中共中央國務院關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見

《中共中央國務院關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》是國務院印發的關於農村集體產權制度改革的意見。

基本介紹

• 中文名：中共中央國務院關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見
• 發布機構：中共中央、國務院
• 發布日期：2016年12月26日
• 實施日期：2016年12月26日

政策全文

中共中央　國務院關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見

（2016年12月26日）

為探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制，保護農民集體資產權益，調動農民發展現代農業和建設社會主義新農村的積極性，現就穩步推進農村集體產權制度改革提出如下意見。

一、重大意義

(一)農村集體產權制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求。農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式。改革開放以來，農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，極大解放和發展了農村社會生產力。適應健全社會主義市場經濟體制新要求，不斷深化農村集體產權制度改革，探索農村集體所有制有效實現形式，盤活農村集體資產，構建集體經濟治理體系，形成既體現集體優越性又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制，對於堅持中國特色社會主義道路，完善農村基本經營制度，增強集體經濟發展活力，引領農民逐步實現共同富裕具有深遠歷史意義。

(二)農村集體產權制度改革是維護農民合法權益、增加農民財產性收入的重大舉措。農村集體資產包括農民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產，用於經營的房屋、建築物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產，用於公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非經營性資產。這三類資產是農村集體經濟組織成員的主要財產，是農業農村發展的重要物質基礎。適應城鄉一體化發展新趨勢，分類推進農村集體產權制度改革，在繼續按照黨中央、國務院已有部署抓好集體土地等資源性資產確權登記頒證，建立健全集體公益設施等非經營性資產統一運行管護機制的基礎上，針對一些地方集體經營性資產歸屬不明、經營收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權缺乏保障等突出問題，著力推進經營性資產確權到戶和股份合作制改革，對於切實維護農民合法權益，增加農民財產性收入，讓廣大農民分享改革發展成果，如期實現全面建成小康社會目標具有重大現實意義。

二、總體要求

(三)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的，以推進集體經營性資產改革為重點任務，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向，堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經營基礎性地位，探索集體經濟新的實現形式和運行機制，不斷解放和發展農村社會生產力，促進農業發展、農民富裕、農村繁榮，為推進城鄉協調發展、鞏固黨在農村的執政基礎提供重要支撐和保障。

(四)基本原則

——把握正確改革方向。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，明確農村集體經濟組織市場主體地位，完善農民對集體資產股份權能，把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為改革的出發點和落腳點，促進集體經濟發展和農民持續增收。

——堅守法律政策底線。堅持農民集體所有不動搖，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產流失；堅持農民權利不受損，不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了，防止內部少數人控制和外部資本侵占。嚴格依法辦事，妥善處理各種利益關係。

——尊重農民民眾意願。發揮農民主體作用，支持農民創新創造，把選擇權交給農民，確保農民知情權、參與權、表達權、監督權，真正讓農民成為改革的參與者和受益者。

——分類有序推進改革。根據集體資產的不同類型和不同地區條件確定改革任務，堅持分類實施、穩慎開展、有序推進，堅持先行試點、先易後難，不搞齊步走、不搞一刀切；堅持問題導向，確定改革的突破口和優

——堅持黨的領導。堅持農村基層黨組織的領導核心地位不動搖，圍繞鞏固黨在農村的執政基礎來謀劃和實施農村集體產權制度改革，確保集體經濟組織依法依規運行，逐步實現共同富裕。

(五)改革目標。通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益。科學確認農村集體經濟組織成員身份，明晰集體所有產權關係，發展新型集體經濟；管好用好集體資產，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，促進集體資產保值增值；落實農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權利，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。

