《中國經濟改革30年:社會保障卷(1978-2008)》以我國經濟體制改革30年來社會保障領域的政策和相關數據為引導，從社會保障中社會保險和社會救助的各項政策入手，理清我國經濟體制改革30年來我國社會保障政策的發展脈絡和改革思路，並對經濟體制改革30年來所發生的一系列社會保障政策和重大事件進行介紹。希望讀者能夠對我國經濟改革30年來的社會保障政策發展和演變過程有更深刻的認識，並能夠對30年來在我國社會保障的制度改革中取得的成功經驗和存在的不足之處有所反思，從而有助於理解和把握今後的社會保障制度改革的正確方向。
基本介紹
- 書名：中國經濟改革30年：社會保障卷
- 作者：董克用
- ISBN：7562444536，9787562444534
- 頁數：333頁
- 出版社：重慶大學出版社
- 出版時間：2008年11月1日
- 裝幀：平裝
- 開本：16
- 叢書名：中國經濟改革30年叢書
作者簡介,目錄,文摘,
作者簡介
董克用，中國人民大學公共管理學院院長、教授、博士生導師，中國人民大學人力資源開發與管理研究中心主任，國務院特殊津貼專家，曾任中國人民大學勞動人事學院院長。
中國行政學會副會長、中國勞動學會副會長、中國人力資源開發研究會副會長、中國人才研究會副會長、教育部高等學校公共管理類學科專業教學指導委員會副主任委員、全國公共管理碩士（MPA）教育指導委員會委員；美國密執安大學、韓國忠南大學、首都經貿大學等國內外多所大學兼職教授。
目錄
1 導論
1.1 社會保障的概念界定及其在中國的演變
1.2 社會保障體系的邏輯分析與界定
2 養老保險
2.1 養老保險制度的緣起(1949-1978年)
2.2 傳統勞動保險制度的恢復(1978-1984年)
2.3 養老保險社會統籌的探索(1985-1993年)
2.4 社會主義市場經濟與職工養老保險制度的初步形成(1993-1997年)
2.5 養老保險制度改革的不斷完善(1997-2008年)
2.6 改革30年來養老保險制度的評估和展望
3 醫療保障
3.1 城鎮醫療保障改革
3.2 城鎮基本醫療保障制度的改革探索
3.3 城鎮多層次醫療保障體系的探索
3.4 農村醫療保障改革
3.5 醫療保障理論探討
3.6 醫療保障制度與衛生體制改革、藥品流通體制改革
4 失業保險
4.1 我國失業保險制度的發展演變
4.2 我國失業保險制度的現狀
4.3 我國失業保險制度中存在的問題
4.4 完善我國失業保險制度的思路
5 工傷保險
5.1 工傷保險制度的歷史回顧
5.2 改革開放30年：工傷保險制度逐步完善
5.3 對我國社會工傷保險制度改革的反思與展望
6 社會救助與城鎮最低生活保障
6.1 新中國成立初期社會救濟制度的簡要回顧
6.2 經濟體制改革初期的傳統社會救濟制度
6.3 社會救助制度的改革
6.4 對我國社會救助與城鎮最低生活保障制度改革的反思與展望
7 農村社會保障
7.1 改革開放前的農村社會保障狀況(1949-1978年)
7.2 體制改革初期的農村居民生活保障
7.3 農村社會保障的制度化建設
7.4 改革開放30年農村社會保障制度的評估與展望
8 社會保險基金管理
8.1 我國社會保險基金管理制度的形成與發展
8.2 社會保險基金管理制度的挑戰與問題
8.3 全國社會保障基金
8.4 社會保險基金的管理與監督
8.5 社會保險基金管理制度的評價與展望
附錄
附錄1 社會保障統計數據
附錄2 新中國成立以來關於社會保障的重要檔案
參考文獻
文摘
1導論
經濟體制改革以來，我國的社會保障制度改革取得了重大進展。本書旨在回顧改革進程，總結改革經驗，分析改革中遇到的問題，展望改革的未來。為了達到這一目的，首要的任務是界定社會保障，這決定本書的探討範圍。
