中國環保產業投融資體系

中國的環保產業主要是指為削除環境污染、保護生態環境、改善和提高環境質量所從事的環保工藝和機械產品的開發、生產和銷售，環境污染治理工程建設以及環境保護的信息諮詢服務等。

基本介紹

• 中文名：中國環保產業投融資體系
• 所屬領域：金融

特點介紹

環保產業是一個覆蓋面非常廣泛的產業領域。從目前實際的操作意義上講，環保產業是一個跨部門和跨行業的新興“朝陽”產業。作者認為，發展中國的環保產業，一方面要大力促進環保產業的有效供給，但更重要的是，要通過法律和經濟手段擴大對環保產業的有效需求。為此，本文將在中國環境保護投融資現狀分析的基礎上，重點探討如何建立促進環保產業有效需求的投融資政策。

現狀

中國的環保產業是在計畫經濟向市場經濟的過渡時期建立的。因此，對於環保產業的供給方來說，從事環保工藝和產品的開發、生產和銷售企業的投融資渠道已經實現了多元化和市場化。發展中國的環保產業最迫切的是改革作為需求方(包括環境公用部門和治理污染的企業)的環境保護投融資體制，建立一個有利於促進環保產業有效需求的政策環境。為此，首先需要評述一下中國現行的環境保護投融資政策。

(一)環境保護投資規模和分布

中國的環境保護投資主要包括工業和區域污染防治、環境基礎設施(如城市污水處理廠)建設以及環境保護機構能力建設等內容，通常不包括生態建設的投資。按當年價格計算，環境保護投資由1981年的25億元上升到1999年的840億元，環保投資占GNP的比例大致在0．52%～1%之間。“七五”和“八五”期間，污染治理投資分別為476．42億元和1306．57億元，平均分別占同期GNP的0．69%和0．73%。1999年，中國環境保護投資占GNP的比例首次接近1%。

就地域分布來講，中國環境保護投資的地區差異很大。根據國家環保總局的調查，1996年全國17個省、直轄市和自治區的環保投資占GNP的比例如圖所示。上海市1996年環保投資為68．8億元，占同期GNP的2．4%；廣東省1996年的環保投資為78．3億元，占同期的GNP的1．28%；新疆和寧夏最低。行業新建項目的環保投資分布如表1所示。由表1可以看出，影響行業環境保護投資的主要因素是行業的污染特性和強度。污染較重部門的環保投資強度明顯高於污染相對較輕的部門，尤其是交通、水利、水電和農業等項目，基本上沒有環保“三同時”項目投資。

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(二)環境保護投資(融資)渠道

1973年至80年代初，中國實行的是計畫經濟體制，環境保護(主要是工業污染治理)投資基本上來自國家財政預算。據不完全統計，1973年至1981年單由國家財政安排的治理資金為5．04億元(張坤民，1992)。80年代初以後，中國的環境污染日趨嚴重，政府逐步意識到單純依靠國家財政已很難滿足環境污染治理投資的需求。為此，國務院在1983年頒布的《關於環境保護工作的決定》中，明確了環境保護的8條資金渠道。1984年6月，中央政府7個部委聯合頒布《關於環境保護資金渠道的規定的通知》，對每項資金渠道作了具體規定。投資渠道由單一渠道轉變為多條渠道，由單一主體轉變為多個主體，形成了多元化的投資格局。根據《關於環境保護資金渠道的規定的通知》，這8條投資渠道分別為：(1)基本建設項目“三同時”的環境保護投資。(2)更新改造資金中拿出7%用於污染治理。(3)利用城市建設維護稅的專項資金用於城市環境基礎設施建設。(4)超標排污費的80%補助用於企業治理污染。(5)凡綜合利用“三廢”生產產品的利潤5年內可不上繳，留給企業繼續用於治理污染。(6)企業從銀行和金融機構貸款用於治理的投資。(7)各級政府利用財政建立的污染治理專項資金，用於一些重點污染源和重點區域的治理。(8)環境保護部門自身建設的投資。在上述8條投資渠道中，其中最主要的渠道是基本建設資金、城市維護費和更新改造資金。“七五”和“八五”期間中國環境保護投資的來源結構如表2所示。由表2可知，城市建設維護費占環境保護的投資比例呈上升趨勢。這也說明，中國污染控制的重點正在由點源治理轉向集中控制，城市環境基礎設施的投資正在快速上升。1998年，為刺激內需和拉動經濟成長，中央政府在城市環境設施方面的財政專項投資就高達224億元(其中增發國債134億元)，占總財政投資的11．2%。1999年，中央新增600億元財政預算投資中的138．5億元用於環境保護投資。

