越南已經實現獨立與統一，可以自主決定內外部事務，與其他國家建立外交關係，還提出“接收交趾支那、建立越南行政機構及發展國防部隊”三大施政目標。但此後幾個月，保大逐漸意識到，法國並不準備讓越南實現真正的獨立。保大政府外交部長阮攀龍(Nguyen Phan Long)公開表達了這種不滿，認為法國沒有遵守《三八協定》的規定，“在總統奧里奧爾簽署的協定里不存在對越南主權進行限制的規定”。“法蘭西聯邦只有在尊重成員國獨立的前提下才可能存在。”法國政府則認為保大回國後，沒有按法國要求積極行動，儘快恢復越南和平。原定於1949年底前簽訂的《三八協定》具體實施方案，也因雙方意見分歧而無法落實。最終，皮尼翁繞過雙邊協商委員會，直接對保大施壓。保大被迫於12月30日在協定上籤字。
1949年7月成立的“越南國”沒有獲得越南國內及周邊國家的支持，有評論直接將保大描述為法國的傀儡，甚至是法國實現“以越制越”的工具。胡志明則發表公開講話，稱他將戰鬥到底，直到贏得完全獨立。越盟還在4月以叛國罪簽署了對保大的逮捕令。此外，國際社會對法國主導建立的“越南國”也充滿質疑，除了美國和英國，澳大利亞、紐西蘭、印度、菲律賓和暹羅等國都拒絕承認它。蘇聯和中華人民共和國則承認了胡志明領導的越南民主共和國。保大自己也說，如果認為通過簽訂《三八協定》，就會讓越南人民拋棄胡志明轉向保大，印支就會恢復和平，這是天真的想法。
從更巨觀的角度來看，1949年保大回歸及“越南國”的建立處在國際及地區局勢發展的轉折點上。1949年8月蘇聯首次核子彈爆炸實驗成功及10月中華人民共和國成立，讓胡志明政權在外交及軍事上獲得強大支持，開始改變印支軍事力量對比。同時，在法國的大力遊說及宣傳下，印支衝突開始從一場法越之間的反殖民主義鬥爭轉變為國際“反共運動”的一部分，美國國內要求美國介入法越戰爭的聲音也越來越強烈，印支半島正在轉變為世界的“冷戰中心”。
“保大方案”開始暴露四方面的缺陷：其一，它反映了法國印支政策的倒退。二戰後印支局勢已發生根本性變化，法國試圖藉助保大領導的“越南國”，重新恢復戰前“法國-安南”合作模式，違背了時代發展潮流與越南人民意願。其二，它高估了保大的影響力。保大作為阮朝“末代皇帝”，雖然在安南民眾心中有一定地位，但他從未統治過東京和交趾支那，對這兩個地區影響力有限。其三，法國最初並未意識到保大的要求比胡志明更多。只有法國政府不斷做出讓步，保大才能在越南人民面前獲得執政正當性。其四，在越南恢復“君主制”是一個長期過程。當時印支局勢決定，無論皮尼翁還是保大都沒有足夠時間完成相關準備工作，《三八協定》的內容也從未真正落實。
1945年曾在保大政府擔任總理的陳仲金(Tran Trong Kim)認為“保大方案”只有滿足三個條件才有可能成功。一是保大能以法國與越盟衝突調停人，而非以安南國王的身份回歸。同時承諾越南局勢穩定後，由越南人民自主選擇越南國的政治體制和組織形式。二是保大能組建一個讓各階層民眾都滿意的政府，讓有能力且正直的人擔任部長，推行全面的社會改革。三是法國能兌現在《三八協定》中做出的全部承諾。但保大回歸後，這三個條件都無法滿足。第一，保大早已失去法越衝突調停人的身份，他被外界視為法國政府代言人，執行的是完全親法的政策；第二，1949年後保大親自擔任越南國總理，政府成員大多數來自交趾支那，並未建立擁有廣泛民意基礎的“人民聯盟”；第三，法國在《三八協定》給予越南的“獨立”具有很大局限性，不可能兌現全部承諾。