社會保障體系的理論界定是構建社會保障制度和制定相關公共政策的基本前提。在我國對社會保障體系尚未形成一致的理解的情況下，實踐中對“社會保障”的泛化已經影響到社會保障制度的進一步完善和政策目，標的明確。因而，有必要從理論上對社會保障體系予以清楚的理論界定，解決“什麼是社會保障？”這一基本命題，澄清在社會保障認識上的混亂，為社會保障理論的深入研究和政策制定打下堅實的基礎。
本章的第一節對國內外社會保障進行介紹和對比，並對中國的“社會保障”在歷史上的形成和演變過程進行梳理和分析；第二節從邏輯上闡述社會保障體系的內涵以及社會保障與社會福利、社會優撫的關係，並給出了簡要的結論。
1.1社會保障的概念界定及其在中國的演變
1.1.1國外社會保障的界定
現代社會保障制度發源於資本主義初期，市場經濟催生了社會保障制度的出現。市場經濟在以競爭提高經濟整體效率的同時，使不同社會群體的收入產生差別。競爭導致的優勝劣汰使那些勞動能力不強、效率不高的群體在競爭中有時收入下降，甚至最終淪落為一無所有，這一群體主要是老人、病人以及殘疾人。人的基本生存權成為了社會保障制度存在的現實基礎。
同時，隨著市場規模的擴大，市場的風險和不確定性也隨之提高。在發達的市場經濟中，個人或企業已經難以抵禦龐大的市場力量產生的不確定因素（如疾病或失業），因而需要由超越市場的力量來抵禦市場產生的風險。市場能夠提供和交易的產品都屬於私人產品，其特徵是明確界定的產品產權，這也成為交易的必要條件。而對那些具有外部效應的物品，由於產品效用易於耗散而遭到市場的冷遇（如公共衛生）。
市場經濟體制內在的市場失靈問題成為社會保障制度產生的最為主要的原因。社會保障制度成為削弱由市場過度競爭、信息不對稱、產品外部性等問題帶來市場失靈的制度性安排，是削弱市場失靈的社會安全機制，是確保市場機制順利運行而設定的“社會安全網”。
據目前考察了解，社會保障（SocialSecurity）始現於美國1935年《社會保障法案》（TheSocialSecurityAct），這是社會保障最早出現於一國的官方檔案之中。此後經過數十年，社會保障這一術語逐漸被西方國家理論界所接受並得到了廣泛套用。
根據美國《社會保障法案》，社會保障是對老年人、殘疾人及遺屬的生活保障。美國社會保障署認為：社會保障系指根據政府法規建立的項目，給予個人因謀生能力中斷或喪失的保險，以及向結婚、妊娠或死亡等某些特殊的開支提供保障，為撫養子女而發給家屬的補貼也包括在內。美國《社會工作辭典》將社會保障體系界定為：社會對那些遇到由法律確定的困難公民，如年老、生病、年幼或失業的人提供的收入補助。在美國的制度體系中，社會保障一詞指由老年人、遺屬、殘疾人保險項目（OASDI）和由老年人醫療照顧項目（Medicare）提供的現金補助。
《新大不列顛百科全書》對社會保障條目的解釋為：“社會保障是由立法確立，用於維持個人和家庭收入，或是在個人或家庭的部分或全部收入中斷或終止以及發生重大支出（如：養育兒童或支付健康照顧費用）的情況下，向其提供收入的任一制度安排。因此，社會保障能夠向那些遭遇疾病和殘疾、失業、公司破產、喪偶、妊娠、育兒或退休者提供現金給付。社會保障給付可以採用現金或實物的方式提供，如醫療照顧、康復、生病期間的家庭護理、法律援助或喪葬費用。社會保障可以由法庭裁決意見（如：事故受害者的補償）決定，或由僱主（或通過保險公司）、中央或地方政府、半官方機構和自治機構提供。”
