中國官場晉升法則（Chinese Government promotion principle ；China's official promotion rules），又名官員升遷北京樣本，是《南方周末》記者試圖通過對北京近400名官員的履歷進行調查分析並採訪長期從事官員素質和能力研究及關注其成長規律的北京市委黨校專家，總結出首都官員升遷的規律並以此作為地方官員成長的城市樣本進而歸納出中國官員升遷的普遍法則。
基本介紹
- 中文名：中國官場晉升法則
- 外文名：Chinese Government promotion principle ；China's official promotion rules
- 又名：官員升遷北京樣本
- 類型：普遍法則
升遷環節,優勢的人,起步,助跑,場外因素,廳局之後,適者生存,
升遷環節
一個官員如何從普通科員到官至省部？其中關鍵因素是什麼？哪些環節最重要？什麼樣的官員又較容易被納入培養程式？“經驗型”官員與“專業型”官員的優勢和劣勢何在？機關官員與“地方諸侯”的升遷之路，又有何異同？
中國官場晉升法則——北京官員公選考試現場
中國官場晉升法則——北京官員公選考試現場北京當下正在進行該市有史以來最大規模的局、處級官員公選，所涉及職位高達兩百多個。引人矚目的是，有三百多人競爭市發改委副主任一職。
而此前的四個月內，北京剛剛任免近四百名局、處級官員，這也是北京近兩年來最大規模的官員人事調整。不到半年，對於北京政壇來說，至少涉及幾千名官員或喜或悲。
“集中調整官員和大規模公選，體現了首都發展定位對官員轉型的現實要求。”從事官員培訓三十餘年，與北京各級官員長期接觸的北京市委黨校教授張勤說。在眼花繚亂的官員動向背後，一個由來已久的疑問是，中國官員的升遷之路到底遵循什麼樣的法則。
優勢的人
北京市委黨校教授鄯愛紅長期關注官員成長規律問題，在她看來，官員的成長主要受制於組織因素(組織部的幹部培養機制和幹部政策)、社會環境(比如文革時代和改革開放時代對官員的要求各異)和個人素質三方面的因素。就個人因素而言，除了品德和能力的因素，年齡也是一個不能忽視的硬線。“此前北京歷次公選，副局級官員的年齡界限為45歲，但今年放寬至48歲。但無論如何，這是一個重要的條件。”
張勤說：“從官員的履歷中可以看出，北京一個正廳局級官員(作為直轄市，北京的級別是省部級，各市屬委辦局正職和區縣黨政正職都是正廳局級)升至此級別時平均年齡大概在45歲左右，從一個普通科員成長為一位正廳局級官員，平均花費的時間是25年多一些。”
事實上，作為佼佼者的正局級官員們，在這其中的25年中，大多在每個階段都能在合適的時間完成所需的跳躍——比如說，在從副處升正處的時間上要儘量縮短。
按照幹部任用的規定，從普通科員升至副處大約需要12年左右。鄯說，此後出現了一個分水嶺——能否以儘量短的時間完成副處到正處的升遷非常關鍵，因為，這往往意味著這個官員是否能在有條件升遷的情況下確保年齡不過線。通常，如果一個官員能在3—4年內由副處晉升為正處，那么他由正處升為副局、正局的空間就較大，而如果由副處升正處的年限太長，那么再進一步升遷時就可能遇到年齡的瓶頸。
顯然，在現行的“逐級提拔”制度體系內，“小步快跑”是升至較高級別的不二法門。南方周末根據公開資料統計，現任吉林省委書記的政壇新星孫政才就是從北京“小步快跑”脫穎而出的官員。他先後在北京市農林科學院和順義區任職，僅用15年時間就完成了從副科到副部(北京市委常委、市委秘書長)的七級跨越。
當然，對於大多數北京官員而言，在仕途上需要更多的耐心。
