滬府發〔2012〕11號
各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
現將《上海市防震減災“十二五”規劃》印發給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府
二○一二年二月十日
基本介紹
- 中文名：上海市防震減災“十二五”規劃
- 發布單位：上海市人民政府
全文
防震減災是國家公共安全的重要組成部分，做好防震減災工作，對保護人民民眾生命財產安全、保障經濟可持續發展、維護社會和諧穩定，對上海加快實現“四個率先”、加快建設“四個中心”都具有重要作用。根據《中華人民共和國防震減災法》和《上海市實施中華人民共和國防震減災法辦法》的要求，依據《國家防震減災規劃（2006—2020年）》、《上海市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《上海市防震減災“十一五”規劃與2020年長遠規劃》，制定本規劃。
一、上海防震減災基本情況
（一）上海地震災害概況
上海地處長江口南岸，大地構造位置處於揚子準地台的東部邊緣，西北沿郯廬斷裂和膠南斷裂與華北地台相接；東南以江山—紹興深斷裂為界，與華南褶皺系相鄰。上海及鄰近地區地震比較活躍。據統計，從20世紀70年代開始，上海曾受到有感地震影響20多次。歷史上，對上海造成6度破壞影響的地震就有4次，其中，1624年9月1日發生在上海行政區域內的4.7級地震，造成了部分房屋的較嚴重破壞。地震活動趨勢表明，未來5—10年，我國大陸仍處於強震活躍期，東部地區將是地震多發區之一。上海高樓林立、人口稠密、財富集中，若發生同樣大小的地震，其危害程度要比其他地區大得多。2001年國家發布的第四代中國地震動參數區劃圖，將本市絕大部分地區的地震基本烈度確定為7度。2006年，又將長江三角洲地區（含上海地區）判定為全國地震重點監視防禦區。
（二）上海防震減災工作現狀
經過幾十年的不斷發展，尤其是通過“十五”、“十一五”的努力，本市已初步建成地震監測預報、地震災害預防、地震緊急救援三大工作體系，地震科技創新能力有了一定提高，綜合防震減災能力不斷增強。主要是：
1.防震減災基礎設施建設取得新進展。上海的地震監測發展已實現從單台到台網、從模擬到數字的根本性轉變。本市已初步建成上海數字測震台網、數字強震動觀測網、地震前兆台網、地震信息網路服務系統和地震應急指揮系統。與之相配套的先進的上海防震減災技術支撐系統基礎設施工程和市綜合深井地震觀測系統工程第一階段項目正在實施。
2.地震監測速報能力不斷增強。依託較為完善的地震台網，通過不斷最佳化地震信息處理系統，本市的地震監測速報能力進一步提升。上海區域的地震監測能力達到1.0級，地震定位速報時間達到12分鐘以內，上海地區網內地震自動定位速報時間已提高到5分鐘以內。震後趨勢判斷進一步科學化、程式化。
3.防震減災法規體系不斷健全。在深入貫徹《中華人民共和國防震減災法》的基礎上，不斷完善本市地方防震減災法規體系。繼2001年發布《上海市建設工程抗震設防管理辦法》、2003年發布《上海市超限高層建築抗震設防管理實施細則》後， 2010年1月1日起《上海市實施?中華人民共和國防震減災法?辦法》施行，使本市防震減災工作的法制化管理邁上了新台階。