19世紀末，德國政府設立了勞工保險制度。從19世紀末到20世紀初，以德國的勞工保險制度為代表，歐洲主要國家先後建立了社會保障制度。目前，基於社會市場經濟的理論，德國的社會保障體現出社會公正與社會安全，是為因生病、殘疾、老年等原因喪失勞動能力或遭受意外而不能參與市場競爭者及其家人提供的基本生活保障，其目的是通過保障其生活，並且使有勞動能力者重新獲得參與競爭的機會。
日本對社會保障界定為：對疾病、負傷、分娩、殘疾、死亡、高齡、失業、子女多等其他貧困原因用保險的方式，或者是政府直接負擔的方式，找出保障其經濟的途徑，對生活貧困者以國家扶助的形式，保障其享有最低限度的生活水準，同時謀求提高公共衛生及社會福利水平。也就是說通過以上措施使所有國民都能過上與文明社會成員相同的生活。
國際勞工局在1984年所發布的《社會保障導言》中認為：社會保障即社會通過一系列的公共措施對其成員提供的保護，以防止他們由於疾病、妊娠、工傷、失業、殘疾、老年及死亡而導致的收入中斷或大大降低而遭受經濟和社會困窘，對社會成員提供的醫療照顧，及對有兒童的家庭提供的補貼。
國際社會保障協會認為：社會保障意為由立法確立的制度、計畫抑或其他強制性的制度安排，社會保障向那些因工傷、職業病、失業、妊娠、疾病、殘疾、年老、退休、寡居或死亡者提供現金或實物保護，以及兒童及其他家庭成員津貼，健康照顧津貼，預防保健、康復及慢性病照顧津貼的制度。它包括了社會保險、社會救助、複合的津貼計畫、公積金以及其他基於國家法律或實踐而成為社會保障體系組成部分的制度。
1.1.2我國近代社會保障概念的引入與演變
辛亥革命後，西方的社會保障理念也逐漸被引人中國。1918年和1919年的《東方雜誌》分別刊載了署名君實的《勞動者失業保險制度》和《勞動者疾病保險制度》兩文，1920年10月的《東方雜誌》發表了署名若愚的《德國勞工各種保險組織》一文，這是近代中國系統了解西方社會保險制度的開始。1928年，國民政府財政部駐滬貨價調查處編印的《社會保險》一書，譯自美國康芒斯（J.R.Commons）和安德魯斯（J.B.Andrews）合著的《勞工立法原則》，其中介紹並論述了工傷、健康、養老、殘疾、孤寡、失業等保險問題。1939年，國民政府社會部編譯委員會編輯出版的《日本厚生省保險行政要覽》，介紹日本保險院機構之沿革及其所屬總務局、社會保險局、簡易保險局之組織機構業務概況。
民國時期在有關社會保障的立法方面，有《工廠法》（1929年）、《社會救濟法》（1943年）和《社會救濟法實施細則》（1944年）等。另外，國民政府還草擬了多部社會保障相關的法律，如l932年完成《強制勞工保險法草案》，1942年完成《健康保險法草案》，1944年完成《傷害保險法草案》和《社會保險方案草案》。
20世紀40年代，蔡之華將《TheBeveridgeReportinBrief））一書譯成中文，書名為《英國社會安全計畫綱要》，包括緒論、社會保險之三大特殊問題、社會安全計畫之預算、社會安全計畫之診釋、社會安全與社會政策等五章。可見，在民國時期“SocialSecurity”被首先翻譯為社會安全（在我國台灣，關於SocialSecurity的這種譯法一直沿用至今）。民國34年（1945年）國民黨六次全會期間，國民政府社會部部長谷正綱向會議提出《戰後社會安全初步設施綱領》，在總則中的第二條提到：“戰後社會安全設施之主要工作：①就業輔導，②舉辦社會保險，③加強社會救濟。”②此後，國民黨九次全會（1963年）通過的黨綱中包含：配合經濟發展，擴大國民保健，社會保險，公共福利，就業輔導等社會安全設施。國民黨十次全會（1969年）通過的黨綱中包括：擴大社會保險、社會救助、社會福利等社會安全措施。