三、全面加強農村集體資產管理(六)開展集體資產清產核資。這是順利推進農村集體產權制度改革的基礎和前提。要對集體所有的各類資產進行全面清產核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產流失。在清產核資中，重點清查核實未承包到戶的資源性資產和集體統一經營的經營性資產以及現金、債權債務等，查實存量、價值和使用情況，做到賬證相符和賬實相符。對清查出的沒有登記入賬或者核算不準確的，要經核對公示後登記入賬或者調整賬目；對長期借出或者未按規定手續租賃轉讓的，要清理收回或者補辦手續；對侵占集體資金和資產的，要如數退賠，涉及違規違紀的移交紀檢監察機關處理，構成犯罪的移交司法機關依法追究當事人的刑事責任。清產核資結果要向全體農村集體經濟組織成員公示，並經成員大會或者代表大會確認。清產核資結束後，要建立健全集體資產登記、保管、使用、處置等制度，實行台賬管理。各省級政府要對清產核資工作作出統一安排，從2017年開始，按照時間服從質量的要求逐步推進，力爭用3年左右時間基本完成。(七)明確集體資產所有權。在清產核資基礎上，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，並依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權；分別屬於村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民小組代表集體行使所有權；屬於鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。有集體統一經營資產的村(組)，特別是城中村、城郊村、經濟發達村等，應建立健全農村集體經濟組織，並在村黨組織的領導和村民委員會的支持下，按照法律法規行使集體資產所有權。集體資產所有權確權要嚴格按照產權歸屬進行，不能打亂原集體所有的界限。(八)強化農村集體資產財務管理。加強農村集體資金資產資源監督管理，加強鄉鎮農村經營管理體系建設。修訂完善農村集體經濟組織財務會計制度，加快農村集體資產監督管理平台建設，推動農村集體資產財務管理制度化、規範化、信息化。穩定農村財會隊伍，落實民主理財，規範財務公開，切實維護集體成員的監督管理權。加強農村集體經濟組織審計監督，做好日常財務收支等定期審計，繼續開展村幹部任期和離任經濟責任等專項審計，建立問題移交、定期通報和責任追究查處制度，防止侵占集體資產。對集體財務管理混亂的村，縣級黨委和政府要及時組織力量進行整頓，防止和糾正發生在民眾身邊的腐敗行為。

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內容解讀

《意見》確定的改革目標是，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益。

農村集體資產包括三類：農民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產；用於經營的房屋、建築物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產；用於公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非經營性資產。

《意見》提出，科學確認農村集體經濟組織成員身份，明晰集體所有產權關係，發展新型集體經濟；管好用好集體資產，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，促進集體資產保值增值；落實農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權利，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。

《意見》要求，要開展集體資產清產核資、明確集體資產所有權、強化農村集體資產財務管理。同時，有序推進經營性資產股份合作制改革、確認農村集體經濟組織成員身份、保障農民集體資產股份權利等。

意見解讀

《意見》是農村集體產權制度改革的頂層設計。

一是《意見》明確了改革的目標方向。就是要逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度。建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運行新機制，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。

二是《意見》明確了改革的重點任務。要求對集體所有的各類資產進行全面清產核資，健全台賬管理制度，從2017年開始，力爭用3年左右時間基本完成。在此基礎上，將經營性資產以股份或份額形式量化到集體成員，有序推進經營性資產股份合作制改革，力爭用5年左右時間基本完成改革。

三是《意見》明確了改革的推進原則。主要是改革要尊重農民意願，積極穩妥有序推進，堅持試點先行、先易後難，不搞齊步走、不搞一刀切。

四是《意見》明確了改革的實施要求。要建立省級全面負責、縣級組織實施的領導體制和工作機制，加大對農村集體產權制度改革的政策支持和法治保障，營造有利於推進改革的法律政策環境。

我國農村三十年來圍繞土地制度改革已經連續實現了多年的農業增產、農民增收，在這種情況下，為什麼現在還要部署推進農村集體制度改革，出於怎樣的考慮，思路是什麼？

從全面深化農村改革的大布局來講，農村集體產權制度改革可以說是繼農村土地“三權分置”重大制度創新之後，中央部署的又一項管長遠、管全局的重大改革。剛才你講到，我們在土地上已經做了很多改革，前不久我曾經在這裡介紹過“三權分置”。為什麼現在又要部署推進農村集體產權制度改革，主要有三點考慮：

第一，這項改革有利於增強農村集體經濟發展的活力。農村集體經濟是社會主義公有制經濟的重要組成部分。經過長期的發展積累，目前全國農村集體經濟組織擁有土地等資源性資產66.9億畝，各類賬面資產2.86萬億元，大體上全國的村平均每個村是500萬，東部地區的村有近千萬元。這些資產是農村農業發展的重要物質基礎。就像你講的，30多年前農村實行土地家庭承包，調動了億萬農民的積極性，解決了十幾億人的溫飽和吃飯問題。現在隨著社會主義市場經濟體制的建立，深化農村集體產權制度改革既體現集體經濟的優越性，又調動個人積極性。這種農村集體經濟運行的新機制，可以更好地發展壯大集體經濟，逐步實現共同富裕。