4.震害預防能力建設取得新進展。通過強化工程性措施和非工程性措施，不斷提高震害預防能力。建設工程抗震設防管理機制不斷完善，新建、改擴建工程達到抗震設防標準，逐步開展既有建築抗震性能普查和抗震鑑定加固工作，使本市建築工程抗禦地震能力有了很大提高。同時，本市完善抗震技術標準體系，鼓勵和支持抗震防災理論研究和技術創新，積極推動新技術、新材料、新設備、新工藝的套用。上海隱伏斷層探測與地震危險性評價工程項目的實施，進一步豐富了城市震害防禦基礎資料。防震減災科普宣傳逐步走向社區，全市建立了30所防震減災科普特色示範學校，市民防震減災意識和地震科普知識水平有了明顯提高。
5.應急救援能力有了一定提高。應急預案和隊伍建設不斷完善。初步建立了市、區（縣）兩級地震應急預案體系框架；組建了市地震災害緊急救援隊和地震應急現場工作隊及地震應急志願者隊伍。與華東各省地震部門建立了地震應急協作機制，有效提高了地震應急綜合能力。完成了全市應急避難場所的整體規劃，首個大連路地震應急避難場所建設已完成。地震應急演練日趨常態化。開通了“12322”防震減災公益熱線。
6.防震減災管理體制進一步健全。以防震減災聯席會議為平台，不斷推進防震減災綜合管理。建立了市、區（縣）兩級政府防震減災聯席會議制度，制訂了聯席會議規章，為防震減災工作的整體部署和全面推進提供了組織體系保障。
分析未來地震形勢及其潛在的地震危害，對照上海經濟社會發展、人民民眾生產生活對防震減災工作要求，本市防震減災工作還存在不少薄弱環節。一是全市的抗震設防能力還需進一步加強。本市仍有大量既有建築未達到抗震設防標準要求，部分基礎設施（生命線工程）建設沒有經過專門的抗震設計和審查，使用年限已長達數十年，且具體數據及分布情況不清。郊區（縣）自建農居抗震能力薄弱，大多數郊區（縣）農居未經正規設計與施工，無法達到7度抗震設防要求。二是地震監測站點資源需進一步整合最佳化。台站布局尚不盡合理，海域地震監測能力仍然較弱，地震強震動的觀測站點密度過於稀疏。三是地震應急救援綜合能力還需提高。與國際先進國家城市應急救援隊相比，本市地震應急救援隊基礎性軟硬體裝備還有較大差距。地震災情快速評估與地震應急指揮平台還有待完善。地震應急預案體系建設尚需進一步加強，地震應急避難場所建設有待加快實施。四是居民防震減災知識與避震技能有待進一步普及與提高。市民的地震科普知識和防震減災的意識有了普遍提高，但對地震謠言的辨別能力特別是地震發生時的避險能力和自救互救能力仍有待進一步加強。五是防震減災管理體制仍待進一步完善。區（縣）地震工作機制有待最佳化，防震減災聯席會議議事功能需進一步強化，多部門密切合作的工作機制有待健全。六是抗震設防標準體系有待完善，抗震科技研發資金投入有待增加。
二、 “十二五”上海防震減災工作的指導思想、基本原則及發展目標
（一）指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照以人為本、構建社會主義和諧社會的要求，堅持防震減災同經濟社會建設一起抓，實行“預防為主、防禦與救助相結合”的方針，以政府為主導，依靠科技、依靠法制、依靠全社會力量，充分發揮防震減災在維護城市公共安全、保持可持續發展中的重要作用，為上海加快實現“四個率先”、加快建設“四個中心”提供良好條件和有力保障。
（二）基本原則
1.以最大限度減輕地震災害損失為根本宗旨。樹立“寧可千日不震，不可一日不防”的思想，堅持全面預防觀，落實社會共同責任，使防震減災工作向更深層次、更寬領域、更高水平發展。
2.以國家2020年防震減災工作總規劃為目標，充分運用本市多年來防震減災的成果，注重實際、著眼長遠，分段實施、逐步推進。防止因規劃脫離現實而無法實施或造成浪費。
3.努力滿足社會對防震減災工作的新要求、高期望，加強基礎工作，利用最新科技成果，為社會提供可靠、有效的服務產品。
（三）發展目標