我國台灣的《雲五社會科學大辭典》中收錄了SocialSecurity（社會安全）詞條，並解釋為：“社會安全乃是國家以社會救助、社會保險和公共服務等不同方式分別組成各種不同的社會安全機構，抑或為綜合性的社會安全制度。對其國民所遭逢的各種危險事故，以致失能、失業、失依，因而受有損害者從事與各項需要的供應，以保障其健康安全、職業安全以及收入安全，從而促進民族健康、全民富足等終極目的之所謂。”
1.1.3我國當代理論界的社會保障概念的界定
改革開放打破了思想上的禁錮，使我國社會科學研究更為活躍，這也使社會保障的理論研究更趨豐富。
國內學者陳良瑾認為：社會保障是國家和社會通過國民收入分配與再分配依法對社會成員的基本生活權利給予保障的社會安全制度。
侯文若認為：社會保障可理解為對貧者、弱者實行救助使之享有最低生活，對暫時和永久失去勞動能力的勞動者實行生活保障，並使之享有基本生活，以及對社會全體公民普遍實行福利措施，以保證福利促進；而實現社會安定。
鄭功成認為：社會保障是國家和社會依法建立的，具有經濟福利性的社會化的國民生活保障系統。在中國，社會保障則是各種社會保險、社會救助、社會福利、軍人福利、醫療保障、福利服務，以及各種政府或企業補助、社重會互助等社會措施的總稱。其中，經濟福利性是指政府、僱主與社會各界的參與和分擔責任，受益者所得大於所費。
李珍認為：社會保障是指國家通過立法並依法採取強制手段對國民收入進行再分配，對暫時或永久失去勞動能力及因各種原因造成生活困難的社會成員提供基本生活保障，以保證勞動力再生產，社會安全和經濟有序進行的措施、制度和事業的總稱。中國的社會保障制度包括社會保險、社會救濟、社會福利和社會優撫等主要制度。從社會保障制度的內涵來看，我國的社會保障制度，西歐國家稱之為社會福利制度。
新中國成立後，在國民經濟和社會發展的“七五”計畫中提出：“進一步加強勞動保護，逐步建立和健全適應新形勢需要的社會保障制度。”這是社會保障最早出現在新中國政府的正式檔案中。中國政府在2001年發布的社會保障白皮書中認為：中國的社會保障體系包括社會保險、社會福利、優撫安置、社會救助和住房保障等。
在對比國內外有關社會保障體系的界定後可以發現，目前國內所指的社會保障與西方國家通常所認為的社會保障之間存在一些差別。這主要表現在社會保障體系的內涵與外延方面。而在對社會保障（民國時期稱之為社會安全）歷史脈絡的梳理過程中，可以發現，民國時期的社會保障（安全）在立法上主要效法德國，而在社會保障制度的體系安排上則引自英國貝弗里奇的社會福利思想，因而使我國台灣地區的社會保障體系包含了社會保險、社會救助和社會福利三部分。這可能對我國當代社會保障體系的界定產生了一定的影響。
社會保障體系的理論界定是制定有關社會保障政策的基礎，因而在當前我國社會保障體制改革逐步深化的過程中，有必要對社會保障體系的內涵與外延從邏輯上進行深入的分析並作出清晰的界定。
1.2社會保障體系的邏輯分析與界定
通過對不同國家的社會保障體系的比較，可以發現國內外絕大多數的社會保障體系在理論上涵蓋了社會保險和社會救助兩個部分。所以，本書對社會保障體系的分析也由社會保險和社會救助開始。
1.2.1社會保障體系中的社會保險和社會救助
人類在社會生活中不可避免地會存在個人風險、自然風險和社會風險。個人風險是由於個人稟賦的差異或因疾病所致，表現為在社會上存在著一些勞動能力較低的群體，他們成為社會競爭中的弱勢群體。自然風險多為自然災害所致。這些災害往往突如其來且威力巨大，使個人難以抗拒，並且往往會給居民生活造成致命打擊，使其在或短或長的時期內，無法依靠個人能力獲得生活資料或獲得維持生活的收入。社會風險在自然經濟時代多表現為社會的動盪或不安定。隨著工業經濟時代的來臨，社會風險的形式也隨之增多，例如，隨著勞動者與生產要素的分離產生了失業問題。生產模式的轉變使家庭（或家族）不再成為社會中的生產單位，養老問題也隨之出現。隨著城市化進程和人口平均壽命的延長，公共衛生和醫療問題變得更為重要。養老、失業和醫療等逐漸成為社會性問題。此外，經濟機制本身也加劇了社會風險。競爭是市場經濟的基本法則，它在造就成功的同時也產生了失敗。持續的競爭會產生馬太效應，使社會財富向部分人積聚，從而加劇了社會上的貧富差距。貧困使競爭中暫時失敗者的生存難以為繼，無法進行必要的人力資本投資，從而影響到競爭的持續。