因此，“保大方案”的失敗具有必然性：一則法國為“保大方案”設定了過高的目標。在國際民族獨立解放運動及反殖民主義運動浪潮中，法國想要恢復二戰前對印度支那的殖民統治，得不到國際社會的支持。特別是中華人民共和國成立後開始了“援越抗法”行動，法國很難依靠保大領導的“越南國”在軍事上打敗北方的越南民主共和國；二則法國低估了與保大合作的難度。法國政府認為保大自幼接受法式教育，是個容易操控的人，可以成為法國印支利益的代言人。但保大作為一個安南人，在花花公子的形象背後隱藏了強烈的民族主義情緒，他與胡志明一樣將實現越南獨立與統一作為追求目標，想從根本上擺脫法國人的控制。1950年1月21日，保大和阮文春同時辭去“越南國”總理和副總理職務，兩人先後返回法國定居，阮攀龍接任總理。
1949年6月後，皮尼翁已經意識到“保大方案”的失敗，他的想法也開始發生轉變，認為政治解決的道路走不通，軍事手段才是維持法國在印支存在的唯一途徑。“我們現在應該主要關注雙方力量對比，考慮到將要採取行動的難度，必須尋找能基於共同利益給我們提供幫助的力量。”1950年8月，皮尼翁在西貢會見梅拜(Melbay)率領的美國代表團時，再次表示軍事手段才是解決當前困難的主要辦法，“我們需要在最短時間內改變與越盟的力量對比”。法國在提防美國直接介入的前提下，開始大力爭取美國的援助。此後，法國遠東遠征軍在1950年10月“4號公路”之戰的慘敗，引發法國本土震動，讓法國政府徹底改變了在印支的軍事策略：“游擊戰的時期已過去，我們現在面對的是有組織的軍隊，武器裝備可以與我們抗衡並具備反攻能力的武裝力量。”1950年12月17日，法國任命二戰著名將領塔西尼將軍(Jean de Lattrede Tassigny)接替皮尼翁擔任印支高級專員，兼任法國遠東遠征軍總司令，標誌著法越衝突升級到一個新階段，也為此後奠邊府之戰的失敗埋下伏筆。
結語
1946年至1949年的法國印支政策充滿矛盾和不確定性，經歷了從胡志明轉向保大，從政治解決轉向軍事解決兩次根本性轉變。這既與該時期法國政府頻繁更替，政策延續性差，又與法國政府對印支局勢變化掌握不及時，仍用舊思維看待問題有關。法國政府一方面承諾給越南“獨立”，但又將其限定在“法蘭西聯邦”框架內，沒有外交權與軍事權；另一方面答應將交趾支那併入越南，卻用各種方式拖延這一進程，引發越南人民的不滿，雙方矛盾進一步激化。
1946年至1949年的法國印支政策違背了時代發展趨勢，在亞洲反殖民主義和民族解放運動高漲時期，法國意圖憑藉其已大幅削弱的國力，通過政治手腕和軍事干預，藉助“法蘭西聯邦”這一制度設計，恢復二戰前法國對印支殖民地的控制，以維繫法國作為一個“世界大國”的地位。從某種意義上，對執行該政策的法國官員來說是個“不可能完成的任務”。因此，法國政府在三年內(1947-1949年)更換了三任印支高級專員：達尚留提出用保大取代胡志明，博拉爾與保大建立聯繫並完成第一階段談判，皮尼翁完成第二階段談判並見證該方案的失敗。
此外，保大的個人特質也對“保大方案”的發展產生影響。保大自幼在法國接受教育，讓他成為一個容易適應各種環境，善於與不同人打交道，注重蒐集各方面信息，對法國國內政治非常熟悉的人。所以，他才能在法國與胡志明談判陷入僵局時，主動釋放信號，讓法國相信他是一個值得信賴的“備選方案”。而保大在1947年12月至1948年4月及1948年6月至1949年4月兩次長時間停留法國，憑藉出色的社交與談判能力，在掌握有限政治資源的情況下，讓法國政府在關鍵的“交趾支那地位”問題上做出讓步，展現了一個政治人物清楚自身優劣勢，善於等待機會，既會靈活應變又在原則問題上不讓步的品質。但是，保大自1945年退位後從未建立一個可以在背後支持他的政黨，讓他在越南的現實政治較量中分量有限。這也是1949年保大回歸後，無法從根本上改變印支局勢的原因之一。最終，保大在“越南國”成立半年後讓出總理頭銜，一年後離開越南前往法國，為“保大方案”正式畫上了句號 。
