不動產登記暫行條例

《不動產登記暫行條例》是為整合不動產登記職責，規範登記行為，方便民眾申請登記，保護權利人合法權益，根據《中華人民共和國物權法》等法律制定。由國務院於2014年11月24日發布，自2015年3月1日起施行。

2019年3月24日，根據中華人民共和國國務院令第710號《國務院關於修改部分行政法規的決定》，修改第十五條第一款內容。

基本介紹

• 中文名：不動產登記暫行條例
• 發布機構：國務院
• 發布日期：2014年11月24日
• 實施日期：2015年3月1日

發布信息

中華人民共和國國務院令

第　656　號

現公布《不動產登記暫行條例》，自2015年3月1日起施行。

總　理　李克強
2014年11月24日

政策全文

不動產登記暫行條例

第一章總則

第一條 為整合不動產登記職責，規範登記行為，方便民眾申請登記，保護權利人合法權益，根據《中華人民共和國物權法》等法律，制定本條例。

第二條 本條例所稱不動產登記，是指不動產登記機構依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載於不動產登記簿的行為。

本條例所稱不動產，是指土地、海域以及房屋、林木等定著物。

第三條 不動產首次登記、變更登記、轉移登記、註銷登記、更正登記、異議登記、預告登記、查封登記等，適用本條例。

第四條 國家實行不動產統一登記制度。

不動產登記遵循嚴格管理、穩定連續、方便民眾的原則。

不動產權利人已經依法享有的不動產權利，不因登記機構和登記程式的改變而受到影響。

第五條 下列不動產權利，依照本條例的規定辦理登記：

（一）集體土地所有權；

（二）房屋等建築物、構築物所有權；

（三）森林、林木所有權；

（四）耕地、林地、草地等土地承包經營權；

（五）建設用地使用權；

（六）宅基地使用權；

（七）海域使用權；

（八）地役權；

（九）抵押權；

（十）法律規定需要登記的其他不動產權利。

第六條 國務院國土資源主管部門負責指導、監督全國不動產登記工作。

縣級以上地方人民政府應當確定一個部門為本行政區域的不動產登記機構，負責不動產登記工作，並接受上級人民政府不動產登記主管部門的指導、監督。

第七條 不動產登記由不動產所在地的縣級人民政府不動產登記機構辦理；直轄市、設區的市人民政府可以確定本級不動產登記機構統一辦理所屬各區的不動產登記。

跨縣級行政區域的不動產登記，由所跨縣級行政區域的不動產登記機構分別辦理。不能分別辦理的，由所跨縣級行政區域的不動產登記機構協商辦理；協商不成的，由共同的上一級人民政府不動產登記主管部門指定辦理。

國務院確定的重點國有林區的森林、林木和林地，國務院批准項目用海、用島，中央國家機關使用的國有土地等不動產登記，由國務院國土資源主管部門會同有關部門規定。

第二章不動產登記薄

第八條 不動產以不動產單元為基本單位進行登記。不動產單元具有唯一編碼。

不動產登記機構應當按照國務院國土資源主管部門的規定設立統一的不動產登記簿。

不動產登記簿應當記載以下事項：

（一）不動產的坐落、界址、空間界限、面積、用途等自然狀況；

（二）不動產權利的主體、類型、內容、來源、期限、權利變化等權屬狀況；

（三）涉及不動產權利限制、提示的事項；

（四）其他相關事項。

第九條 不動產登記簿應當採用電子介質，暫不具備條件的，可以採用紙質介質。不動產登記機構應當明確不動產登記簿唯一、合法的介質形式。

不動產登記簿採用電子介質的，應當定期進行異地備份，並具有唯一、確定的紙質轉化形式。

第十條 不動產登記機構應當依法將各類登記事項準確、完整、清晰地記載於不動產登記簿。任何人不得損毀不動產登記簿，除依法予以更正外不得修改登記事項。

第十一條 不動產登記工作人員應當具備與不動產登記工作相適應的專業知識和業務能力。

不動產登記機構應當加強對不動產登記工作人員的管理和專業技術培訓。

第十二條 不動產登記機構應當指定專人負責不動產登記簿的保管，並建立健全相應的安全責任制度。

採用紙質介質不動產登記簿的，應當配備必要的防盜、防火、防漬、防有害生物等安全保護設施。

採用電子介質不動產登記簿的，應當配備專門的存儲設施，並採取信息網路安全防護措施。

第十三條 不動產登記簿由不動產登記機構永久保存。不動產登記簿損毀、滅失的，不動產登記機構應當依據原有登記資料予以重建。

行政區域變更或者不動產登記機構職能調整的，應當及時將不動產登記簿移交相應的不動產登記機構。

第三章登記程式

第十四條 因買賣、設定抵押權等申請不動產登記的，應當由當事人雙方共同申請。

屬於下列情形之一的，可以由當事人單方申請：

（一）尚未登記的不動產首次申請登記的；

（二）繼承、接受遺贈取得不動產權利的；

（三）人民法院、仲裁委員會生效的法律文書或者人民政府生效的決定等設立、變更、轉讓、消滅不動產權利的；

（四）權利人姓名、名稱或者自然狀況發生變化，申請變更登記的；

登記程式

（五）不動產滅失或者權利人放棄不動產權利，申請註銷登記的；

（六）申請更正登記或者異議登記的；

（七）法律、行政法規規定可以由當事人單方申請的其他情形。

第十五條 當事人或者其代理人應當向不動產登記機構申請不動產登記。

不動產登記機構將申請登記事項記載於不動產登記簿前，申請人可以撤回登記申請。

第十六條 申請人應當提交下列材料，並對申請材料的真實性負責：

（一）登記申請書；

（二）申請人、代理人身份證明材料、授權委託書；

（三）相關的不動產權屬來源證明材料、登記原因證明檔案、不動產權屬證書；

（四）不動產界址、空間界限、面積等材料；

（五）與他人利害關係的說明材料；

（六）法律、行政法規以及本條例實施細則規定的其他材料。

不動產登記機構應當在辦公場所和入口網站公開申請登記所需材料目錄和示範文本等信息。

第十七條 不動產登記機構收到不動產登記申請材料，應當分別按照下列情況辦理：

（一）屬於登記職責範圍，申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照要求提交全部補正申請材料的，應當受理並書面告知申請人；