表2中國環境保護的融資渠道(單位；%)

來源：作者根據歷年《中國環境年鑑》和《中國環境狀況公報》數據整理。

由於投資體制的改革和市場經濟的逐步建立，具有強烈“計畫”色彩的前兩條資金渠道正在受到衝擊和萎縮。而一些新的渠道(如利用外資和民間資本)正在形成。據統計，截止1996年，中國政府利用外資項目72個，總計41．37億美元，主要資金渠道為世界銀行、亞洲開發銀行、全球環境基金、蒙特婁基金、雙邊合作、UNDP和UNEP等(中國環境年鑑，1997)。

二、中國環境保護投融資改革方向

根據企業制度改革和國家投融資體制改革的要求，環保產業需求方投融資體制改革的目標是：在合理劃分各投資主體的環境事權基礎上。明確中央和地方、政府和企業的環保投資權責關係，逐步加快向投資主體的多元化、融資渠道的多樣化、資金管理的金融性和資金使用的有償性邁進，建立一個與市場經濟相適應的環保產業投融資體制。

(一)投資主體要多元化

目前需要投資治理的環境問題十分複雜，在經濟發展任務繁重，政府財政收入有限的情況下，單純依靠政府的財政投入根本不可能達到甚至是最基本的環境保護目標。因此，要合理劃分事權關係，形成政府、企業和個人等多元投資主體。政府主要負責環境基礎設施建設、生態環境保護和建設以及正常的環境管理活動。

(二)融資方式要多樣化

長期以來環保投資來源主要是國家財政資金、銀行資金、自籌資金和利用外資等，在少數城市嘗試了BOT、“用戶集資”等形式，投資渠道仍然不夠廣泛。因此，要改革環境保護設施經營體制，促進多種融資方式的套用，如項目融資、租賃、股票債券、BOT、專項基金和綠色銀行等。

(三)信貸政策“綠色”化

金融部門應根據可持續發展的原則，制定優先貸款、低息貸款、貼息貸款和禁止貸款等區別政策，支持企業實行清潔生產、節約能源和資源，實行“綠色”信貸。國家應該要求發展銀行做好污染治理、生態保護和建設的貸款，促進科技貸款、技術改造貸款同環境保護、改善生態環境的有效結合，逐步實現信貸的“綠色化”。

(四)投資規模化和集約化

經過20多年的發展，中國的環境污染防治重點逐步由污染源治理轉向城鎮生活污水和垃圾以及生態保護。以淮河流域為例，城市生活污水已成為主要污染源，而城市生活污水處理所占率普遍很低。從長期來看，環境污染控制必須走集中治理和控制的道路，實現投資規模化和集約化，提高污染控制投資的效果。為此，首先要為城市污水和垃圾的集中處理匹配相應的投融資政策，建立政府、企業和居民“三位一體”的環境基礎設施投融資體系。

