《上海市公共場所人群聚集安全管理辦法》經2015年4月13日上海市人民政府第80次常務會議通過，2015年5月15日上海市人民政府令第29號公布。該《辦法》分總則、人群聚集公共場所的日常安全管理、人群聚集活動的應急管理、大型民眾性活動的安全許可管理、法律責任、附則6章40條，自2015年7月1日起施行。
基本介紹
- 中文名：上海市公共場所人群聚集安全管理辦法
- 發布機關：上海市人民政府
- 類別：政府規章
- 文號：上海市人民政府令第29號
- 發布時間：2015年5月15日
- 施行時間：2015年7月1日
政府令,管理辦法,解讀,
政府令
上海市人民政府令
第29號
《上海市公共場所人群聚集安全管理辦法》已經2015年4月13日市政府第80次常務會議通過，現予公布，自2015年7月1日起施行。
市長 楊雄
2015年5月15日
管理辦法
上海市公共場所人群聚集安全管理辦法
（2015年5月15日上海市人民政府令第29號公布）
第一章 總 則
第一條（目的和依據）
為了加強對公共場所人群聚集活動的安全管理，保護公眾生命和財產安全，維護社會秩序和公共安全，根據《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）、《大型民眾性活動安全管理條例》（以下簡稱《條例》）等法律、法規，結合本市實際，制定本辦法。
第二條（適用範圍）
本市行政區域內人群聚集公共場所和人群聚集活動的安全管理，適用本辦法。
在公共場所集會、遊行、示威的，按照《中華人民共和國集會遊行示威法》等法律、法規執行。
第三條（定義）
本辦法所稱人群聚集公共場所，是指下列場所：
（一）景區（點）、公園、軌道交通站點、機場航站樓、客運車站、客運碼頭、展覽場館、體育場館、文化娛樂場所、商場、集貿市場；
（二）醫院、學校、宗教活動場所；
（三）人群經常聚集的廣場、道路等其他公共場所。
本辦法所稱人群聚集活動，是指下列活動：
（一）按照《條例》規定，法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預計參加人數1000人以上的大型民眾性活動；
（二）法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預計參加人數不足1000人的小型民眾性活動；
（三）人群自發聚集達到一定密度的其他民眾性活動。
第四條（政府職責）
市和區（縣）人民政府應當按照“分級管理、屬地為主”的原則，加強對人群聚集公共場所和人群聚集活動的領導，組織、督促相關部門依法履行安全管理職責。
市和區（縣）公安部門負責本行政區域內大型民眾性活動的安全管理工作，按照職責對人群聚集活動進行應急處置。
安全生產監管、建設、交通、商務、旅遊、衛生計生、教育、文廣影視、體育、民政、民族宗教、綠化市容、質量技監、食品藥品監管等相關部門，按照各自職責負責與人群聚集相關的安全管理工作。
第五條（信息溝通）
市和區（縣）人民政府及其相關部門應當加強信息溝通和資源共享，預防、控制和消除與人群聚集相關的安全風險。
第六條（宣傳教育）
市和區（縣）人民政府及其相關部門、鄉（鎮）人民政府、街道辦事處應當組織開展相關宣傳活動，普及與人群聚集相關的安全知識。
教育部門應當指導、督促各級各類學校把與人群聚集相關的安全知識納入教學內容，培養學生的安全意識，提高自救能力。
電視、廣播、報紙、網際網路站等新聞媒體應當廣泛普及與人群聚集相關的緊急避險、自救互救等安全知識，營造公共安全社會氛圍，提升全民安全素質。
第七條（市民參與）
市民應當遵守公共秩序，提高安全防範意識，注意安全提示信息，有序參與人群聚集活動；發現人群聚集公共場所、人群聚集活動存在安全隱患的，及時向公安部門或者其他相關部門報告。
第二章 人群聚集公共場所的日常安全管理
第八條（單位的安全責任）
人群聚集公共場所的經營、管理單位應當履行下列責任：
（一）設定應急廣播、應急照明等應急救援設施和安全提示設施，並定期維修保養，確保其正常運行；
（二）設定必要的監控設施，對場所內人員流動、聚集情況進行監測；
（三）顯著標明安全撤離的通道、路線，並保證安全通道、出口的暢通；