第二，這項改革有利於增加農民的財產性收入。大家都知道，農民的收入分四個方面，一是家庭的經營性收入，二是打工的工資性收入，三是財產性收入，四是各種轉移性收入。這項改革有利於增加農民的財產性收入。集體資產是誰的？是歸農民集體成員所有，因此農民集體成員是集體經濟的主人。可以說維護好、發展好、實現好廣大農民的權益是農村一切改革的出發點和落腳點。這項改革一個重要的目標設計和追求就是增加農民收入。現在一方面維護農民的財產權利顯得越來越緊迫，另一方面農民的增收或者持續增收越來越困難。所以改革集體產權制度把集體的經營性資產確權到戶，實現農民對集體資產的占有使用和收益分配的權利，有利於拓寬農民的增收新渠道，讓農民共享農村改革的發展成果。一些先行地區，特別是沿海一些地區已經開展這項改革。到2015年底，全國已經有5.8萬個村，4.7萬個村民小組實行這項改革，已經累計向農民股金分紅近2600億元，2015年當年就分紅了411億元。

第三，這項改革有利於增添農業農村發展的新動能。改革農村集體產權制度，發展農民股份合作等多種形式的聯合和合作，有利於激活農村的各類要素的潛力，完善現代農業的經營體系，增添農業農村發展的新動能。應該說各地的實踐也有這方面的經驗。比如上海市閔行區梅隴鎮華二村通過改革，集體年收入從2005年改革時的3300萬元增加到2015年的8100萬元，年均增長超過9%。再比如廣東省佛山市的南海區，2015年村組78萬名社員股東人均分紅是5172元，占人均可支配收入的20%。所以這項改革確實意義重大，而且也被實踐所證明。我們相信，改革可以促進農業發展、農民增收和農村穩定。

為什麼要聚焦於集體經營性資產，是不是這類資產存在的問題更為突出？

農村集體資產主要有三類，第一類是集體所有的土地等資源性資產。第二類是用於集體統一經營的經營性資產。第三類是用於公共服務的非經營性資產。這三類資產都有改革的任務，但是要分類施策。對於資源性的資產改革，中央已經有部署，就是要繼續抓好土地承包經營權確權登記頒證工作，完善“三權分置”辦法，保持土地承保包關係的長久不變。這方面的改革正在有序推進中。對非經營性資產的改革，主要是結合新農村建設，建立探索集體統一經營的運行管護機制，更好地為集體成員和社區居民提供公益性服務。

為什麼要聚焦在經營性資產？當前的問題突出反映在經營性資產上，現在有不少的地方集體經濟發展了，形成了數額較大的經營性資產，如果不明晰歸屬、完善權能、盤活整合、創新機制，這些資產難以在市場經濟體制下發揮應有的作用。如果不儘早確權到戶，在城鄉一體化的進程中，這些資產再過若干年就更難說清楚歸屬，就有流失或被侵占的危險，對此農民反映非常強烈，要求非常迫切。所以經營性資產的改革是這次改革的重點。經營性資產改革重點是在清產核資的基礎上，將集體經營性資產確權到戶，然後發展多種形式的股份合作制。確權到戶不是把集體資產分了，而是要明確誰有這個權利，大家來共同發展股份合作制。所以改革要開展清產核資、確認成員身份、搞好折股量化，構建集體資產運行新機制和收益分配製度，說到底就是落實好農民的集體收益分配權和民主監督權。應該說集體經營性資產的股份合作制改革難度也不小，特別是直接涉及廣大農民的切身利益，所以需要高度重視，著力推進，這就是為什麼這次檔案在全面部署的同時聚焦重點是經營性資產改革的考慮。

在農村集體資產產權制度改革中，如何體現和保護農民作為集體經濟組織成員的合法權益，如何讓農民民眾有更多的獲得感？

在集體經營性資產股份合作制改革中，就保護財產權利而言有兩個要點：

一是完善股份權能。賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出以及抵押、擔保和繼承的權利，2015年，我們在29個縣（市、區）開展了這項改革試點。從一年多的情況來看，應該說試點還比較有效，農民也比較滿意，下一步就要總結可複製、可推廣的經驗，並且將試點成果儘快轉化為政策法律。

二是實行嚴格保護。為防止外來資本的侵占，現階段開展的農村集體資產股份合作制改革，要嚴格限制在集體經濟組織內部，農民所持有的集體資產股份流轉要封閉運行，不能突破本集體經濟組織的範圍。