（二）申請材料存在可以當場更正的錯誤的，應當告知申請人當場更正，申請人當場更正後，應當受理並書面告知申請人；

（三）申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應噹噹場書面告知申請人不予受理並一次性告知需要補正的全部內容；

（四）申請登記的不動產不屬於本機構登記範圍的，應噹噹場書面告知申請人不予受理並告知申請人向有登記權的機構申請。

不動產登記機構未當場書面告知申請人不予受理的，視為受理。

第十八條 不動產登記機構受理不動產登記申請的，應當按照下列要求進行查驗：

（一）不動產界址、空間界限、面積等材料與申請登記的不動產狀況是否一致；

（二）有關證明材料、檔案與申請登記的內容是否一致；

（三）登記申請是否違反法律、行政法規規定。

第十九條 屬於下列情形之一的，不動產登記機構可以對申請登記的不動產進行實地查看：

（一）房屋等建築物、構築物所有權首次登記；

（二）在建建築物抵押權登記；

（三）因不動產滅失導致的註銷登記；

（四）不動產登記機構認為需要實地查看的其他情形。

對可能存在權屬爭議，或者可能涉及他人利害關係的登記申請，不動產登記機構可以向申請人、利害關係人或者有關單位進行調查。

不動產登記機構進行實地查看或者調查時，申請人、被調查人應當予以配合。

第二十條 不動產登記機構應當自受理登記申請之日起30個工作日內辦結不動產登記手續，法律另有規定的除外。

第二十一條 登記事項自記載於不動產登記簿時完成登記。

不動產登記機構完成登記，應當依法向申請人核發不動產權屬證書或者登記證明。

第二十二條 登記申請有下列情形之一的，不動產登記機構應當不予登記，並書面告知申請人：

（一）違反法律、行政法規規定的；

（二）存在尚未解決的權屬爭議的；

（三）申請登記的不動產權利超過規定期限的；

（四）法律、行政法規規定不予登記的其他情形。

第四章登記信息共享與保護

第二十三條 國務院國土資源主管部門應當會同有關部門建立統一的不動產登記信息管理基礎平台。

各級不動產登記機構登記的信息應當納入統一的不動產登記信息管理基礎平台，確保國家、省、市、縣四級登記信息的實時共享。

第二十四條 不動產登記有關信息與住房城鄉建設、農業、林業、海洋等部門審批信息、交易信息等應當實時互通共享。

圖解《不動產登記暫行條例》

不動產登記機構能夠通過實時互通共享取得的信息，不得要求不動產登記申請人重複提交。

第二十五條 國土資源、公安、民政、財政、稅務、工商、金融、審計、統計等部門應當加強不動產登記有關信息互通共享。

第二十六條 不動產登記機構、不動產登記信息共享單位及其工作人員應當對不動產登記信息保密；涉及國家秘密的不動產登記信息，應當依法採取必要的安全保密措施。

第二十七條 權利人、利害關係人可以依法查詢、複製不動產登記資料，不動產登記機構應當提供。

有關國家機關可以依照法律、行政法規的規定查詢、複製與調查處理事項有關的不動產登記資料。

第二十八條 查詢不動產登記資料的單位、個人應當向不動產登記機構說明查詢目的，不得將查詢獲得的不動產登記資料用於其他目的；未經權利人同意，不得泄露查詢獲得的不動產登記資料。

第五章法律責任

第二十九條 不動產登記機構登記錯誤給他人造成損害，或者當事人提供虛假材料申請登記給他人造成損害的，依照《中華人民共和國物權法》的規定承擔賠償責任。

第三十條 不動產登記機構工作人員進行虛假登記，損毀、偽造不動產登記簿，擅自修改登記事項，或者有其他濫用職權、玩忽職守行為的，依法給予處分；給他人造成損害的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十一條 偽造、變造不動產權屬證書、不動產登記證明，或者買賣、使用偽造、變造的不動產權屬證書、不動產登記證明的，由不動產登記機構或者公安機關依法予以收繳；有違法所得的，沒收違法所得；給他人造成損害的，依法承擔賠償責任；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十二條 不動產登記機構、不動產登記信息共享單位及其工作人員，查詢不動產登記資料的單位或者個人違反國家規定，泄露不動產登記資料、登記信息，或者利用不動產登記資料、登記信息進行不正當活動，給他人造成損害的，依法承擔賠償責任；對有關責任人員依法給予處分；有關責任人員構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六章附則

第三十三條 本條例施行前依法頒發的各類不動產權屬證書和製作的不動產登記簿繼續有效。

不動產統一登記過渡期內，農村土地承包經營權的登記按照國家有關規定執行。

第三十四條 本條例實施細則由國務院國土資源主管部門會同有關部門制定。

第三十五條 本條例自2015年3月1日起施行。本條例施行前公布的行政法規有關不動產登記的規定與本條例規定不一致的，以本條例規定為準。

條例修改

2019年4月，國務院對與政務服務“一網通辦”不相適應的有關行政法規進行了清理。將《不動產登記暫行條例》第十五條第一款修改為：“當事人或者其代理人應當向不動產登記機構申請不動產登記。”