在自然經濟時代，家庭（或家族）是社會中基本的生產單位，同時家庭（或家族）也是防範和抵減個人風險、自然風險、社會風險的主要方式。當然，在有些時候，統治者也會採取臨時的賑災和救濟措施來幫助國民抵禦風險。
在工業經濟時代，一方面，家庭等傳統的風險應對措施逐漸失靈，另一方面，個人所面臨的由工業經濟和市場化所帶來的社會風險不斷增加，所以，在個人和家庭（或家族）抵禦風險的能力不足的情況下，社會需要存在一定的保障制度，以確保這些風險不會影響到市場機制的可持續運行。同時，隨著社會不斷進步，政府的社會管理和公共服務職能也在不斷擴大，國家需要有相應的制度和政策以應對養老、失業、工傷和醫療等社會風險，抵禦個人風險及自然風險，確保國民獲得經濟安全，確保市場機製得以延續，因此，為構築“安全網”和“緩衝器”的社會保障制度就應運而生了。
在工業經濟時代，工薪勞動者是社會的主體，與之相對的社會保險制度也得到發展和完善。社會保險制度的目標對象是具有勞動能力的勞動者（包括退休者和因工傷而殘疾者），國家提供社會保險以減少勞動者潛在的養老、醫療（包括妊娠）、工傷和失業風險。政府的社會保險政策的目的不在於提高勞動者的生活水平，只是用於降低勞動者的收入風險，保障勞動者的基本生活。
從抵禦風險的技術層面看，社會保險起源於商業保險，而財務上的自我平衡和可持續是商業保險的基礎，因而社會保險在財務上也具有自我平衡和可持續的特點。基於生命周期假說，為應對各種風險，理性的勞動者應在其生命周期內對其收入進行平滑，所以，社會保險也能夠成為一個維持自我平衡的體系。政府推行強制性社會保險的目的主要是減少短視和免費搭車行為。由於具有正常勞動能力的勞動者在人口中占大多數，所以社會保險成為工業社會應對風險的主要形式。
1.1社會保障的概念界定及其在中國的演變
1.1.1國外社會保障的界定
現代社會保障制度發源於資本主義初期，市場經濟催生了社會保障制度的出現。市場經濟在以競爭提高經濟整體效率的同時，使不同社會群體的收入產生差別。競爭導致的優勝劣汰使那些勞動能力不強、效率不高的群體在競爭中有時收入下降，甚至最終淪落為一無所有，這一群體主要是老人、病人以及殘疾人。人的基本生存權成為了社會保障制度存在的現實基礎。
同時，隨著市場規模的擴大，市場的風險和不確定性也隨之提高。在發達的市場經濟中，個人或企業已經難以抵禦龐大的市場力量產生的不確定因素（如疾病或失業），因而需要由超越市場的力量來抵禦市場產生的風險。市場能夠提供和交易的產品都屬於私人產品，其特徵是明確界定的產品產權，這也成為交易的必要條件。而對那些具有外部效應的物品，由於產品效用易於耗散而遭到市場的冷遇（如公共衛生）。
市場經濟體制內在的市場失靈問題成為社會保障制度產生的最為主要的原因。社會保障制度成為削弱由市場過度競爭、信息不對稱、產品外部性等問題帶來市場失靈的制度性安排，是削弱市場失靈的社會安全機制，是確保市場機制順利運行而設定的“社會安全網”。
據目前考察了解，社會保障（SocialSecurity）始現於美國1935年《社會保障法案》（TheSocialSecurityAct），這是社會保障最早出現於一國的官方檔案之中。此後經過數十年，社會保障這一術語逐漸被西方國家理論界所接受並得到了廣泛套用。
