休眠稅

休眠稅是指那些以前暫停徵收或緩徵的稅種而從新啟動徵收的現象。但這些稅種從新啟動徵收的法律卻並不那么充分。

基本介紹

• 中文名：休眠稅
• 簡介：從新啟動徵收的法律
• 誕生時期：1994年之前
• 例如：房產稅

起源

這些稅費誕生於1994年稅制改革之初甚至更早一些，當初因為種種原因處於免徵、未征等“休眠狀態”，2010年以來則被相繼激活。

喚醒稅種

2012年1月1日起，北京市將開始向企業徵收地方教育附加費，加上已經開徵的其他省市，預計此一項收費全國將增加近1000億元收入。

此外，房產稅、土地增值稅、二手房交易營業稅和個稅以及大小非減持徵收個稅都是“復活”的稅種，它們的稅收收入粗略估算有近5000億元。

房產稅 房產稅是民眾最敏感的神經之一，雖然試點之初的喧囂已過，但其未來走勢仍是焦點。

房產稅

1986年出台的房產稅暫行條例中規定，房產稅由產權所有人繳納，包括機關企事業單位及個人，涵蓋經營用房產和自用住房。但在該條例免徵條款中有一條：個人所有非營業用房產。房產稅當初設立的時候，城鎮居民住房主要是公房，私人產權住宅很少，房產稅如果對居民自用住宅徵收，幾乎沒有稅源。不過，隨著全國範圍的住房改革以及幾輪房地產熱，個人已成為最主要的房屋產權人。這也是未來將房產稅設計為地方主要稅收來源的原因。

現在只在上海和重慶試點，如果技術成熟後，想恢復徵稅，只要取消優惠條款即可，在法律上來說，這種操作比較容易，修改條例，國務院審批即可。

而二手房交易中的營業稅、個人所得稅條款也經歷了這種簡單操作。

2005年，為了調控房地產價格過高，抑制炒作等原因，全國各地開始出台檔案，要求對二手房交易按5%徵收營業稅和按房屋差價20%繳納個人所得稅（或者售價的1%）。其實在二手房交易環節，這兩個稅並不在免徵條款中，只是此前各地都沒有執行到位。2005年“國八條”、國稅156檔案等強制規定，必須徵收。

二手房交易中的營業稅和個稅幾乎同時復活，為當年以及此後幾年稅收收入貢獻頗多。但與調控目標相佐的是，這一政策從一開始增加的稅負幾乎全部轉嫁於購房者身上。

個人轉讓股票 從個人所得稅法頒布之日起，財政部和國稅總局一直以單獨檔案的形式，對個人轉讓股票予以免徵。2009年限售股的解禁，讓一些持有人瞬間暴富。

個人轉讓股票

2009年最後一個交易日閉市後，國務院批覆了對大小非減持徵稅的方案，從2010年1月1日起，對個人轉讓上市公司限售股所得徵收20%的個人所得稅。限售股轉讓所得徵稅直接帶動了個人所得稅財產轉讓所得項目大幅增收，增長了70%。

教育費附加稅 為了改善教育投入，2011年7月公布的《國務院關於進一步加大財政教育投入的意見》國發〔2011〕22號，要求全面開徵地方教育費附加。財政部也下發有關通知，要求未開徵的省份，要儘快上報方案。已開徵但徵收標準未達到“三稅”稅額2%的省份，要儘快將徵收標準調整到2%。

教育費附加稅

地方教育費附加在1986年徵收教育費附加管理辦法中明確頒布，但直到2010年全國只有少數省市徵收，而且徵收率為1%。過去這個基金徵收額幾乎可以忽略不計。

價格調節基金 這項應對糧油副食品漲價，用於生產企業補貼、困難戶補貼和儲備的基金在很長一段時間消失於公眾視線。但在2010年以來通貨膨脹居高不下，尤其肉蛋蔬菜等民生消費品增長較快情況下，各地價格調節基金如雨後春筍般復活。

價格調節基金

價格調節基金各地徵收標準有很大不同，有的對部分行業營業額按1%-3%徵收，有的對煤炭企業徵收，有的按三稅的1%徵收。

土地增值稅 土地增值稅從1993年即已開始，但在2006年之前的13年一直處於半休眠狀態。該稅種在各地徵收情況差異甚大。廣州和深圳過去就沒有徵收過土地增值稅，一些省市雖然名義上徵收，但徵收率極低，大部分房地產企業也沒有繳納的意識。土地增值稅是在銷售後徵收的，成本核算，認定銷售結束都有很大爭議，地方稅務部門需要花費很大人才物力。

土地增值稅

土地增值稅在開徵的最初10年累計不到100億，而在復甦後的近5年已經累計徵收3000多億。

喚醒原因

“休眠稅”大都是在兩種需求背景下復活的：一個是對應的領域比較活躍，收入增幅較大，需要稅收進入起到調節，如大小非減持、房地產交易；另一種背景就是有支出需求需要增收，如地方教育費附加、價格調節基金。