內容解讀

不動產登記“四統一”的重要法制保障——《不動產登記暫行條例》解答一

樓建波（北京大學法學院房地產法研究中心主任）

《不動產登記暫行條例》（以下稱《暫行條例》）的出台，對貫徹落實《物權法》、推進不動產統一登記制度的實施具有十分重要的意義。落實不動產統一登記制度，核心是必須實現登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平台的“四統一”。《暫行條例》簡潔明了，重點突出。緊緊圍繞上述“四統一”進行制度創建，為不動產統一登記提供了法律上的指引和保障，對下一步各地具體實施不動產統一登記制度提出了規範要求。

一、 登記依據的統一是前提

不動產統一登記的前提是登記依據的統一。不動產登記依據的統一至少有兩個層次：一是在物權實體法層面上的統一，二是在物權登記程式上的統一。我們不能想像，土地、房屋、林地、草地、海域等各種不動產在登記時適用各種不同的規則。《暫行條例》在程式方面做了統一規定。從規定可以看出，《暫行條例》借鑑吸收了現行土地登記、房屋登記的成熟做法，在此基礎上進行提煉和總結。《暫行條例》是不動產登記最重要的依據，為下一步實際開展登記工作制定了重要規矩。但《暫行條例》的頒布，並不意味著不動產登記程式統一的完成。不動產登記程式十分複雜，亟需國土資源部根據《暫行條例》第二十九條的規定會同有關部門制定實施細則進行具體化。一些技術細節，更是需要通過登記規程等規範性檔案進行明確。

二、 登記機構的統一是關鍵

不動產登記的具體落實靠機構。現實情況是，不同的不動產分散在不同的部門進行登記。因此，要落實不動產統一登記制度，登記機構的統一是關鍵。不動產登記立法的細化、登記簿冊的統一和統一的信息平台的建立，都離不開一個強有力的、覆蓋全國的統一的登記機構。《暫行條例》緊緊抓住了機構統一的“牛鼻子”，明確將機構統一寫入條例中。《暫行條例》第五條明確國土資源部負責指導、監督全國不動產登記工作，在國家層面上確定了不動產統一登記的指導和監督機關。同時，《暫行條例》要求縣級以上地方人民政府確定一個部門負責本行政區域不動產登記工作，並接受上級不動產登記主管部門的指導和監督，從基層層面落實了具體的不動產登記機構實行統一歸口。這一規定抓住“兩頭”，對創建不動產登記機構體系、理順不動產管理和登記職責具有十分重要的意義。

目前國家層面地機構建設已經基本完成:國土資源部地籍管理司加掛不動產登記局牌子，負責擬訂全國地籍管理和不動產統一登記相關法律法規；中國土地礦產法律事務中心（國土資源部土地爭議調處事務中心）更名為國土資源部不動產登記中心（國土資源部法律事務中心），配合不動產登記局的工作。這兩個機構的設立，為不動產統一登記的實施提供了有力的機構保障。在地方層面，許多地方已經設立或正在籌建統一的登記機構。相關工作也在開展。筆者認為，要落實《暫行條例》，地方必須根據條例的規定，加快開展職能整合工作，在市縣級層面明確一個機構從事不動產登記工作。

需要強調的一點是，地籍管理與權屬登記關係密切。在大多數國家和地區，地籍管理與權屬登記都在一個部門，地籍管理局與不動產登記局合署辦公，較好地解決了地籍管理與權屬登記的銜接問題。地方整合不動產登記機構時，也應該注意這一問題。

三、 登記簿冊的統一是抓手

登記簿是不動產物權歸屬和內容的根據。登記簿冊是實現“四統一”的一個重要抓手。登記簿的統一，既是統一登記的應有之義，又是統一的信息平台建設的基礎。《暫行條例》改變了現實生活中各部門分設登記簿的狀況，《暫行條例》第八條對登記簿冊的統一設立做了明確規定，同時對登記簿應當記載的事項進行了明確，從法規制度層面上實現了登記簿冊的統一。

在設計統一的登記簿冊時，要注意各種不動產權利登記的銜接，把土地權利的登記作為土地上的其他不動產登記的基礎，把所有權、基礎用益物權的登記作為其他用益物權和擔保物權登記的基礎。

特別需要強調的一點是，登記簿冊的設計既要考慮紙質填寫的需要，更要為登記薄的電子化、數據化處理創造條件。

四、 統一信息平台的建設是目標

統一的信息平台主要有兩方面的作用，一是為不動產登記機關依法登記提供信息基礎，為不動產登記查詢提供便利，從而為不動產交易（包括融資擔保）及更有效率的利用提供保障；二是通過對登記信息的整合，為不動產登記資料查詢、不動產（土地、房屋和其他自然資源）管理等提供信息基礎，為巨觀調控和其他社會治理提供數據支撐。《暫行條例》設專章（第四章）對登記信息共享與保護做了規定。

《暫行條例》要求不動產登記有關信息與住房城鄉建設、農業、林業、海洋等部門審批、交易等信息實時互通共享（第二十二條第一款），並明確不動產登記機構能夠通過互通共享取得的信息，不得要求不動產登記申請人重複提交（第二十二條第三款），既方便了當事人，又為登記機關依法登記提供了信息基礎，有利於登記機關提高登記效率和準確性。《暫行條例》第二十三條第一款按照《物權法》的規定，明確了權利人、利害關係人依法查詢、複製不動產登記資料的權利，正是物權公示的應有之義，為不動產交易的安全提供了保障。