（四）經常性巡查場所，採取相應的安全防範措施；
（五）制定應急預案，並結合實際情況開展應急演練。
第九條（日常監測）
區（縣）人民政府應當將人群經常聚集的廣場、道路等公共場所納入監測網路，確定監測點，明確監測項目，組織公安、建設、交通等部門設定必要的監控設施，配備專門人員進行監測。
第十條（安全提示）
區（縣）人民政府應當在人群經常聚集的廣場、道路等公共場所，設立電子顯示屏和高音喇叭等安全提示設施，發布預警信息和其他提示信息。
第十一條（風險評估和隱患排查）
市人民政府應當組織相關部門進行城市公共安全風險評估，指導、督促區（縣）人民政府排查人群聚集公共場所的安全隱患，落實整改措施。
區（縣）人民政府應當組織相關部門排查人群聚集公共場所的安全隱患，督促人群聚集公共場所的經營、管理單位落實安全責任。
第十二條（場所管理的其他規定）
《中華人民共和國消防法》、《公共文化體育設施條例》、《娛樂場所管理條例》、《宗教事務條例》、《上海市公園管理條例》、《上海市軌道交通管理條例》等其他法律、法規對人群聚集公共場所的安全管理另有規定的，從其規定。
第三章 人群聚集活動的應急管理
第十三條（單位評估風險）
人群聚集公共場所內舉辦民眾性活動的，人群聚集公共場所的經營、管理單位應當預測人數、評估風險，採取相應的安全防範措施，根據需要配備安保人員，制定突發事件應急預案。
屬於大型民眾性活動的，按照《條例》和本辦法第四章的規定執行。
第十四條（單位報告）
人群聚集公共場所的經營、管理單位發現人群聚集可能發生突發事件或者已經發生突發事件的，應當立即啟動應急預案，並及時向公安部門或者其他相關部門報告。
第十五條（重要時段的預防性風險評估）
重要節假日和重大活動舉辦前，區（縣）人民政府應當組織公安、安全生產監管、建設、交通、商務、旅遊、衛生計生、教育、文廣影視、體育、綠化市容、民政、民族宗教等相關部門通過多種途徑收集信息，對人群聚集公共場所和人群聚集活動進行風險評估，並根據風險程度和工作需要制定專門應急預案。
第十六條（重要時段的現場監測）
重要節假日和重大活動期間，區（縣）人民政府應當根據風險程度和工作需要，擴大監測區域、增加監測人員，通過多種技術手段加強現場監測。
第十七條（突發事件的預防性處置和預警）
公安部門接到報告或者監測發現人群聚集可能發生突發事件的，應當立即研判風險，及時採取預防性處置措施；對需要發布預警的，應當立即報告本級人民政府。
安全生產監管、建設、交通、商務、旅遊、衛生計生、教育、文廣影視、體育、綠化市容、民政、民族宗教等相關部門接到報告或者監測發現人群聚集可能發生突發事件的，應當立即研判風險，及時採取預防性處置措施，同時通報同級公安部門；對需要發布預警的，應當立即報告本級人民政府。
市或者區（縣）人民政府接到報告後，應當按照規定的許可權和程式發布預警信息。
第十八條（預警信息的發布）
市或者區（縣）人民政府發布預警信息，可以根據實際情況採取廣播、電視、報紙、網際網路、通訊工具、宣傳車、警報器、電子顯示屏、高音喇叭等方式。
廣播、電視、報紙等新聞媒體和網際網路信息服務單位、電信運營企業、公共場所電子顯示屏管理單位等應當配合做好預警信息的發布工作。
第十九條（突發事件的應急處置）
公安、安全生產監管、建設、交通、商務、旅遊、衛生計生、教育、文廣影視、體育、綠化市容、民政、民族宗教等相關部門接到報告或者監測發現人群聚集活動已經發生突發事件的，應當立即按照應急預案開展先期處置，同時報告本級人民政府。
市或者區（縣）人民政府接到報告後，應當組織相關部門按照突發事件應急聯動的有關規定進行處置。
第二十條（參與者的義務）
人群聚集活動參與者應當注意應急避險，聽從現場工作人員的引導和指揮，配合相關部門開展突發事件的應急處置。
第二十一條（專業人員的參與）
鼓勵具有醫療救護、避險逃生等專業技術的人員參與對人群聚集活動突發事件應急處置的現場救援。
第四章 大型民眾性活動的安全許可管理
第二十二條（大型民眾性活動的安全許可）
公安部門依據《條例》的相關規定，對大型民眾性活動實施安全許可。