但上述專家的研究表明，一個官員的仕途是否順暢，有一些初始的標準可以衡量。比如說：早參加工作，早入黨都是能晉升到高級別官員的有利條件之一。南方周末所調查的樣本官員履歷中，升遷順暢的官員很多在20歲左右就已經參加工作，而且黨齡都頗長。而官員在起步階段，越是能夠在年輕的歲數而升至較高的級別，往後就越能區別同級而擁有年齡優勢，進而實現良性互動，進入“小步快跑”的“車道”。
此外，足夠的學歷也是必須的，鄯愛紅說，“與10年前相比，北京官員的知識水平和學歷層次都有了很大的提高。無論是先前獲得還是職後進修，現在北京市的局處級官員中，研究生以上學歷就占了一半以上，還有相當一部分博士研究生。”
起步
一個北京官員如果具備上述條件，只意味著初始優勢，對官員來說，此後的關鍵則是基層經驗。
尤其是擔任正職的官員，基層經驗幾乎是不可缺少的，而組織部門對官員綜合能力的培養亦越來越重視。北京市黨政主要領導幹部成長規律調研組所做的《領導幹部成長規律研究》的調查報告顯示，北京市官員自己認為的晉升最有效的幾種途徑是：進行基層鍛鍊、增強個人修養、提高民眾威信、輪崗交流和爭取領導重視。基層鍛鍊還排在增強個人修養和爭取領導重視之前。
由於工作性質迥異，委辦局官員和區縣官員也顯示出不同的特質。“一個官員在機關工作，只要踏踏實實，在本系統升遷至處級幹部只是早晚的事，只要沒有大毛病。”張勤說，而區縣鄉鎮官員不一樣，“思路要開闊，要能解決複雜尖銳的黨政、財政和社會問題，包括能跑項目，跟上面的職能部門要熟悉，還要有民眾基礎。”“年富力強”、業績突出的鄉鎮書記在升入區縣領導班子之前，往往會調任到少數重點鄉鎮任黨委書記，這通常是培養的徵兆。“大鄉鎮經濟基礎好，場面大，官員獲得鍛鍊和提高的機會多。”張勤說。
而自鄉鎮調任區縣的委辦局，則可能是因為年齡偏大，“一些鄉鎮黨委書記歲數大了，會調任區局當正職。因為委辦局工作範圍清晰，規範性強，相對輕鬆。”張勤說，這既有充分使用他們的“成熟”之意，也不無尊重“養老”之意，日後多從職位上退休。但對市局的機關官員來說，調任區縣或委辦局，則通常是提拔“培養”。
雖然基層經驗頗為重要，但若僅以速度論，專家認為在從普通幹部升至正處官員的階段，市直委辦局的官員在升遷速度上較占優勢。因為區縣“僧多粥少”——官員眾多而職位相對少，而市屬委辦局的單位人數則相對少，但職位不少。不過也有特例，比如一些專業性過強的部門，系統外流動不多，官員相比而言難以很快升遷。而比較“普適性”的委辦局官員，則比專業部門更容易在崗位“流動”中升遷。
但機關的處級幹部，如果不補上基層經驗這一課，就不容易有上升的空間。鄯愛紅說，特別是官至副局級之後，擁有基層經驗的官員則會有更大的升職優勢。
“就區縣來說，還有一種現象是，一個地方的官員穩定，往往地方經濟發展就快，本地官員也魚貫而起。”張勤說，“而某些經濟、文化落後的地區，官員更容易攀比、計較，也就越發難以產生出心量大、眼光遠的官員，既然本地缺乏，就只能從外地選派，這就減少了本地官員的升遷機會”。“相反，一些經濟、文化發達地區，前後任發展思路有效銜接，官員眼界開闊，優勢明顯，就可以為其他區域和部門輸出幹部，從而為本地官員升遷提供更多機會。”鄯愛紅說。
助跑
完成了從處級到局級官員的跳躍之後，官員便已經屬於政壇的佼佼者。此後其升遷則更多藉助於“交叉鍛鍊”。事實上，這也是培養官員綜合能力的重要途徑。
此間專家說，官員在其成長過程中，普遍經歷多個崗位，其中正局級官員平均經歷過6－8個崗位，正處級官員平均經歷3—4個崗位。上文提到的《領導幹部成長規律研究》的報告顯示：被調查的官員六成以上認為輪崗交流是幹部成長的重要途徑。