三、市場經濟下的中國環保投融資體系

根據現行的中國環保投資體制存在的問題以及國家投融資體制改革方向，建立中國市場經濟下的環保投融資體系應從包括以下7個方面的基本內容。

(一)合理劃分各投資主體的環境事權

在計畫經濟體制下，企業依附於國家或政府，因此，相應的環境保護責任及其投資，從本質上說都是由國家或政府承擔的。隨著市場經濟體制的逐步建立和企業經營機制的轉換，政府、企業和個人將重新劃分原先為政府獨立承擔的環境保護事權。在市場經濟條件下，政府、企業和個人之間合理的環境事權分配應該是：政府將承擔一些公益性很強的環境基礎設施建設、跨地區的污染綜合治理以及環境管理與監督；企業應承擔投資經營風險(包括環境污染的風險)，按照“污染者付費原則”(PPP)，直接削減產生的污染或補償有關環境損失；個人和居民應根據“使用者付費原則”(UPP)，在可以操作實施的情況下有償使用或購買環境公共用品或設施服務，如支付居民生活污水處理費和垃圾處理費。在政府範疇內，還應明確各級政府的環境事權劃分及其投資範圍和責任。對那些可盈利的、以市場為導向的環境保護產品或技術其開發和經營事權全部劃分給企業，即狹義上的環保產業。同時應建立合理的市場競爭和約束機制，使企業把污染治理事權轉嫁給消費者的可能影響減至最小。

就目前而言，中國的環境保護投資主體主要是國家和政府。據初步估計，70%以上的環境保護投資是國家和政府的投入。這與市場經濟國家的情況恰好相反。在大多數OECD成員國中，60%左右的環境保護支出是由企業和居民直接支付的。因此，在市場經濟條件下，中國應加快大中型國有企業制度的改革，逐步建立一個以企業和個人為投資主體的環境保護投融資機制。即使是環境基礎設施的建設投資，也可以運用BOT的方式吸收民間資本投入。同時，一個必須配套的政策就是全面開徵城鎮居民污水和垃圾處理費。

(二)採用多種融資方式提高環境保護投入

現行的環境保護8項資金渠道是在計畫經濟體制下提出的，沒有清晰政府、企業和個人之間的環境事權分配。“三同時”、更新改造和綜合利用利潤留成等環保投資渠道，在企業的硬預算約束機制下將逐漸失去效力。隨著市場經濟的建立，政府將退出企業生產投資和經營決策的領域。這樣，政府作為環境管理與監督者，必須充分利用法律規章和必要的經濟槓桿對企業的環境行為進行監督，創立污染治理的市場。在市場經濟機制下，企業投資用於污染預防和削減的資金，一般可以通過銀行借貸、自有資金或發行股票和債券等方式進行融資。政府可通過法律和經濟手段，如徵收的排污費高於治理運行費用，超標罰款大大高於企業違章可能獲得的非法收入等手段，迫使那些違反法規標準的企業保證有足夠的環保投入。當然，政府也可以制定一些稅收和價格優惠政策，以鼓勵企業自覺地增加環保投入。

根據環境事權的劃分，政府將承擔環境公共基礎設施、跨地區的污染綜合治理以及履行國際環境公約等方面的投資。由於政府具有特殊的信用地位，因此可以採用下列方式進行融資：(1)建立政府公共財政預算，建立環境保護財政支出預算科目，穩定提高政府財政對環境保護的支出；(2)明確排污費為國家所有，實行“改撥貸”政策，提高排污費的集中使用比例；(3)為籌集大型環保和生態工程建設所需資金，發行中長期環境或“綠色”債券和環境福利彩票；(4)爭取國際金融組織、國外政府的優惠貸款和援助。不過，政府在環保投融資工程中，要特別注意財政信用、銀行信貸和投資三者之間比例結構的合理性；(5)研究制定環境稅收政策，如開徵包裝廢物、含磷洗滌劑、臭氧層耗損物質(ODS)等有害環境的產品稅。