《暫行條例》要求國務院國土資源主管部門會同有關部門建立統一的不動產登記信息管理基礎平台，國家、省、市、縣四級登記信息的實時共享（第二十一條）；國土資源、公安、民政、稅務、工商、金融、審計、統計等部門加強不動產登記有關信息互通共享（第二十二條第二款）。這種信息的縱（國家、省、市、縣四級登記信息的共享）橫（各部門間）共享將極大地促進政府相關調控和管理的科學性和及時性。《暫行條例》第二十三條第二款規定有關國家機關可以依照法律、行政法規的規定查詢、複製與調查處理案件有關的不動產登記資料，為有權機關對不動產登記資料的使用創造了條件。

相信隨著統一信息平台的建立，我國的不動產物權登記公示的效率，政府管理土地、房屋及其他自然資源的科學性將大大提高。

便民的不動產登記程式——《不動產登記暫行條例》解答二

常鵬翱　北京大學法學院教授

《不動產登記暫行條例》（以下簡稱條例）的一個根本宗旨是便民，也即方便民眾申請登記，這是條例自始至終貫徹的一項原則，第1條、第4條第2款對此有明確表達。在此指引下，條例規定的不動產登記程式在相當程度上突出了便民特點。

首先，在申請方式方面，條例明確了共同申請和單方申請的情形，這有助於當事人有的放矢地做好申請前的準備工作。

因買賣、抵押等交易行為導致不動產物權變動的情形相當常見，它們需當事人雙方共同參與，如契約需要雙方協商訂立。這些物權變動往往需要登記，《物權法》第14條、第139條、第187條等均有明確規定，與此銜接，條例第14條第1款規定由當事人雙方共同申請登記。據此，交易雙方可事先協商好申請時間，並協力準備相關材料，以便於登記的順利進展。

至於不是因上述交易行為導致的不動產物權變動或其他登記事項，條例第14條第2款明確為單方申請登記，它們大致適用於以下情形：

第一，沒有相對人的情形，如在宅基地上建造房屋首次申請登記、繼承房屋所有權、權利人姓名或名稱發生變化、不動產滅失、權利人放棄權利等，對此，當事人只要準備好相關證明材料即可。

第二，人民法院、仲裁委員會的生效法律文書或人民政府生效的決定等導致不動產物權變動的情形，這種情形多涉及雙方當事人，但根據《物權法》第28條，只要法律文書或決定生效，物權就變動，為便宜起見，權利人持這些文書單方申請登記即可。否則，在相關方不協助申請時，權利人就只能依法申請法院強制執行，法院再要求登記機構協助執行，這就會增加不少時間、人力和財力成本，不能及時保護權利人。

第三，申請更正登記或異議登記的情形。更正登記是更改登記簿的錯誤記載，使其回復正確的登記，異議登記是把登記簿記載可能錯誤的信息記載於登記簿的登記，它們都旨在消除登記錯誤，保護真實權利。一旦登記錯誤涉及他人正當權利，登記簿記載的權利人和利害關係人就成為利益關聯方，為了減少不必要的協商成本，也為了高效便捷地保護正當權利人，條例允許單方申請登記。否則，在利害關係人認為登記錯誤時，要求其應與登記簿記載的權利人共同申請更正登記或異議登記，只要對方態度消極而不配合，或因客觀情況而不能配合，更正登記或異議登記將無法及時完成，就難以達到及時保護正當權利人的目的。在申請更正登記或異議登記時，當事人需準備登記錯誤的證明材料。

其次，在提出申請方面，條例採取多種切合實際的便民措施，為當事人便捷而高效地提出申請奠定了良好基礎。

第一，根據條例第7條第1款，當事人應向不動產所在地的縣級人民政府登記機構提出登記申請，這無疑便於當事人就近申請，能節省辦事成本，對於大中城市的郊區、農村地區的當事人尤為便利。該款規定體現了不動產登記的屬地原則，我國數十年來的土地、房屋等登記實踐表明該原則是行之有效的。

不僅如此，對於跨縣級行政區域的不動產登記，條例第7條第2款規定由所跨區域的登記機構分別辦理，不能分別辦理的，由這些登記機構協商辦理，協商不成的，由共同的上一級人民政府不動產登記主管部門指定辦理。據此，只要當事人向有關登記機構提出申請，登記機構就要按照規定進行下一步的工作，如進行協商或請求指定，而不能以跨區域為由，要求當事人自行向上一級主管部門尋求解決之道，這無疑在為申請人提供方便的同時，能提高登記的工作效率。

第二，根據條例第15條第1款，當事人既可自行到登記機構辦公場所提出登記申請，也可由代理人代為申請。代理人既包括未成年人的父母等法定代理人，也包括當事人委託的代理人。在實踐中，有完全民事行為能力的當事人因為時間或條件不允許，不能親自到登記機構提出申請的情況時有發生，此時就可委託代理人提出申請，以解決燃眉之急。

第三，當事人申請登記除了必須提交申請書，還要提交相關材料，條例第16條第1款對此給出了明確提示，可便於申請人事先做好準備工作，它們主要涉及：（1）身份信息，包括申請人、代理人的身份證明材料；如為委託代理的，還包括授權委託書；（2）不動產權屬信息，包括不動產權屬來源證明材料、不動產權屬證書；（3）登記原因證明檔案，包括買賣契約、遺囑等；（4）不動產自然狀況信息，包括不動產界址、空間界限、面積等材料；（5）與他人利害關係的說明材料等。可以看出，這些材料或由權利人持有，或與申請人密切相關，申請人通常不難獲得這些材料，再加上條例也未限制它們的形式，從而不會給當事人增加額外的費用和成本。