鄯愛紅說，“區縣崗位事無巨細，涉及面廣，機關崗位，規範性和專業性較強。由此需要官員的風格和解決問題的能力也各不相同。”交叉任職可以使官員的綜合能力得到提升。
截然不同的鍛鍊經驗能使官員思路更加開闊，作風也更務實，尤其是機關官員，適時至區縣任職鍛鍊是一種必要的經歷。人們常常因此認為從市直委辦局進入區縣是“升格”，而區縣的優勢在這個特定的層面上明顯起來。
根據南方周末的統計，在現任北京市委常委中，有多人的成長帶有此種軌跡。如常務副市長吉林，在晉升常委前擔任了密雲縣委書記；組織部部長呂錫文在晉升常委前被安排至西城區，先後擔任政、黨“一把手”；總工會主席梁偉在晉升常委前任通州區委書記。
從已有的官員調動看，在北京，通過跨部門、跨區縣的鍛鍊調動來完成官員成長和職位升遷，已成為越來越明顯的特徵。此次官員人事調整中履新的幾位副區長即是此種調動方式的體現，他們分別來自北京市發改委、科委、財政局、城管執法局。
值得注意的是，不論是區縣還是市直委辦局，都有幾處升遷“福地”存在，事實上這是全國的普遍現象。張勤說，在經濟、政治和社會管理上占有重要地位的區縣和部門中，穩健型或創造型的官員都更容易獲得提升，而在“看攤型”單位的官員則上升的空間一般不大。
鄯愛紅說，所謂“福地”的形成是一系列互動作用的結果——能夠擔任重要區縣和部門領導的官員一般都是得力之人，而在重要地區和部門的“鍛鍊”又進一步加強了他們的能力，拓展了他們的人脈，引得了更高官員的重視，這種“強者愈強”的效應最終導致了“福地”現象的出現。
場外因素
官員的成長，個人努力和組織培養的因素之外，還不同程度受到黨政“一把手”，尤其是黨委“一把手”判斷及其所崇尚的官員政策的影響。很多時候，官員也如待選之魚，若這一批未被網中，則可能就此失去了機會。而官員選拔政策的搖擺，往往會造成這樣的“夾心”官員群。
此前的北京市曾有一年宣布了一條要求，就是當批提拔官員以30歲為上限，多一個月也不要。張勤說，這批被硬選拔出來的官員，事後證明淘汰率很高。“本意是要幹部年輕化，但是這種轉折操作過於粗糙，既傷害了許多幹部，也造成了了某些事業損失。”
該政策一貫徹便是幾年，當時一批40歲左右的官員，都未能入選，等日後發現方法有問題的時候，當時40歲的已經超過了45歲，年齡過線，被使用的幾率大為下降。這樣就“浪費”了一批成熟的人才，而官員的抱怨也往往由此產生。
而處理得好則能充分培養一批官員。北京奧運會之後，一批經過奧組委鍛鍊，有了相應成長的官員等待安排——很多人得到了適合的職位，但顯然職位總是稀缺，未安排下的優秀官員則讓北京市頗為躊躇。最後北京找了一個好辦法。“乾脆免職學習，做一個幹部蓄水池。所以去年北京辦了第一期一年制領導幹部研修班，21位副局級以上的官員在黨校免職學習一年，結業之後，大部分都得到了很好的任命。”張勤說。當時有些幹部不願意來，怕將來沒著落，日後才發現，這對於祛除幹部“躁氣”和靜心總結有相當的好處，也可謂是用“時間”換“空間”。
市委書記的決心和實驗者的示範效應顯然鼓舞了後來者，這次調來學習的官員積極性更高，一下來了6名正局級官員，其中包括區委書記、區縣長。而“參加上述學習的官員，想來是被寄望未來的”。張勤說。
另外，主要領導的經歷和喜好也不可避免的決定某一時期官員的升遷命運。“官員選拔標準大而言之永遠是‘德才兼備’，但是‘德’‘才’在不同領導眼裡千差萬別。”張勤說，“就一般的規律而言，一把手如果是‘草根’出身的，往往偏重實踐型的官員；如果是‘海歸’，他就更喜歡‘專業型’的官員。當然凡事都有例外，也不乏以互補視角用人的領導。”