(三)組建環境保護專業投資公司

為了強化政府對環境投資的巨觀調控能力，應在瀋陽市和天津市環境保護投資公司的試點經驗基礎上，儘快探索建立中央、地方或跨地區的環境保護投資專項基金及其相關的投資管理機構，即環境保護投資公司。由於這類公司的資金主要來源於政府財政或通過財政籌集，所以，最好按“國有獨資的有限責任公司”形式組建。當然，也可以按政府、企業或民間參股的情況組建成股份有限公司。此外，為清晰公司的產權關係，可以由環境保護基金會代理政府部門監督基金的保值和增值，同時，也可以用參股的方式投資於環保投資公司。應該指出的是，環境保護投資公司屬於政策性的投資機構，因此，其投資領域和方向應該圍繞政府環境保護計畫，尤其是政府規劃的重大污染治理項目計畫。但是，考慮到環境投資在一般情況下經濟效益不明顯，而且，在初創階段還面臨著如何快速積累資金的問題，因此，應允許投資公司以一定的比例投資於盈利性項目(包括環保技術、產品和諮詢)，甚至投資股票和債券市場。但是，為避免公司內部經營性和政策性投資之間相互競爭，應確定合理的投資比例，而且隨著公司規模的不斷發展，公司的經營性投資比例應逐年減少。

在組建環保投資公司時，各級政府應考慮區域環境問題嚴重性、融資來源以及資金規模等因素。國家和地方環保投資公司應根據中央和地方的環境事權，合理劃分投資責任和權利，使公司成為真正的企業法人實體。

(四)建立有利於企業預防污染的投融資機制

市場經濟要求企業有明確的產權關係，從而使其擁有獨立的投資決策權和生產經營權。企業自主權一方面為其投融資提供了靈活的條件，另一方面也要求企業承擔投資和生產中的全部風險(包括環境風險)，並遵守國家有關的政策法規(如環境標準)。為了使企業在追求經濟效益的同時，能積極預防和削減污染，應在以下5個方面進行改革和完善；(t)對環境投資項目的貸款利率、還貸條件以及折舊等方面實行優惠政策；(2)利用財政資金或專項基金對環保產業和有明顯污染削減效果的技術改造項目進行貼息；(3)環保投資公司和政策性銀行應優先向污染控制和清潔生產提供貸款資金；(4)完善投資項目的審批制度，改變按投資規模劃分審批許可權的做法，建立項目申報登記備案制度；(5)為鼓勵環境基礎設施的投資建設運營，對經營環境公共物品的企業實行稅前還貸還債，或者免徵營業稅。

證券市場是環保企業融資的一條重要渠道。1996年瀋陽特種環保設備製造股份有限公司成為第一家向社會公開募股的環保企業，中國證監會已批准該企業向社會公開募股3300萬股。目前，環保概念股的上市企業表現較好。政府應抓住“綠色”時機，支持那些具有良好發展前景的環保產業公司和環境科技集團，通過上市發行股票募集發展資金，同時也促進股票資本市場的綠色化。

(五)推行環境公用事業的企業化經營管理

由於規模經濟、技術特徵和政治等因素的影響，傳統上，環境公用事業(如城市污水和垃圾處理)大都是由政府直接經營的。這種機制一方面使環境公用事業部門普遍效率較低，另一方面又使政府背上了沉重的財政負擔。在這種情況下，私營部門(或民間企業)的積極參與就成了許多國家環境基礎設施建設和運營模式的重要發展方向。通常的做法是，由政府指定或市場競爭產生的企業，在一定產權關係的約束和政府的監督(主要是服務質量和價格)下，根據相對獨立經營和自負盈虧的原則，生產、銷售或提供環境公共服務或基礎設施服務，經營收入來自於消費者，如居民和企業交納的污水處理費。

表3公私合營的主要模式及其責任分配

公私聯營或私營部門的參與實際上也就是通常所說的基礎設施的企業化和市場化運營。從已開發國家的實踐來看，表征運營市場化水平的一個尺度就是私營部門的參與程度。公共部門和私營部門聯合經營(簡稱公私聯營)提供環境物品和服務的方式有多種類型。一些政府選擇保留公共所有和控制資產的聯營方式。在這種情況下，政府將主要通過競爭投標方式挑選能夠在規定時間內運營好環境基礎設施的服務(Service)、管理(Management)和租賃(Lease)契約方。這類契約方式是否具有“私營”的性質，將取決於契約方過去是否被允許參與公共基礎設施的運營。而具有明顯私營特徵的公私聯營方式通常有“建設運營一移交”(Build—operatetransfer，簡稱BOT)以及由此演變的特許經營(Concession)和剝奪性私營(Divestiture)。表3列出了這些公私聯營模式的特點。這些聯營方式的主要區別在於資產所有權、資本投資責任以及承擔風險等方面的不同。私營部門承擔的風險和責任越多，則改善服務的刺激力度也越強。