到2015年，本市基本建成全方位的地震監測網路，本市區域的地震監測能力優於1.0級，增設和調整地震前兆觀測的手段和站點，新增強震觀測點100個，滿足10分鐘內完成地震烈度速報的技術要求。城鄉建築工程抗震能力明顯增強，新建、改擴建（構）築物全部達到抗震設防要求，完成部分重要公共建築的抗震鑑定和加固工作，強化基礎設施抗震設防管理，提高其保障能力，顯著提高農村民居和公共設施的抗震能力。逐步將防震減災教育納入中國小素質教育和社區居民教育，完成適應上海特大城市特點的中國小、居民防震減災知識讀本的編印和發放。地震應急救援隊的軟硬體設備爭取達到國際大城市先進水平，建成20個Ⅰ類應急避難場所，完善應急物資儲備體系，造成7度影響的破壞性地震發生後，受災市民能在24小時內得到基本生活安置。市民防震減災意識和地震應急避險能力明顯增強。為使上海防震減災綜合能力到2020年達到中等已開發國家水平打好堅實基礎。
三、“十二五”期間上海防震減災主要任務
（一）社會管理方面
1.加強防震減災法制建設。貫徹執行《中華人民共和國防震減災法》和《上海市實施?中華人民共和國防震減災法?辦法》等法律法規，制訂完善相關規章和標準，建立健全防震減災法規體系。推進執法隊伍建設，強化防震減災行政執法，落實相關單位和部門的法律責任，完善防震減災法律法規實施的監督和問責機制。
2.進一步健全市、區（縣）兩級防震減災規劃機制。發揮規劃引導約束作用，從全市戰略高度，統籌各項資源，明確本市防震減災工作的重點和要求。加強規劃的實施監管，適時推行規劃屆中評估。將落實防震減災規劃工作納入各級政府的責任制考核範圍。
3.加強抗震設防監管。進一步完善抗震設防管理的行政監管機制，建立有效的制度和程式，加強在項目可行性論證、工程勘察、設計、施工、監理和竣工驗收等各環節的抗震設防質量監管，推進抗震設防要求與行業抗震設計規範的技術銜接，修訂抗震設計規範和分類設防標準，完善工程建設抗震技術標準體系建設，確保新建、改擴建工程全部達到抗震設防要求。
4.擴大防震減災科普宣傳教育的覆蓋面和普及度。逐步將防震減災教育納入中國小素質教育和社區居民教育，建立防震減災科普宣傳隊伍，創建防震減災示範學校，完成適應上海特大城市特點的中國小、居民防震減災知識讀本的編印和發放，不斷豐富地震科普作品，利用新技術、新成果開展地震科普宣傳。加大地震知識和地震應急避險、地震自救互救知識的宣傳力度，形成基於電視、廣播、報紙、網際網路等媒介的常態化公益性宣傳模式。
5.健全地震應急救援的常態工作機制。加強市、區（縣）兩級政府抗震救災指揮機構建設。完善市、區（縣）、街道（鄉鎮）地震應急預案體系，建立應急檢查制度，大力推進地震應急資源的整合與共享，逐步形成跨部門、跨區域地震救援聯動機制。地震應急演練制度化，組織開展不同層級、不同方式的地震應急演練。重點抓好學校、社區基層地震應急演練。健全全市救災物資儲備體系。積極推進防震減災安全示範社區建設。逐步完善地震應急志願者隊伍建設和基層“三網一員”建設，建立鄉鎮、街道防災助理員和震時災害速報制度。
（二）公共服務方面
1.開展城市既有建設工程抗震性能普查和改造加固工作。全面開展對既有建築及城市基礎設施（生命線工程）的普查，掌握本市建築物和基礎設施的抗震設防現狀，完成學校、醫院、大型文化娛樂及體育設施、大型公共商業、大型交通樞紐、城鎮住宅、城市基礎設施（生命線工程）的普查工作。研究抗震改造加固的機制，制訂抗震改造加固計畫，逐步完成抗震改造加固工作。