更為重要的是，由於一些申請人不了解登記知識，不知道相關專業術語的意思，即便條例列舉了上述材料，也不能增加他們的感性認識，仍不便於他們申請登記。為了消除這種現象，條例第16條第2款特別要求登記機構應在辦公場所和入口網站公開申請登記所需材料目錄和示範文本等信息，這樣就能更細緻、更全面地展示各類登記所需的具體材料，以便申請人按圖索驥地做好準備工作；能更清晰、更直觀地展示相關文書，也便於申請人正確而迅捷填寫申請文書。目前不少登記機構均採用這種做法，但並不普遍，通過該條款的強制規定，能全面提升登記機構的服務水準，在申請材料的準備和申請文書的填寫方面為申請人提供最大的便利。

再次，在受理申請方面，條例詳細規定了登記機構的工作規範，它們圍繞如何方便申請人而展開，體現了登記便民的原則。

登記機構是否以及如何受理申請，是登記能否順利往前推進的第一步，這不僅對當事人的權利影響深遠，還決定著申請人要跑幾趟登記機構。條例對此的態度相當慎重，秉持登記便民的原則，在時間上要求登記機構當場決定是否受理，在程式上要求登記機構書面告知申請人，這樣就能確保申請人及時知道申請有無瑕疵及可能的補救措施。

具體而言，條例第17條第1款詳細規定了登記機構受理申請的工作規範，主要包括：（1）申請事項屬於登記職責範圍，申請材料齊全且符合法定形式的，應當受理以進入後續的審查階段，並將受理情況書面告知申請人，以證明登記機構受理了申請，接收了相應的申請材料；（2）申請材料存在可以當場更正的錯誤的，如申請書有錯別字，應當告知申請人當場更正，申請人當場更正後，應當受理並書面告知申請人；（3）申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應噹噹場書面告知申請人不予受理並一次性告知需要補正的全部內容；（4）申請登記的不動產不屬於本機構登記範圍的，應噹噹場書面告知申請人不予受理並告知申請人向有登記權的機構申請。一旦登記機構未按照這些規範從事行為，如未當場書面告知申請人不予受理，根據條例第17條第2款，結果視為受理。

最後，在審查處理方面，條例通過明確登記機構的權責，以確保登記行為的規範化，從而便於申請人等相關人員的參與或監督。

第一，為了保證登記的正確性，登記機構要實地查看或調查，這需申請人等相關人員的配合，如根據條例第19條第1款，對於房屋所有權首次登記、在建建築物抵押權登記、不動產滅失的註銷登記等情形，登記機構可實地查看不動產；根據該條第2款，登記申請可能存在權屬爭議或涉及他人利害關係的，登記機構可調查申請人等相關人員。通過明確這些例外審查事項，申請人等相關人員能預先知道自己是否需要配合，從而做好相應的準備。

第二，條例第20條明確了登記機構完成登記的時限，即在法律沒有另行規定時，自受理申請之日起30個工作日內完成，這既要求登記機構高效工作，也便於申請人監督登記機構是否按期完成登記行為。

第三，條例第21條第2款規定，在完成登記後，登記機構應依法向申請人核發權屬證書或登記證明，據此，只要登記事項記載於登記簿，無需申請人再行申請，登記機構就應核發權屬證書或登記證明，這完全符合我國民眾希望持有產權證書的交易習慣和心理預期，也有助於持證人監督登記機構的行為，即證書與登記簿的記載應一致，登記機構不得擅自更改登記簿的信息。

第四，根據條例第22條，登記申請存在違法、存在尚未解決的權屬爭議或不動產權利超過規定期限等情形的，登記機構應當不予登記，並書面告知申請人。通過書面告知登記申請存在的瑕疵，能使申請人既知道問題所在，又知道能否或如何採用其他補救措施，從而可安排進一步的行為。

明晰法律責任 規範登記行為——《不動產登記暫行條例》解答三

尹 飛　中央財經大學不動產法研究所所長、教授

《不動產登記暫行條例》業已經國務院通過，並將於2015年3月1日起施行。《條例》的頒布，對於統一不動產登記機構和登記規則、規範登記行為、保障交易安全、維護權利人合法權益具有重要意義。

《條例》充分貫徹了全面推進依法治國的時代要求，適應依法行政的要求，規範、明晰了登記機構職責，合理建構了登記程式，尤其是按照“權責統一”的要求，以專章（第五章）規定了“法律責任”。雖然“法律責任”一章條文僅有四條，但其涉及的內容遍及《條例》各章節，涵蓋了不動產登記全過程中登記機構的職權與責任，對於規範不動產登記機構和登記人員的登記行為，有效實現《條例》的立法目的，具有十分重要的意義。

一、明晰登記機構及其工作人員職責是實現統一登記的必然要求

《條例》第一條開宗明義明確了其立法目的，即“整合不動產登記職責，規範登記行為，方便民眾申請登記，保護權利人合法權益”。可見，整合不動產登記職責、規範登記行為，是《條例》制定的直接目的。

規範登記行為，就需要明晰登記機構及其工作人員的職責。之所以如此，是登記行為作為行政行為的性質所決定的。在《物權法》制定過程中，對於登記行為究竟是行政行為還是民事行為存在爭論。但從《物權法》的規定來看，雖然其賦予了民法上的法律效果，究其本質，仍然是將登記作為行政行為來對待的：《物權法》明確講了不動產統一登記的要求，強調統一登記的範圍、登記機構以及登記辦法由法律、行政法規規定，這就賦予了登記機構辦理登記的法定許可權和職責；《物權法》對登記的基本程式進行了規範；還對不動產登記導致不動產物權變動或者對抗的法律效力進行了規定。從這些規範來看，登記機構作為行政機關，其許可權或者說職責來自於法律的賦予，行使權力也要遵循法定的程式，體現了依法行政的要求。在《物權法》等法律規定的基礎上，《條例》對不動產的概念進行了界定，對登記類型以及依法可以辦理登記的不動產權利進行了列舉，從而明確了不動產統一登記的範圍；《條例》還明確要求登記機構應當是縣級以上地方人民政府的組成部門，這就進一步確認了不動產登記行為作為行政行為的法律性質。