根據美國《社會保障法案》，社會保障是對老年人、殘疾人及遺屬的生活保障。美國社會保障署認為：社會保障系指根據政府法規建立的項目，給予個人因謀生能力中斷或喪失的保險，以及向結婚、妊娠或死亡等某些特殊的開支提供保障，為撫養子女而發給家屬的補貼也包括在內。美國《社會工作辭典》將社會保障體系界定為：社會對那些遇到由法律確定的困難公民，如年老、生病、年幼或失業的人提供的收入補助。在美國的制度體系中，社會保障一詞指由老年人、遺屬、殘疾人保險項目（OASDI）和由老年人醫療照顧項目（Medicare）提供的現金補助。
《新大不列顛百科全書》對社會保障條目的解釋為：“社會保障是由立法確立，用於維持個人和家庭收入，或是在個人或家庭的部分或全部收入中斷或終止以及發生重大支出（如：養育兒童或支付健康照顧費用）的情況下，向其提供收入的任一制度安排。因此，社會保障能夠向那些遭遇疾病和殘疾、失業、公司破產、喪偶、妊娠、育兒或退休者提供現金給付。社會保障給付可以採用現金或實物的方式提供，如醫療照顧、康復、生病期間的家庭護理、法律援助或喪葬費用。社會保障可以由法庭裁決意見（如：事故受害者的補償）決定，或由僱主（或通過保險公司）、中央或地方政府、半官方機構和自治機構提供。”
19世紀末，德國政府設立了勞工保險制度。從19世紀末到20世紀初，以德國的勞工保險制度為代表，歐洲主要國家先後建立了社會保障制度。目前，基於社會市場經濟的理論，德國的社會保障體現出社會公正與社會安全，是為因生病、殘疾、老年等原因喪失勞動能力或遭受意外而不能參與市場競爭者及其家人提供的基本生活保障，其目的是通過保障其生活，並且使有勞動能力者重新獲得參與競爭的機會。
日本對社會保障界定為：對疾病、負傷、分娩、殘疾、死亡、高齡、失業、子女多等其他貧困原因用保險的方式，或者是政府直接負擔的方式，找出保障其經濟的途徑，對生活貧困者以國家扶助的形式，保障其享有最低限度的生活水準，同時謀求提高公共衛生及社會福利水平。也就是說通過以上措施使所有國民都能過上與文明社會成員相同的生活。
國際勞工局在1984年所發布的《社會保障導言》中認為：社會保障即社會通過一系列的公共措施對其成員提供的保護，以防止他們由於疾病、妊娠、工傷、失業、殘疾、老年及死亡而導致的收入中斷或大大降低而遭受經濟和社會困窘，對社會成員提供的醫療照顧，及對有兒童的家庭提供的補貼。
國際社會保障協會認為：社會保障意為由立法確立的制度、計畫抑或其他強制性的制度安排，社會保障向那些因工傷、職業病、失業、妊娠、疾病、殘疾、年老、退休、寡居或死亡者提供現金或實物保護，以及兒童及其他家庭成員津貼，健康照顧津貼，預防保健、康復及慢性病照顧津貼的制度。它包括了社會保險、社會救助、複合的津貼計畫、公積金以及其他基於國家法律或實踐而成為社會保障體系組成部分的制度。
1.1.2我國近代社會保障概念的引入與演變
辛亥革命後，西方的社會保障理念也逐漸被引人中國。1918年和1919年的《東方雜誌》分別刊載了署名君實的《勞動者失業保險制度》和《勞動者疾病保險制度》兩文，1920年10月的《東方雜誌》發表了署名若愚的《德國勞工各種保險組織》一文，這是近代中國系統了解西方社會保險制度的開始。1928年，國民政府財政部駐滬貨價調查處編印的《社會保險》一書，譯自美國康芒斯（J.R.Commons）和安德魯斯（J.B.Andrews）合著的《勞工立法原則》，其中介紹並論述了工傷、健康、養老、殘疾、孤寡、失業等保險問題。1939年，國民政府社會部編譯委員會編輯出版的《日本厚生省保險行政要覽》，介紹日本保險院機構之沿革及其所屬總務局、社會保險局、簡易保險局之組織機構業務概況。