2.強化基礎設施抗震設防管理，提高其保障能力。全面提升交通基礎設施抗震能力，嚴格落實公路、捷運、鐵路、航空、水運等交通設施抗震設防標準。提高水利水電工程、輸油氣管線、儲油（氣）罐、核設施、重點江河堤防等可能發生嚴重次生災害的工程的抗震能力，最佳化抗震設計、施工，加強管理和維護。加強核心通信機房、無線電檢測站、重要通信基站和主幹基礎通信管線等信息基礎設施的抗震能力，建立健全信息基礎設施抗震保障機制，增強緊急情況下信息通信網路暢通的恢復能力。
3.加強農村防震減災工作。加強對農村基礎設施、公共建築、中國小校、統建住宅的抗震設防管理，按照抗震設防要求和抗震設計規範進行規劃、設計和施工，並逐步建立適合農村建設的抗震設防管理制度。通過政策引導和扶持，組織開展農村民居防震安全示範工程建設。加強農村民居防震減災宣傳教育和抗震設防技術指導，開展農村建築工匠抗震技術培訓，積極開發和推廣科學合理、經濟適用的農村民居設計圖集和施工技術，逐步提高農村民居的抗震設防水平。
4.不斷豐富地震監測信息的產出。增加地震“三要素”以外的地震速報內容，開展震源機制、震源破裂方式等地震參數產出研究。繼續提高地震監測數據信息共享服務能力，加強各學科地震科學數據信息的整合，加強數據信息產品的研製、產出與分析、利用，逐步建立科學、完善、高效的資料庫系統，切實滿足防震減災和社會公眾對地震信息的需求。
5.建立地震科學信息共享機制。研究建立包括強震動、房屋、城市基礎設施（生命線工程）等在內的全市防震減災基礎數據共享機制，推進上海市活斷層探測與地震危險性評價工程項目的成果轉化，向社會提供地震地質、地震活動性資料。開展新建城區、大範圍改造區的地震小區劃工作。加強抗震新技術、新材料研究和推廣套用，及時把震災預防研究成果轉化為公共服務產品。
6.進一步提升地震應急與救援能力。結合本市綜合性應急救援隊伍建設，配備適應城市地震應急救援需要的設備，建立地震應急演練和專業培訓機制，使其軟硬體裝備水平逐步達到國際大城市先進水平，具備援外救援能力，完善市地震災害緊急救援隊工作協調機制。健全市地震應急指揮系統，形成較為完善的縱向、橫向地震應急聯動機制。進一步提升市、區（縣）地震應急處置平台功能。
7.加快應急避難防災場所建設速度。合理規劃，充分利用現有公園、綠地等公共資源，大力推進本市應急避難場所建設，加快建成市級應急避難場所示範點，開展室內避難場所的規劃與建設研究工作。到“十二五”期末，全市建成20個Ⅰ類應急避難場所，各區（縣）建成30%的Ⅱ類應急避難場所和50%的Ⅲ類應急避難場所，為民眾緊急避險和疏散安置提供保障。
8.完善科普宣傳教育平台。加強地震科普基礎設施建設，借鑑世博成果，開展集數位化、多媒體等新技術為一體，以動感體驗、互動參與為特點的防災減災教育基地建設。開展防震減災科普入口網站建設，創新防震減災科普傳播平台。
9.規範信息發布和實施正確輿論引導。建立完善地震信息發布制度，實現震後信息的快速發布服務，加強新聞報導工作的組織協調。建立健全重大地震災害輿情收集和分析機制，提高地震突發新聞報導快速反應能力。建立地震謠言應對機制，及時澄清不實報導和傳聞，確保一旦發生地震突發事件後，社會秩序不亂。
（三）基礎能力方面
1.進一步重視地震監測的基礎建設。在總結“十一五”綜合深井地震觀測系統建設第一階段項目成效的基礎上，在奉賢、崇明等地繼續開展綜合深井站點建設，初步形成綜合深井地震觀測系統網路。加密最佳化地震監測站點和網路的布局與功能，開展地震監測台陣的升級改造；進一步加強海洋地震觀測，開展近海海島地震台的數據聯網，開展遠距離海域的地震觀測研究；保障地震信息傳輸的可靠性與穩定性，研究開展基礎地震監測網的專線網路建設。科學探索和實踐震情速報的方法，完善地震自動速報系統的建設，進一步提高地震速報定位能力，網外地震速報定位在地震波到達後10分鐘內完成。