大型民眾性活動的預計參加人數在1000人以上5000人以下的，由活動所在地的區（縣）公安部門實施安全許可；預計參加人數在5000人以上的，由市公安局實施安全許可；跨區（縣）舉辦的大型民眾性活動，由市公安局實施安全許可。
第二十三條（大型民眾性活動的安全責任主體）
大型民眾性活動的承辦者（以下簡稱承辦者）對其承辦活動的安全負責，承辦者的主要負責人為大型民眾性活動的安全責任人。
前款所稱承辦者，是指負責籌備、舉辦大型民眾性活動並申請安全許可的法人或者其他組織。
第二十四條（申請許可前的準備）
承辦者申請安全許可前，應當完成下列準備工作：
（一）制定安全工作方案，明確安全措施、安全工作人員崗位職責；
（二）確定具備相應安全條件的活動場所；
（三）根據大型民眾性活動安全需要，聘請具有相應資質的保全和消防服務機構，配備安全工作人員。
承辦者應當與場所經營、管理單位及其他參與大型民眾性活動的單位簽訂安全協定，明確各自安全責任。
第二十五條（安全工作方案）
大型民眾性活動的安全工作方案包括下列內容：
（一）活動的時間、地點、內容及組織方式；
（二）安全工作人員的數量、任務分配和識別標誌；
（三）活動場所的建築結構和消防安全措施；
（四）活動場所的地理環境、面積、可容納的人數以及活動預計參加人數；
（五）治安緩衝區域的設定及其標識，以及應急疏散通道、應急廣播、應急照明、消防設施和無障礙設施的設定及其標識；
（六）票證管理方案、入場人員的票證查驗和安全檢查措施；
（七）車輛停放、疏導措施；
（八）現場秩序維護、人員疏導措施；
（九）應急預案。
第二十六條（受理）
承辦者應當在活動舉辦日的20日前提出安全許可申請。公安部門收到申請後，應噹噹場或者在3日內做出受理或者不予受理的決定。不予受理的，應當書面說明理由。
第二十七條（便民告知）
依據相關法律、法規、規章規定，舉辦大型民眾性活動還需要辦理營業性演出審批、展覽項目審查、焰火燃放許可、特種設備使用登記、臨時占用城市道路許可、食品經營許可等相關手續的，承辦者應當依法及時辦理，公安部門應當提供告知、指導服務。
第二十八條（審查）
對受理的大型民眾性活動申請，公安部門應當自受理之日起7日內進行審查，對活動場所、設施進行現場查驗，評估活動安全風險，核定活動參加人數，做出許可或者不予許可的決定。
大型民眾性活動情況複雜、影響重大，公安部門不能在7日內做出安全許可決定的，經本級公安部門負責人批准，可以延長7日，並以書面形式告知承辦者。
同一承辦者申請在本年度內舉辦相同地點、相同內容的多場次大型民眾性活動的，公安部門可以一次性許可。
第二十九條（取得許可後的責任）
承辦者取得安全許可後，應當履行下列責任：
（一）按照安全許可的時間、地點、內容和規模，嚴格落實安全工作方案；
（二）按照核定的活動參加人數、劃定的區域，發放或者出售門票；
（三）組織應急演練；
（四）接受公安部門及其他相關部門的指導和監督，消除安全隱患。
承辦者不得以委託、轉包、分包等形式，將已經取得安全許可的大型民眾性活動轉由他人承辦。
第三十條（臨時搭建的要求）
需要在大型民眾性活動現場搭建臨時設施的，承辦者應當委託具有相應資質的單位進行設計、施工，使用符合國家和本市相關安全標準的材料、設備。
對於規模較大、存在較大安全風險的臨時設施，承辦者應當組織建設單位進行驗收，並聘請專業機構開展檢驗、檢測。
第三十一條（徵求意見與抄告）
公安部門在做出安全許可決定前，應當根據大型民眾性活動的安全管理需要，徵求建設、交通、商務、質量技監、文廣影視、食品藥品監管等相關部門的意見；做出安全許可決定後，應當及時抄告相關部門，按照各自職責實施監督管理。
第三十二條（現場檢查）
對有下列情形之一的大型民眾性活動，公安、安全生產監管、建設、交通、質量技監、文廣影視、食品藥品監管等相關部門應當按照各自職責，在大型民眾性活動舉辦前以及活動期間進行現場檢查；發現安全隱患的，及時責令改正：
（一）活動現場搭建大規模臨時設施的；
（二）活動現場安裝、使用特種設備的；
（三）活動現場使用煙花爆竹等易燃易爆物品的；
（四）活動現場制售食品或者提供餐飲服務的；
（五）活動可能對交通秩序、社會公共秩序造成較大影響的。
第三十三條（許可的撤銷）
對有下列情形之一的大型民眾性活動，公安部門應當撤銷安全許可：