就保護農民的民主權利而言，一是要保障農民的選擇權。要尊重農民的意願，發揮農民主體作用，把選擇權交給農民，由農民選擇，而不是代替農民選擇。涉及成員權利的重大事項都要實行民主決策，比如說成員身份確認、資產股權的設定等問題都得由農村民眾來民主討論決定，不是幹部決定，是農民自己決定。二是保障農民的知情權、參與權、表達權和監督權。不論是改革方案的制定還是具體組織實施，以及改革之後建立管理制度，都要維護農民集體成員的監督管理權利。總的來說，要真正讓農民成為這項改革的參與者和受益者。

我國各地的農村集體經濟發展水平差異比較大，剛剛也如韓部長提到的改革會觸及到農民的切身利益，請問作為農業部門來說，如何推進這項改革？

在推進這項改革當中主要是把握兩點：第一點，堅持因地制宜，先易後難。改革要從當地的實際出發，改革首先在有經營性資產的村鎮，特別是城中村、城郊村和經濟發達的村來開展，因為這些地方集體資產多，農民改革的呼聲也高。從全國情況看，目前的改革主要集中在東部發達地區。第二點，要堅持試點先行、由點及面。農村集體產權制度改革關乎廣大農民民眾切身利益，各地情況十分複雜，所以要試點先行。中央明確，2017年在繼續搞好原有試點的基礎上，進一步擴大試點範圍。檔案里設定三年和五年這兩個時間表，三年左右搞完農村集體資產清產核資，五年左右搞完農村經營性資產確權到戶和股份合作制改革，就是考慮到這項改革比較複雜，所以要由點到面的來實行。我們相信，通過各地的不斷試點，無論是我們的幹部還是我們的農民民眾，都會通過實踐來學會適應這項改革，並且在改革之後能夠建立起好的運行機制。

《意見》當中提出，力爭用三年左右的時間基本完成全國農村集體資產的清產核資。全國有50多萬行政村，應該是490多萬個村民小組，清產核資工作如果三年進行下來工作量非常巨大，請問韓部長和陳部長，我們這項工作應該如何具體來開展？

中央提出力爭用三年左右時間基本完成清產核資。為了保證這項任務的順利完成，中央明確了三點：

第一，明確清產核資的範圍。鄉、村、組農民集體所有的資源性、經營性、非經營性資產都要進行清產核資。由於集體資源性資產的清查確認工作，有的已經完成，比如說，現在集體林地確權面積達到了99%，集體土地所有權確權登記率達到了97%，承包地實測面積已經達到了12.5億畝，確權面積達到8.5億畝。整個工作正在有序推進。

因此，這次的重點主要是查三個方面：一是還沒有承包到戶的集體“四荒”；二是集體的經營性資產；三是債權債務現金等。要把這幾個問題搞清楚，一方面是為了保證確權到戶，另一方面是為了保證加強管理，防止資產的流失。

第二，明確清產核資的任務。具體來講主要就是要查清資產，理清債權債務，建立管理台賬和相應的管理制度。

第三，明確清產核資的責任。這項工作由省級人民政府按照中央的總體要求來統一部署，縣和鄉鎮要組織實施好，制定相應的工作方案，明確相應的工作責任，以確保任務的完成。當然，農業部作為牽頭部門，也要搞好工作的指導。

在這個過程中，我想特彆強調一點，整個清產核資過程都要尊重農民的意願，組織農民參與，接受農民監督，得到農民認可。

《意見》中提出是多種形式發展集體經濟，其中也包括支持農村集體經濟組織為農戶和各類農業經營主體提供產前、產中、產後農業生產性服務，請問在這方面有哪些措施？

新機制建立以後，一個重要的目標，就要使它能夠不斷地來實現和增加農民的財產性收入。另一個重要的目標，就是要不斷地來發展壯大集體經濟。從發展集體經濟這方面來講，目前各地有不少探索，比如有的村用未承包到戶的集體“四荒”地等，集中開發或者通過公開招投標等方式發展現代農業項目；有的集體經濟組織利用獨有的生態環境和人文的歷史資源來發展休閒農業和鄉村旅遊，這既可以增加農民的收入，也可以實現集體增收；有的集體經濟組織利用它的房屋、廠房，通過出租或者是入股的方式來增加集體收入。再比如還有一些地方整合利用集體積累資金、政府給予的幫扶資金等，通過入股或者是參股農業產業化龍頭企業，或者通過村企聯手開發的方式來發展集體經濟。也包括你說的通過為農戶和其他的生產經營主體提供產前、產中、產後的服務，實現農產品價值鏈的延長和增值，增加農民的收入，同時在這個過程當中集體也會得到一些收益。