明晰登記機構及其工作人員的職責，是依法行政的必然要求。既然登記行為是行政行為，必然要堅持依法行政，實現“機構、職能、許可權、程式、責任法定化”。由於不動產登記的法律效果在《物權法》中已經有了比較全面的規定，這就決定了不動產登記法本質上是行政程式法，其規範的重心在於不動產登記機構辦理登記的程式以及相關的許可權。無論是對登記範圍的列舉還是對登記機構的確認，根本目的都是為規範登記機構辦理登記程式而服務的。從《條例》來看，其明確將不動產登記界定為“不動產登記機構依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載於不動產登記簿的行為。”《條例》著重規範了不動產登記的具體程式，明晰了在不動產登記的發起、受理、審核、記載等階段以及相應的信息共享與保護等環節，不動產登記機構及其工作人員相應的職權，從而為登記機構依法行政奠定了堅實的法律基礎。

明晰登記機構及其工作人員的職責，是不動產統一登記的目的之所在。之所以要對不動產進行統一登記，主要目的在於改變目前多頭登記的現狀，避免當事人到多個部門辦理和查閱登記、增加交易成本、損害交易安全。這就必然要求整合現有各不動產登記機構的職責，將登記職責統一到一個機構中去；使用統一的登記簿冊，遵循統一的登記規則，建立統一的信息平台。因此，統一登記就意味著登記機構和登記人員職責的統一和明晰。這有利於減輕人民民眾負擔，簡化辦事程式，降低登記成本，提高登記效率。

二、《條例》對登記機構及其工作人員的職責進行了全面規範

“規範登記行為”的立法目的決定了《條例》將明晰登記機構和登記人員的職權與責任作為其基本內容貫穿於《條例》的始終。從《條例》的規定來看，登記機構的職責大致包括以下幾個方面：

一是登記職責，即登記機構在依法辦理登記的過程中應當履行的職責。具體包括：登記機構受理登記申請時的形式審查職責和依法受理職責；登記機構受理登記申請時對登記申請材料的查驗職責；法定情形下登記機構的實地查看職責；符合登記條件時，登記機構及時準確予以登記的職責；以及不符合登記條件時，依法不予登記的職責。

二是完成登記輔助行為的職責。這主要是指登記機構在辦理登記之外依法承擔的登記輔助行為中的相關職責。具體包括：登記機構依法設立、製作、保管登記簿的職責；登記機構完成登記後，依法核發、換髮、補發權屬證書和登記證明的職責；依法收繳偽造、變造的不動產權屬證書、不動產登記證明的職責；登記機構將其登記的信息及時納入統一的不動產登記信息管理基礎平台、確保登記信息實時共享的職責；登記機構依法向權利人、利害關係人、有關國家機關提供查詢、複製不動產登記資料的職責，等等。

三是登記機構作為行政機關所承擔的一般職責。具體包括：第一，辦理事項公開的職責，例如不動產登記機構應當在辦公場所和入口網站公開申請登記所需材料目錄和示範文本等信息。第二，通知、告知的職責，例如不動產登記機構不予受理或者不予登記的，應當書面通知申請人並告知其救濟方式。第三，便民利民的職責。例如，不動產登記機構能夠通過互通共享取得的信息，不得要求不動產登記申請人重複提交。再如，申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應噹噹場一次性告知申請人需要補正的全部內容。第四，保護國家秘密、個人隱私的職責。

此外，登記機構還應當承擔雖然《條例》並未直接規定，但在相關法律中規定的職責。根據《物權法》，登記機構不得要求對不動產進行評估；不得以年檢等名義進行重複登記；不得進行超越登記職責範圍的其他行為。例如，不得擅自將相關稅費的收取作為登記的前置條件；不得隨意依職權啟動登記程式，等等。

三、登記機構及其工作人員未盡職責應當依法承擔法律責任

十八屆四中全會《決定》強調：要“建立權責統一、權威高效的依法行政體制 ”，“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為”。對於未盡職責、超越職責以及濫用職權的行為，則應當依法承擔法律責任。

因此，對於前述各項職責，無論是登記職責、登記輔助行為職責還是作為行政機關的一般職責，登記機構及其工作人員都應當恪盡職守、認真履職。對於公權力而言，職權也就意味著職責，“有權必有責”。如果登記機構及其工作人員玩忽職守、未盡職責，則要依法承擔相應的法律責任。

對於法律沒有授權、尤其是法律明確禁止的事項，例如超越登記職責進行虛假登記，損毀、偽造不動產登記簿，擅自修改登記事項，串通他人進行虛假登記等等，登記機構及其工作人員則要恪守本分，絕不越線。

還要強調的是，即便登記機構及其工作人員不缺位、不越位，完全依據法定許可權履行職責，登記機構及其工作人員也應當在許可權範圍內合理審慎地行使自由裁量權，嚴防權力濫用。否則，也同樣要承擔相應的法律責任。