（一）承辦者以欺騙、賄賂等不正當手段取得安全許可的；
（二）承辦者取得安全許可後未落實安全工作方案，活動存在安全隱患且經責令改正仍無法消除的；
（三）承辦者將已經取得安全許可的大型民眾性活動轉由他人承辦的。
第三十四條（許可的變更、撤回）
做出安全許可決定所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，公安部門可以變更或者撤回安全許可。
公安部門變更或者撤回安全許可的，應當及時告知承辦者；造成承辦者財產損失的，應當依法給予補償。
第三十五條（公告）
公安部門做出撤銷、變更或者撤回安全許可的，應當通過政府網站等形式，及時向社會公告。
大型民眾性活動變更、取消的，承辦者應當通過廣播、電視、報紙、網際網路等方式予以公告，並及時向已經購票或者預約的活動參加人員做好解釋說明、賠償損失等工作。
第三十六條（現場處置）
大型民眾性活動舉辦期間，發生危及公共安全的突發事件的，承辦者應當立即啟動應急預案，並報告公安部門。公安部門應當立即採取相應處置措施，維護現場秩序；對沒有消除安全風險的活動，應當責令承辦者立即停止活動。
第三十七條（政府及其部門直接舉辦的大型民眾性活動）
以市和區（縣）人民政府名義舉辦的大型民眾性活動，不實行安全許可制度，由舉辦活動的人民政府按照《條例》和本辦法的相關規定，責成或者會同公安部門制定更加嚴格的安全保衛工作方案，並組織落實。
以市和區（縣）人民政府部門、鄉（鎮）人民政府或者街道辦事處名義舉辦的大型民眾性活動，承辦者應當按照《條例》和本辦法的相關規定向公安部門申請安全許可，履行安全管理職責，落實安全工作措施。
第五章 法律責任
第三十八條（行政處分）
區（縣）人民政府及其相關部門違反本辦法第九條、第十條、第十一條第二款規定，有下列情形之一的，由其上級行政機關責令改正；拒不改正或者造成嚴重後果的，由其上級行政機關或者監察機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分：
（一）未按照規定設定必要的監控設施的；
（二）未按照規定設定安全提示設施的；
（三）未按照規定進行安全隱患排查，未督促落實安全責任的。
第三十九條（擅自轉讓的法律責任）
承辦者違反本辦法第二十九條第二款規定，將已經取得安全許可的大型民眾性活動轉由他人承辦的，由公安部門對承辦者處10萬元以上20萬元以下罰款；造成嚴重後果的，處20萬元以上30萬元以下罰款。
第六章 附 則
第四十條（施行日期）
本辦法自2015年7月1日起施行。
解讀
為了加強對公共場所人群聚集活動的安全管理，防範擁擠踩踏及其他突發事件發生，市政府依據《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）和國務院《大型民眾性活動安全管理條例》（以下簡稱《條例》），制定了《上海市公共場所人群聚集安全管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），將於7月1日起施行。
《管理辦法》共六章四十條，主要規範了以下五方面內容：
（一）填補對民眾自發聚集活動的管理空白
目前國家層面僅有《條例》對有組織的大型民眾性活動實行安全許可，對於民眾自發聚集活動的安全管理，缺乏專門的法律規範。為了填補制度空白，實現城市安全管理的廣覆蓋，《管理辦法》將適用範圍拓展至“人群聚集公共場所”和“人群聚集活動”。
其中，“人群聚集公共場所”包括三類場所：一是景區（點）、公園、軌道交通站點、機場航站樓、客運車站、客運碼頭、展覽場館、體育場館、文化娛樂場所、商場、集貿市場；二是醫院、學校、宗教活動場所；三是人群經常聚集的廣場、道路等公共場所。上述場所的共同特點是人員密度大、流動性強，發生安全事故的可能性較大。特別是第三類場所，可能缺乏明確的管理主體，不能及時發現人群聚集的安全隱患，《管理辦法》將其納入適用範圍，由區（縣）政府組織相關部門進行日常監測並設定安全提示設施，避免管理盲區。
“人群聚集活動”也分為三類：一是符合《條例》規定，預計參加人數1000人以上有組織的大型民眾性活動；二是預計參加人數不足1000人的有組織的小型民眾性活動；三是人群自發聚集達到一定密度的其他民眾性活動。