民國時期在有關社會保障的立法方面，有《工廠法》（1929年）、《社會救濟法》（1943年）和《社會救濟法實施細則》（1944年）等。另外，國民政府還草擬了多部社會保障相關的法律，如l932年完成《強制勞工保險法草案》，1942年完成《健康保險法草案》，1944年完成《傷害保險法草案》和《社會保險方案草案》。
20世紀40年代，蔡之華將《TheBeveridgeReportinBrief））一書譯成中文，書名為《英國社會安全計畫綱要》，包括緒論、社會保險之三大特殊問題、社會安全計畫之預算、社會安全計畫之診釋、社會安全與社會政策等五章。可見，在民國時期“SocialSecurity”被首先翻譯為社會安全（在我國台灣，關於SocialSecurity的這種譯法一直沿用至今）。民國34年（1945年）國民黨六次全會期間，國民政府社會部部長谷正綱向會議提出《戰後社會安全初步設施綱領》，在總則中的第二條提到：“戰後社會安全設施之主要工作：①就業輔導，②舉辦社會保險，③加強社會救濟。”②此後，國民黨九次全會（1963年）通過的黨綱中包含：配合經濟發展，擴大國民保健，社會保險，公共福利，就業輔導等社會安全設施。國民黨十次全會（1969年）通過的黨綱中包括：擴大社會保險、社會救助、社會福利等社會安全措施。
我國台灣的《雲五社會科學大辭典》中收錄了SocialSecurity（社會安全）詞條，並解釋為：“社會安全乃是國家以社會救助、社會保險和公共服務等不同方式分別組成各種不同的社會安全機構，抑或為綜合性的社會安全制度。對其國民所遭逢的各種危險事故，以致失能、失業、失依，因而受有損害者從事與各項需要的供應，以保障其健康安全、職業安全以及收入安全，從而促進民族健康、全民富足等終極目的之所謂。”
1.1.3我國當代理論界的社會保障概念的界定
改革開放打破了思想上的禁錮，使我國社會科學研究更為活躍，這也使社會保障的理論研究更趨豐富。
國內學者陳良瑾認為：社會保障是國家和社會通過國民收入分配與再分配依法對社會成員的基本生活權利給予保障的社會安全制度。
侯文若認為：社會保障可理解為對貧者、弱者實行救助使之享有最低生活，對暫時和永久失去勞動能力的勞動者實行生活保障，並使之享有基本生活，以及對社會全體公民普遍實行福利措施，以保證福利促進；而實現社會安定。
鄭功成認為：社會保障是國家和社會依法建立的，具有經濟福利性的社會化的國民生活保障系統。在中國，社會保障則是各種社會保險、社會救助、社會福利、軍人福利、醫療保障、福利服務，以及各種政府或企業補助、社重會互助等社會措施的總稱。其中，經濟福利性是指政府、僱主與社會各界的參與和分擔責任，受益者所得大於所費。
李珍認為：社會保障是指國家通過立法並依法採取強制手段對國民收入進行再分配，對暫時或永久失去勞動能力及因各種原因造成生活困難的社會成員提供基本生活保障，以保證勞動力再生產，社會安全和經濟有序進行的措施、制度和事業的總稱。中國的社會保障制度包括社會保險、社會救濟、社會福利和社會優撫等主要制度。從社會保障制度的內涵來看，我國的社會保障制度，西歐國家稱之為社會福利制度。
新中國成立後，在國民經濟和社會發展的“七五”計畫中提出：“進一步加強勞動保護，逐步建立和健全適應新形勢需要的社會保障制度。”這是社會保障最早出現在新中國政府的正式檔案中。中國政府在2001年發布的社會保障白皮書中認為：中國的社會保障體系包括社會保險、社會福利、優撫安置、社會救助和住房保障等。