《條例》對登記機構及其工作人員的法律責任的方式也進行了比較全面的規定，包括行政處分責任、行政處罰責任以及民事賠償責任乃至刑事責任。對於登記機構工作人員而言，其濫用職權、玩忽職守的，依法給予處分；給他人造成損失的，依法承擔賠償責任；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。對於登記機構而言，其登記錯誤給他人造成損害的，也應當依據《物權法》的規定承擔相應的賠償責任。這充分體現了“侵權要賠償”的要求。

四、登記申請人、相關單位和個人也要依法承擔法律責任

《條例》中法律責任的規定雖然以登記機構和登記人員的規範為重點，但不動產登記也需要登記當事人以及相關單位和個人的通力協助。結合不動產登記實踐中的問題，《條例》也對登記當事人、相關單位和個人的義務與法律責任進行了規定，具體包括：

第一，《條例》明確強調申請人應當對申請材料的真實性負責。對於提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的當事人，應當承擔賠償責任。

第二，為了維護不動產權屬證書、不動產登記證明的權威性，避免登記錯誤，《條例》對於偽造、變造或者買賣、使用偽造、變造的不動產權屬證書、不動產登記證明的行為，規定了收繳、沒收違法所得等行政處罰，並可依法追究民事賠償責任以及刑事責任。

第三，對於不動產登記信息共享單位及其工作人員、查詢不動產登記資料的單位和個人，《條例》也明確了其保密義務。如果其違反國家規定，泄露不動產登記資料或者登記信息，給他人造成損失的，依法承擔賠償責任，對有關責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

從保護不動產物權的角度看不動產登記類型與權利體系——《不動產登記暫行條例》解答四

程 嘯　清華大學法學院副教授

一、規定不動產登記類型有利於保證登記的真實與準確

《不動產登記暫行條例》第3條規定：“不動產首次登記、變更登記、轉移登記、註銷登記、更正登記、異議登記、預告登記、查封登記等，適用本條。”這是對不動產登記類型的規定。其中，首次登記、變更登記、轉移登記與註銷登記是依據不動產權利的變動形態對不動產登記進行的劃分，屬於權利登記。至於更正登記、異議登記、預告登記與查封登記，則屬於法律規定的其他登記類型

首先，《不動產登記暫行條例》是《物權法》的配套規定，旨在貫徹落實《物權法》和其他法律關於不動產登記的規定。但是，條例的性質與《物權法》畢竟有所不同。《物權法》屬於不動產登記的實體法，而條例是不動產登記的程式法。事實上，我國《物權法》對預告登記、更正登記和異議登記的規定，也就是對不動產登記類型的規定。

其次，在《不動產登記暫行條例》中對不動產登記類型做出規定，有利於實現國務院要求的不動產登記“四個統一”的目標。按照國務院的規定，不動產統一登記就是要將分散在多個部門的不動產登記職責整合由一個部門承擔，做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平台“四統一”。

二、詳細列舉可以登記的不動產權利有利於維護權利人的不動產物權

由於不動產登記制度旨在維護不動產交易的安全和提高交易效率，因此不動產登記並非意味著，登記機構只要將不動產的自然狀況（如位置、面積等）記載不動產登記簿上即可。

《不動產登記暫行條例》就哪些不動產權利具有登記能力，可以依據條例進行登記做了明確的規定。該條例第5條規定：“下列不動產權利，依照本條例的規定辦理登記：（一）集體土地所有權；（二）房屋等建築物、構築物所有權；（三）森林、林木所有權;（四）耕地、林地、草地等土地承包經營權；（五）建設用地使用權；（六）宅基地使用權；（七）海域使用權；（八）地役權；（九）抵押權；（十）法律規定需要登記的其他不動產權利。”

《不動產登記暫行條例》第5條是非常重要的規定，它明確了能夠依據條例進行登記的不動產權利的具體類型。今後，無論是不動產登記機構在受理登記申請或按照有關國家機關的要求進行登記，還是人民法院處理不動產登記糾紛案件，都應當依據本條加以判斷。

首先，《不動產登記暫行條例》是《物權法》的配套法規，旨在貫徹落實《物權法》的規定。《物權法》第5條規定的物權法定原則是物權法的基本原則，對於不動產權利狀態的明晰化，保護不動產物權人的權益都是非常重要的。因此，判斷哪些不動產上的權利具有登記能力時，應當從公示原則的角度確定具有登記能力的不動產權利。所有的不動產上的物權，無論其變動以登記為生效要件還是對抗要件，原則上均具有登記能力，除非法律另有規定。具體包括：（1）不動產所有權，如土地所有權、房屋所有權、林木所有權等；（2）不動產用益物權，包括土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、海域使用權以及地役權；（3）不動產抵押權，如房屋抵押權、建設用地使用權的抵押權等。

其次，不僅是《物權法》這樣的法律上規定的不動產物權可以辦理登記，即便是其他法律，如果規定了某類不動產權利實行登記的，也能夠登記。為此，《不動產登記暫行條例》第5條第10項屬於為其他法律規定預留的通道。今後隨著我國經濟社會的發展，如果出現了新的、應當登記的不動產權利，完全可以通過制訂或修改相應的法律加以規定，從而使該權利能依據《不動產登記暫行條例》進行登記。

答記者問

2014年11月24日，國務院總理李克強簽署國務院令，公布《不動產登記暫行條例》，自2015年3月1日起施行。日前，國務院法制辦、國土資源部負責人就《不動產登記暫行條例》的有關問題回答了記者提問。