2.加強強震動監測設施建設力度。合理增設地震強震動監測站點，加速建成地震烈度速報網路。研究確定地震烈度速報方法，達到10分鐘內完成地震烈度速報要求。開展符合上海城市特點的地震災害情況快速獲取報告系統研究建設。
3.推進防震減災科技創新。廣泛開展跨領域、跨部門、跨學科的合作與交流，探索建設研究創新平台。主攻對上海防震減災事業具有重要意義的關鍵科技課題。努力完成市震害預測技術系統和本市重點目標建築物地震危險性研究。利用地震監測產生的數據和觀測資料，結合上海地區構造特徵，開展地震預測模型與長、中、短、臨及震後趨勢預測研究，探索地震預測新方法。開展上海及鄰近地區中強地震的預測與研究，研究開發套用於地震預測的技術系統。積極開展城市區域性的抗震防災研究，開展建（構）築物減隔震技術研究、重要工程設施地震感應監測控制和緊急自動處置技術研究。
四、“十二五”期間上海防震減災重點項目
（一）地震監測設施最佳化提升建設工程
1.上海市綜合深井地震觀測系統建設。地震深井綜合觀測系統是為減小城市建設對地震觀測的干擾，結合本市經濟發展水平較高、人口稠密、地面覆蓋層厚的特點而開展的建設項目。該系統總體設計建設27個地震深井綜合觀測點。根據專家提出的“統一規劃、分步實施”的建議，“十一五”期間已開展第一階段項目2個觀測點的建設，在總結建設成效的基礎上，在“十二五”期間繼續推進綜合深井地震觀測網路建設，進一步擴大台站覆蓋面，最佳化台站布局，規劃新建新海農場、羅涇鎮、五四農場、長興島綜合深井地震觀測點。將現有測震台網中具備改造條件的崇明豎河台、虹橋台、南匯台、佘山台、秦皇山台、大洋山台、天平山台升級改造成地震綜合觀測點。到“十二五”期末，力爭建成13個觀測點。在“十三五”期間，完成14個觀測點的建設。到2020年，完成整個綜合深井地震觀測系統的建設。
2.上海數字地震台陣改造。上海數字地震台陣是我國第一個永久性用於地震監測的寬頻帶三分向地震台陣,為監測上海及長江口鄰近海域的地震發揮了重要作用。為進一步提高上海數字地震台陣的監測運行率，“十二五”期間對上海數字地震台陣中心軟體系統和子台地震監測儀器進行更新和升級。
3.上海地震前兆觀測台網最佳化改造。上海地震前兆觀測台網現有形變、流體、電磁三大手段，結合上海地震地質背景情況和部分台站設備老化及受環境影響比較嚴重的情況，亟需進行前兆台站的最佳化布局和中心及台站設備的升級改造。“十二五”期間，增設空間對地觀測技術系統，用於監測上海及鄰近地區地殼運動。按照《地震前兆數字觀測技術規範》的要求，新建8個地震前兆觀測台站。其中，在小崑山、天馬山、佘山、查山等地，新建形變台站；在松江、青浦、崇明東灘，布設3個地下流體觀測點，在浦東南匯新城，新建電磁觀測台。與此同時，升級改造前兆台網資料庫系統。
4.海洋地震監測系統的完善。上海已有1個東海海洋地震台和大洋山、佘山島2個海島地震台，具備一定的海域地震監測能力。“十二五”期間，繼續完善海洋地震監測系統建設，加強與周邊省、市的合作，實現海洋地震觀測數據資源共享。“十二五”期間，將浙江舟山地震台等海島台的數據併入上海海域地震監測系統。
（二）地震烈度速報網路和地震災情快速判定系統建設工程
地震烈度速報網路主要用於地震發生後，快速提供地震烈度的分布情況，這對快速判定地震的影響和破壞程度具有重要作用。上海已有強震動觀測台站38個，現有的站點密度過於稀疏（1點/200平方公里左右），還不能達到烈度速報的要求。到2011年年底，本市的強震動觀測台站可增加到56個，但仍與世界已開發國家（1點/20平方公里左右）差距較大。計畫通過10年左右的努力，使本市強震動台站的數量達到316個。“十二五”期間，按照《中國數字強震動台網技術規程》的要求和上海地震特點、每50平方公里1個強震動觀測點的技術要求，在崇明、嘉定、青浦、松江、金山、奉賢等區（縣），新建100個強震動觀測台，並在市區建設1個強震動監測中心，滿足上海對有感地震烈度速報的初步需求。“十三五”期間，繼續建設160個觀測點。到2020年，使強震動台網密度基本達到世界已開發國家的水平。