在對比國內外有關社會保障體系的界定後可以發現，目前國內所指的社會保障與西方國家通常所認為的社會保障之間存在一些差別。這主要表現在社會保障體系的內涵與外延方面。而在對社會保障（民國時期稱之為社會安全）歷史脈絡的梳理過程中，可以發現，民國時期的社會保障（安全）在立法上主要效法德國，而在社會保障制度的體系安排上則引自英國貝弗里奇的社會福利思想，因而使我國台灣地區的社會保障體系包含了社會保險、社會救助和社會福利三部分。這可能對我國當代社會保障體系的界定產生了一定的影響。
社會保障體系的理論界定是制定有關社會保障政策的基礎，因而在當前我國社會保障體制改革逐步深化的過程中，有必要對社會保障體系的內涵與外延從邏輯上進行深入的分析並作出清晰的界定。
1.2社會保障體系的邏輯分析與界定
通過對不同國家的社會保障體系的比較，可以發現國內外絕大多數的社會保障體系在理論上涵蓋了社會保險和社會救助兩個部分。所以，本書對社會保障體系的分析也由社會保險和社會救助開始。
1.2.1社會保障體系中的社會保險和社會救助
人類在社會生活中不可避免地會存在個人風險、自然風險和社會風險。個人風險是由於個人稟賦的差異或因疾病所致，表現為在社會上存在著一些勞動能力較低的群體，他們成為社會競爭中的弱勢群體。自然風險多為自然災害所致。這些災害往往突如其來且威力巨大，使個人難以抗拒，並且往往會給居民生活造成致命打擊，使其在或短或長的時期內，無法依靠個人能力獲得生活資料或獲得維持生活的收入。社會風險在自然經濟時代多表現為社會的動盪或不安定。隨著工業經濟時代的來臨，社會風險的形式也隨之增多，例如，隨著勞動者與生產要素的分離產生了失業問題。生產模式的轉變使家庭（或家族）不再成為社會中的生產單位，養老問題也隨之出現。隨著城市化進程和人口平均壽命的延長，公共衛生和醫療問題變得更為重要。養老、失業和醫療等逐漸成為社會性問題。此外，經濟機制本身也加劇了社會風險。競爭是市場經濟的基本法則，它在造就成功的同時也產生了失敗。持續的競爭會產生馬太效應，使社會財富向部分人積聚，從而加劇了社會上的貧富差距。貧困使競爭中暫時失敗者的生存難以為繼，無法進行必要的人力資本投資，從而影響到競爭的持續。
在自然經濟時代，家庭（或家族）是社會中基本的生產單位，同時家庭（或家族）也是防範和抵減個人風險、自然風險、社會風險的主要方式。當然，在有些時候，統治者也會採取臨時的賑災和救濟措施來幫助國民抵禦風險。
在工業經濟時代，一方面，家庭等傳統的風險應對措施逐漸失靈，另一方面，個人所面臨的由工業經濟和市場化所帶來的社會風險不斷增加，所以，在個人和家庭（或家族）抵禦風險的能力不足的情況下，社會需要存在一定的保障制度，以確保這些風險不會影響到市場機制的可持續運行。同時，隨著社會不斷進步，政府的社會管理和公共服務職能也在不斷擴大，國家需要有相應的制度和政策以應對養老、失業、工傷和醫療等社會風險，抵禦個人風險及自然風險，確保國民獲得經濟安全，確保市場機製得以延續，因此，為構築“安全網”和“緩衝器”的社會保障制度就應運而生了。
在工業經濟時代，工薪勞動者是社會的主體，與之相對的社會保險制度也得到發展和完善。社會保險制度的目標對象是具有勞動能力的勞動者（包括退休者和因工傷而殘疾者），國家提供社會保險以減少勞動者潛在的養老、醫療（包括妊娠）、工傷和失業風險。政府的社會保險政策的目的不在於提高勞動者的生活水平，只是用於降低勞動者的收入風險，保障勞動者的基本生活。
從抵禦風險的技術層面看，社會保險起源於商業保險，而財務上的自我平衡和可持續是商業保險的基礎，因而社會保險在財務上也具有自我平衡和可持續的特點。基於生命周期假說，為應對各種風險，理性的勞動者應在其生命周期內對其收入進行平滑，所以，社會保險也能夠成為一個維持自我平衡的體系。政府推行強制性社會保險的目的主要是減少短視和免費搭車行為。由於具有正常勞動能力的勞動者在人口中占大多數，所以社會保險成為工業社會應對風險的主要形式。