問：為什麼要制定出台《不動產登記暫行條例》？

答：整合不動產登記職責、建立不動產統一登記制度，是國務院機構改革和職能轉變方案的重要內容，也是完善社會主義市場經濟體制、建設現代市場體系的必然要求，對於保護不動產權利人合法財產權、提高政府治理效率和水平，尤其是方便企業、方便民眾，具有重要意義。根據物權法第十條規定，不動產實行統一登記，並授權行政法規對統一登記的範圍、登記機構和登記辦法作出規定。制定出台條例，通過立法規範登記行為、明確登記程式、界定查詢許可權，整合土地、房屋、林地、草原、海域等登記職責，實現不動產登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平台“四統一”。

問：制定條例把握的基本原則是什麼？

答：為貫徹落實《國務院機構改革和職能轉變方案》有關要求，條例主要遵循4條原則：一是統一規範，明確一個部門負責登記，並對機構設定、簿冊管理、基本程式、信息共享與保護提出統一要求。二是嚴格管理，重點規範登記行為，強化政府責任，提高登記質量，增強不動產登記的嚴肅性、權威性和公信力。三是物權穩定，明確已經發放的權屬證書繼續有效，已經依法享有的不動產權利不因登記機構和程式的改變而受到影響。四是簡明扼要，主要圍繞實現“四統一”作出原則規定，對一些操作性規定，在今後的配套實施細則和技術規程中予以細化。

問：條例如何落實關於統一登記機構的要求？

答：為將分散的登記職責整合到一個部門，條例規定：一是明確由國土資源部負責指導、監督全國不動產登記工作，同時要求縣級以上地方人民政府確定一個部門負責本行政區域不動產登記工作，並接受上級不動產登記主管部門的指導和監督。二是規定不動產登記原則上由不動產所在地的縣級人民政府不動產登記機構辦理，直轄市、設區的市人民政府可以確定本級登記機構統一辦理所屬各區的登記。三是規定跨縣級行政區域的不動產登記，由所跨縣級行政區域的登記機構分別辦理、協商辦理，或者由共同的上一級人民政府不動產登記主管部門指定辦理。

問：條例對不動產登記簿作出哪些規定？

答：不動產登記簿是不動產權利的載體，登記內容、登記形式、介質保管等與權利人密切相關，條例規定：一是明確登記內容，要求登記機構設立統一的不動產登記簿，將不動產的自然狀況、權屬狀況、權利限制狀況等事項準確、完整、清晰地予以記載。二是規範登記形式，要求登記簿原則上要採用電子介質，暫不具備條件的，可以採用紙質介質，登記機構要明確唯一、合法的介質形式。三是細化保管責任，要求登記機構建立健全相應的安全責任制度，永久保存登記簿；紙質登記簿要配備防盜、防火、防漬、防有害生物等安全保護設施；電子登記簿要配備專門的存儲設施，採取信息網路安全防護措施，並定期進行異地備份；任何人不得損毀登記簿，除依法予以更正外不得修改登記事項；登記簿損毀、滅失的，要依據原有登記資料予以重建。

問：在登記程式方面如何體現方便民眾原則？

答：方便民眾申請登記，保護權利人合法權益，是條例的立法目的，為此，條例規定：一是穩定申請人預期，對申請人、申請材料、初審受理、查驗要求、實地查看、辦理期限等均作出明確規定。二是尊重申請人意思自治，規定登記機構將申請登記事項記載於登記簿前，申請人可以撤回登記申請。三是簡化申請程式，強調當場審查的原則，要求登記機構受理後書面告知申請人，對不符合法定條件不予受理的，以及不屬於本機構登記範圍的，也要書面告知申請人，並一次性告知需補正內容或者申請途徑；未當場書面告知申請人不予受理的，視為受理；登記機構原則上要自受理登記申請之日起30個工作日內辦結登記手續，完成登記後依法核發權屬證書或登記證明。四是減輕申請負擔，規定登記機構能夠通過實時互通共享取得的信息，不得要求申請人重複提交。

問：條例規定了哪些內容，以實現登記信息共享與保護？

答：關於登記信息共享，條例主要規定：一是建立信息管理基礎平台，要求國土資源部會同有關部門建立統一的不動產登記信息管理基礎平台，登記信息要納入該平台，確保國家、省、市、縣四級登記信息的實時共享。二是加強登記部門與管理部門的信息共享，要求登記信息與住房城鄉建設、農業、林業、海洋等部門的審批信息、交易信息等實時互通共享。三是加強其他部門之間的信息共享，要求國土資源、公安、民政、財政、稅務、工商、金融、審計、統計等部門加強不動產登記有關信息互通共享。

關於登記資料查詢，條例主要規定：一是查詢主體，按照物權法的有關規定，把登記資料查詢人限定在權利人和利害關係人，有關國家機關可以依法查詢、複製與調查處理事項有關的登記資料。二是查詢資料的使用，規定查詢登記資料的要向登記機構說明查詢目的，不得將查詢獲得的資料用於其他目的，未經權利人同意，不得泄露查詢資料。

問：條例主要規定了哪些法律責任？

答：為督促登記機構依法履行職責，條例規定了嚴格的法律責任：一是登記錯誤責任，規定登記機構登記錯誤給他人造成損害，要依法承擔賠償責任。二是不當履職責任，規定登記人員有虛假登記，損毀、偽造登記簿，擅自修改登記事項等濫用職權、玩忽職守行為的，依法給予處分；給他人造成損害的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。三是安全保密責任，規定登記機構、信息共享單位及其工作人員要對登記信息保密，涉及國家秘密的要依法採取必要的安全保密措施，違反規定泄露登記資料、信息，或者利用登記資料、信息進行不正當活動，給他人造成損害的，依法承擔賠償責任；對有關責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

此外，條例對當事人提供虛假材料申請登記，偽造、變造、買賣、使用不動產權屬證書、登記證明，違法泄露、非法利用查詢的登記資料、信息等行為，也規定了相應的法律責任。