廳局之後
然而高層職位畢竟有限，哪怕是仕途的佼佼者，他們絕大部分的政治生涯也都止步於局級。張勤說，一位進入副部級人選考察視野的官員提到：到了區委書記這一層，誰當副市長都行，很少有人不勝任，但決定能否晉升的因素是多樣的，關鍵要看空缺的是什麼崗位。
對於那些能夠在千軍萬馬中晉升到省部級(北京市市級官員)的北京官員而言，除了到點退休外，繼續的升遷之路則是進入中央或通過交流到其他省任職。
事實上，北京市地方官員從副部級，甚至局級崗位調至中央部委任職的情況都並不罕見。南方周末記者統計了1988年以來北京市市委常委和副市長共73人的履歷，發現其中有12人是在北京市內一步步升遷進入中央。其中最著名的是國務院原副總理吳儀和全國人大常委會原副委員長何魯麗，她們均是在北京市副市長的位置上被調入中央，並最終進入國家領導人行列。
與進入中央任職相比，北京官員赴外省任職的數量要少得多。在南方周末記者統計的20多年來的73名市委常委和副市長中，僅有3人從北京市領導的位置調至其他省市任職，最著名的是現任青海省委書記的北京市委原副書記強衛。
適者生存
事實上，無論具體升遷軌跡如何，所有官員更替都在遵循一條樸素而普遍的法則：適者生存。
官員們需要適應時代的需求。“在以階級鬥爭為綱的時期，肯定是造反派起得快；等到以經濟建設為中心了，搞經濟的幹部就上來了；現在既能發展經濟又能管理社會的官員則容易被選中。”張勤說。
具體到北京，官員們需要適應首都定位的需求，比如國際視野、大局意識、現代意識要強，依法行政的水準要高，以及對政治穩定、社會穩定的格外重視等。因為“北京是首都，政治穩定是第一位的，官員的政治素質就顯得特別重要”。鄯愛紅說。
當然，處理各種複雜問題的能力也是北京幹部必須具有的。“北京作為首都，守在中央身邊，上下左右盤根錯節，對官員的協調能力要求更高。”張勤說。
如此狀況下，北京市地方官員往往顯示出更為老練過人的為人處事方式。“北京市幹部比較‘聰明’，他們做事時，常常是‘原則不變，方式多樣’，具有在不同場合選擇恰當言行的智慧和功夫。”張勤說。但與此同時，“近年來也出現了兩個值得關注的現象，一是出現了一些民望較高的個性官員，二是少數官員根據對自己性格、興趣的再認知，離開官場，重新選擇職業”。
來自高校的官員日益增多。“一是北京市幹部公選力度加大，在以筆試、面試為主要環節的官員公選中高校官員顯然比基層出身的官員更有優勢；二是有些或不太重視研究趨勢和形勢，或是不太重視學習的‘草根派’官員，逐漸跟不上現在的需要；三是北京對現代人才的超前儲備。”張勤說。
在此次官員人事調整中，學者型官員顯然受到了青睞。僅市內某區新上任的三名副區長中，就有兩位擁有博士學位。此外，12名履新的法院院長學歷也全部在研究生以上。
張勤說，“‘草根派’官員解決具體問題的本事非常強，像維穩、拆遷等都得靠他們。這批官員在完成使北京‘由窮變富’的歷史使命中，具有重大貢獻。但是他們也有先天的弱點，一些人在‘由富變更富’的這個坎上略顯觀念不及，知識不夠。”
然而讓北京不得不小心的是，如何有效地實現“經驗型”與“專業型”這兩批官員之間的融合和銜接。“如果‘博士’取代‘草根’的速度過快，可能會因‘博士’的實戰經驗不足而大大降低行政的質量，甚至導致基層失控；如果‘草根’占的比例太大，就容易影響北京地方在發展過程中的‘脫胎換骨’和‘品位升級’，而且時間特別持久的話，會嚴重影響北京現代化的速度。”
張勤說，當下北京的幹部調整，似乎是在嘗試著解決上述問題。
（作者： 南方周末特約撰稿 方可成 南方周末記者 馬昌博 發自北京）