（二）明確政府及其相關部門的安全管理責任
維護人民民眾生命財產安全和城市運行安全，是政府及其相關部門的法定職責。《管理辦法》依據上位法作了進一步細化、明晰：一是市和區（縣）人民政府按照“分級管理、屬地為主”的原則，加強領導、組織和督促落實；二是公安部門負責大型民眾性活動的安全許可工作，按照職責對人群聚集活動進行應急處置；三是安全生產監督、建設、交通、商務、旅遊、衛生計生、教育、文廣影視、體育、民政、民族宗教、綠化市容、質量技監、食品藥品監管等部門按照各自職責做好安全管理工作。
此外，《管理辦法》還要求市和區（縣）人民政府及其相關部門加強信息溝通和資源共享，預防、控制和消除與人群聚集相關的安全風險。
（三）加強對人群聚集公共場所的日常安全管理
場所是人群活動的載體，加強場所的日常安全管理是保障城市公共安全的基礎性工作。《管理辦法》明確規定了人群聚集公共場所的經營管理單位和區（縣）政府的安全管理責任：一是要求人群聚集公共場所的經營管理單位設定應急救援設施和監控設施，對場所進行安全巡查，制定應急預案；二是強調屬地化管理，要求區（縣）人民政府將人群經常聚集的廣場和道路納入監測網路，設立安全提示設施，並組織風險隱患排查，督促人群聚集公共場所的經營管理單位落實安全責任。
（四）強化對人群聚集活動的應急管理
在加強人群聚集公共場所日常安全管理的基礎上，《管理辦法》從動態監測、風險評估和突發事件應急處置等方面，對人群聚集活動的安全管理作出規定：
一是明確舉辦民眾性活動場所的經營管理單位責任，包括預測人數、評估風險、採取防範措施、制定應急預案，發生突發事件時立即啟動應急預案並及時報告。
二是強化政府及其相關部門的監管責任，包括在重要節假日和重大活動舉辦前進行風險評估、制定專門應急預案，以及在重要節假日和重大活動期間通過多種技術手段加強現場監測。
三是依據《突發事件應對法》的相關規定，細化明確了發布預警和應急聯動的啟動程式，規定對人群聚集可能發生突發事件的情況，公安等相關部門應當研判風險，採取預防性處置措施；對需要發布預警的，立即報告本級人民政府，由市或者區（縣）政府發布預警信息；對已經發生的突發事件，公安等相關部門應當立即按照應急預案開展先期處置，同時報告本級政府，由政府組織開展應急聯動處置。
（五）完善對大型民眾性活動的安全許可管理
按照《條例》規定和國家行政審批制度改革要求，《管理辦法》將立法重點放在事中、事後監管方面，對大型民眾性活動的安全許可制度作了以下細化完善：
一是明確“承辦者”的含義。由於《條例》未對“承辦者”做出界定，實踐中參與舉辦大型民眾性活動的主體身份各異，包括主辦方、舉辦方、合作方等。為進一步明晰責任主體，《管理辦法》明確承辦者是指“負責籌備、舉辦大型民眾性活動並申請安全許可的法人或者其他組織”。
二是嚴格限定“政府直接舉辦活動”的範圍。《條例》僅規定縣級以上人民政府直接舉辦的大型民眾性活動不實行安全許可制度，未明確縣級以上各級政府部門、鄉（鎮）政府或者街道辦事處舉辦的活動是否需要申請安全許可。為此，《管理辦法》明確：（1）以市或者區（縣）政府名義舉辦的大型民眾性活動不實行安全許可制度，由舉辦活動的人民政府責成或者會同公安機關制訂安全保衛工作方案，並組織落實；（2）以市和區（縣）政府部門、鄉（鎮）政府或者街道辦事處名義舉辦的大型民眾性活動，承辦者應當按照《條例》和本辦法的相關規定向公安機關申請安全許可，履行安全管理職責，落實安全工作措施。
三是完善公安機關實施安全許可的具體程式。包括：（1）細化對安全許可申請材料特別是對安全工作方案的要求；（2）設定公安機關的便民告知義務，要求公安部門告知承辦者可能還需要辦理營業性演出審批、焰火燃放許可等其他許可手續，並提供指導；（3）明確安全許可審查時限可以適當延長；（4）明確公安機關撤銷、變更以及撤回安全許可的情形。
四是明確執法協調機制，形成監管合力。《管理辦法》規定公安部門做出安全許可決定前後，應當根據需要徵求其他相關部門的意見和及時抄告，按照各自職責實施監管。對於安全風險較高的大型民眾性活動，要求相關部門在活動舉辦前和活動期間進行現場檢查，發現安全隱患的，及時責令改正。