BOT是80年代發展起來的，利用私人資本進行基礎設施建設和運營的一種項目融資方式。BOT的實質是一種債券和股權相混合的產權。目前，中國的一些省市正在試點引進BOT模式。僅山東省1998年就推出了26個BOT項目、8個TOT項目和6個合資合作項目，出讓和轉讓資產23億元，招商引資22億元，收益的45億元資金再全部用於城市基礎設施的建設(中國環境報，1998)。作者認為，BOT模式在中國的城市環境基礎設施建設和運營方面將具有很大的發展前景。

(六)擴大環保產業的稅收優惠政策

在中國現行的稅制中，對環保產業的稅收優惠主要有：對治理污染、保護環境、節能和資源綜合利用項目，實行零稅率的固定資產投資方向調節稅；對部分資源綜合利用產品免徵增值稅；對廢舊物資回收經營企業的增值稅實行先征後返70%的稅收優惠。目前中國實施的主要環保產業稅收和信貸優惠政策如表4所示。但是，由於環保產業優惠政策由各部委制定，政策調控範圍有限，調控效果也不十分明顯。為此，我們建議：(1)選擇綠色外貿導向型產品(如環境標誌產品)給予信貸、稅收優惠。鼓勵擁有國外環境標誌的外商與國內企業合作，開發新的綠色產品出口。(2)對國內目前不能生產的污染治理設備、環境監測和研究儀器以及環境無害化技術等進口產品，減征進口關稅；對清潔汽車、清潔能源以及獲得環境標誌和能源效率標誌的家電產品和汽車，減征消費稅和關稅。(3)對經營環境公用設施的企業，在徵收營業稅、增值稅和城市維護建設稅方面給予優惠；允許清潔能源企業、污染治理企業、環境公用事業以及環保示範工程項目加速投資折舊。(4)借鑑國外經驗，制定環保風險定級標準，金融部門據此決定信貸投向，建立信貸環境風險防範機制。(5)試點建立中國綠色銀行。綠色銀行可辦成股份制銀行，政府部門、商業銀行及個人均可投入一定的股份，國家在稅收、發行債券等方面給予一定的優惠。

表4中國鼓勵環保產業發展的稅收和信貸優惠政策

(七)培育於服務環保投資和產業的市場體系

缺乏有效的環境服務市場體系，是中國環保產業投資效果不佳的重要原因之一。在市場經濟條件下，應打破地區和部門的保護主義，對環保投資項目實行招標投標制度，提高投資效果和增強企業的風險責任。同時，應有重點地發展一批為環保投資服務的中介機構，如環境技術諮詢、設計、施工、審計以及工程質量監理等機構。考慮到某些中介服務的權威性和公正要求，可以由政府指導組織基於第三方的環境保護技術和產業的中介服務體系，定期推薦和發布環保最佳實用技術和可行技術，審定環境標誌和綠色標誌產品。隨著市場經濟的建立和完善，政府應逐步放寬環保產業的市場準入條件。

四、結語

21世紀，中國將迎來一個環保產業蓬勃發展的嶄新時期。環保產業必將成為中國社會經濟發展的一個新的增長點。發展中國的環保產業，除了提高環保產業的技術水平和有效供給之外，更為重要的是通過環境法制建立環保產業的市場。而這一市場的培育需要一個健康的環境保護投融資體制。為此，中國政府應儘快明確界定政府、企業和個人在環境保護中的事權和責任，逐步建立一個基於市場為主導、企業和個人為投資主體的環境保護投融資體系。