喚醒依據

“休眠稅”的名目具體化，每個人都不會陌生。2012年開始向企業徵收的地方教育附加費預計將增加1000億元政府收入，徵收依據是1986年國務院《徵收教育費附加的暫行規定》的通知；應對糧油副食品漲價用於生產企業補貼的價格調節基金被列入去年底國家為穩定物價出台的“國16條”，依據的卻是1998年頒布的《價格法》。最讓房地產企業體會深刻的莫過於土地增值稅。2007年開始，京津一帶對土地增值稅開始清算，預繳比例從0.5%提高至2%。但實際上這項從1993年就以開始徵收的稅在2003年之前一直處於半休眠狀態。

客觀因素

國務院不斷開徵新稅，其根源在於全國人大常委會與全國人大在1984與1985年對國務院的兩次“空白授權”。1984年，全國人大常委會授權《國務院改革工商稅制和發布試行有關稅收條例(草案)》。接著在1985年，全國人大又授權國務院在《經濟體制改革與對外開放方面可以制定暫行規定或條例》。此後，國務院依照這兩次授權制定了大量稅收暫行條例，行使稅收立法權。直到2000年3月，全國人大頒布《立法法》，第一次明確規定稅收制度只能制定法律，由全國人大及常委會制定。但對於此前國務院依據兩次空白授權“越權制定”的諸多徵稅條例，卻沒有監管辦法。目前所知，僅有1984年全國人大常委會通過的授權於2009年明確廢止。

法律周期性

“休眠稅”存在是客觀歷史因素造成的，但其能否“復活”，應遵循怎樣的路徑“復活”，卻要今人負責。不僅諸多稅收暫行條例產自上世紀80年代，僅有的幾部通過人大訂立的稅法也存在無法適應當前經濟和社會變化的情況，修訂不夠及時，存在和民意相脫節的情況。以2011年修訂完成的《個人所得稅》法為例，這部法律從1981年開始徵收，一直到了2005年，才第一次將免徵額由800元提高到1600元，而從2005年之後的幾次修訂中，最核心的問題就是起征點的調整。

在歐美法系，法律周期特別是法律終止日期的概念或能解決“計畫趕不上變化”的問題。從上世紀70年代開始，美國國會通過的法律中包含“日出條款”和“日落條款”，也就是說法律或契約中訂定部份或全部條文的生效和終止日期。法案有無“日落條款”常常是議會中討價還價的焦點。1978年10月26日，美國國會通過了《從政道德法》，該法授權聯邦政府制定法律檔案的條款屬於“日落”條款。為此，美國國會分別先後五次修訂和重新頒布《再授權法案》。1994年2月28日生效的美國《布萊迪手槍暴力防製法》明確規定該法於2004年自動失效，其中規定失效日期的條款也是典型的“日落條款”。

反思

1994年稅制改革的特點是“寬打窄用”，這預留了很大的收入擴張空間，但也意味著，稅收徵收率的提高很可能加重了企業和居民的實際稅負。而免徵、未征的“休眠稅”的存在，當初可以看作講求實際的妥協之舉，但也無形中給政府預留了更多的自由裁量空間，導致徵稅權力的濫用。這一趨勢在經濟走弱、地方財力吃緊的今天愈加清晰。

以房產稅為例，1986年發布《房產稅暫行條例》時，中國還沒有開始房改，住房大規模商品化是上世紀90年代之後的事情，所以規定個人房產不納稅是合乎現實的，因為幾乎不存在成規模的納稅人群。如今個人擁有房產幾成普遍現象，房產稅被當成抑制高房價和幫助地方解決財政困難的工具，重慶、上海率先試點，全國範圍內推廣也是遲早的事情。但從哪個角度來看，這都算是新稅——向新生的有房者群體徵收的稅，而不是向過去不存在的納稅人群“恢復徵收”。

嚴格地說，開徵新稅本該通過全國人大討論，但遺憾的是，不僅微弱的呼籲聲被淹沒，重慶和上海的試點雖經國務院授權，卻連《房產稅條例》相關條款都沒有修訂，連舊瓶裝新酒要完成的既定法律程式都沒有走完，如此便宜行事，能不讓人困惑？

如今國家財政收入以萬億為基數增長，2011年收入就將超過10萬億元，如果說這只是經濟成長的必然結果，就可能掩蓋了財富正加速流向政府的現實。財富向國家傾斜的扭曲，跟財富分配理念有關，但也跟徵稅權力的濫用有關。“休眠稅”屢屢被激活，可以為明證。這也導致中國民眾稅負痛苦指數的提高——所謂世界第二的說法，或許仍缺乏科學的評判依據，但就民眾體驗來說，中國人的稅負痛苦指數一定不會低。