在積極開展地震烈度速報網路建設的基礎上，建立地震災情快速判定系統，對破壞性地震發生後地震災情分布快速給出初步結果，為政府及時採取有效的措施提供技術支持。
(三)研究建設地震預警系統
在最佳化整合測震台網和建設地震烈度速報網路的基礎上，利用全國特別是長三角地區台站資源，結合本市的地震觀測台網資料，研究建設適合上海特點的地震預警系統。同時，開展重大工程的地震預警關鍵技術研究，特別是對磁懸浮列車、高鐵、輸油輸氣主幹管網、核設施、電力樞紐等重要工程設施的應急自動處置系統的研究，並在研究的基礎上，選擇合適的工程進行試點，使地震預警系統成為市預警信息平台的重要組成部分，提升城市應對破壞性地震的能力，最大限度減輕地震造成的損害。
（四）地震科普基礎設施建設
為進一步加強地震科普基礎設施建設，研究推進建設一個與上海特大城市相適應的現代化的防災減災教育基地，定期為公務員、領導幹部、居委幹部、志願者、學校老師等各類骨幹群體提供各類災害防禦知識教育，為市民掌握災害防禦知識起到引導作用，從而提升全社會的防災減災能力。
（五）既有建築抗震性能普查、抗震鑑定和加固改造
全面開展對既有建築及城市基礎設施（生命線工程）的普查，梳理本市城區和郊區既有各類工程的現狀及抗震設防情況。在市政府的統一領導下，由主管部門負責，相關部門參與，完成學校、醫院、大型文化娛樂及體育設施、大型公共商業、大型交通樞紐、城鎮住宅、城市基礎設施（生命線工程）的普查，並完成1992年前設計建造的約300萬平方米學校、100萬平方米醫院、40萬平方米大型文化娛樂及體育設施、10萬平方米大型交通樞紐的抗震鑑定。根據鑑定情況，按照“先重點後一般、先嚴重後較輕”的原則，制定加固改造實施計畫和方案，積極推進抗震加固改造工作。
五、“十二五”期間做好上海防震減災工作保障措施
(一)進一步完善防震減災管理體系
健全和完善市、區（縣）防震減災工作機構，加強區（縣）基層防震減災體系建設，理順區（縣）地震工作機構的管理關係，明確工作職責和人員編制。強化防震減災聯席會議機構的功能與職責，按照《中華人民共和國防震減災法》和《上海市實施?中華人民共和國防震減災法?辦法》的規定，認真組織好規劃的實施，建立規劃實施的組織體系和責任體系，市、區（縣）兩級政府和各部門合力推進、確保落實。同時，加強督導檢查和評估，搞好規劃實施的銜接與補充，保證規劃順利實施。
（二）進一步完善防震減災工作投入機制
把防震減災工作經費列入同級財政年度預算，並引導社會各方面加大對各類工程設施和城鄉建築抗震設防的投入力度，建立與本市經濟社會發展水平相適應的防震減災投入機制。尤其是要加大基層防震減災工作經費的投入力度，以及對中長期防震減災規劃研究的投入力度。
（三）進一步加強防震減災隊伍建設
按照“穩定現有人才、引進急需人才、培養未來人才”的指導思想，加強防震減災科研與管理隊伍建設。堅持人才發展為防震減災事業服務。堅持人才數量與質量並舉，以質量為主；堅持培養與吸納並舉，以培養為主。堅持人才發展市場化取向，抓住培養、吸引、使用人才三個環節，全方位、多層次加強人才隊伍建設，不斷提高防震減災科研團隊與行政管理隊伍的整體水平。開展國際、國內防震減災合作與交流，為培養人才、最佳化隊伍提供互動平台。
