一級政府三級管理

一級政府三級管理是一種創新基層管理體制。

“一級政府三級管理”

即將設立的坪山新區將是深圳探索行政層級改革的試點區，這裡將積極探索“一級政府三級管理”的創新基層管理體制。也就是說，與我國絕大多數內地城市一樣，深圳的行政層次是“兩級政府、四級管理”，即市政府、區政府、街道辦、社區工作站，前兩者為行政政府，後兩者則為政府派出機構。

“一級政府三級管理”行政層級改革“一級政府三級管理”的試點區。長遠目標是逐步取消區政府，改為政府派出機構，最終形成“一級政府三級管理”的新層級。

“一級政府三級管理”

積極探索“一級政府三級管理”

馬敬仁告訴記者，坪山新區將“探索街道辦和社區工作站行政資源整合”，也就是說該區內的一個街道將撤併成若干個政府派出服務機構，其服務人口規模將小於街道、大於社區，率先過渡到由市政府、區政府、新撤併組合的若干政府派出服務機構組成的“兩級政府三級管理”，而其長遠目標則是逐步取消區政府，改為政府派出機構，最終形成“一級政府三級管理”的新層級。

以消除政府層級設定中的多個弊端

這樣的改革可以消除政府層級設定中的多個弊端，如街道管轄範圍太大，容易造成管理缺位;社區工作站管理範圍太小，往往管理成本高。同時，政府層級設定過多，資源配置難以跟進，常常造成社區工作站“有事無權”或“有事無錢”的難題。按照方案，考慮人口密度和功能類型，一個中等街道劃分成3~5個政府派出服務機構是合適的。

中國特色社會主義示範市

國家戰略層面給深圳提出了“一區四市”的定位，其中更首次提及“綜合配套改革試驗區”;《方案》又賦予了深圳“六區四市”的定位，它是“一區四市”定位的細化，是對《綱要》的貫徹落實，兩者一脈相承。

整合政府機構最佳化政務流程

《方案》提出，深圳將整合政府機構，完善大部門管理體制，用5年時間率先建成公共服務型政府，並適當調整行政區劃，縮短管理鏈條。

改革重點首先是轉變政府職能，按照職能有機統一的原則，最佳化政務流程，整合政府機構，完善大部門管理體制，實現政府職能、機構與人員的合理配置。建立健全決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。實現決策相對集中，執行專業高效，監督有力到位

探索功能區管理模式

根據經濟社會發展的需要，積極探索功能區管理模式，在總結光明新區經驗的基礎上，增加先進制造、交通物流、生態旅遊、高端服務等不同類型的功能區。在生態保護功能區建立生態補償機制，加大財政支付轉移力度。功能區、管理機構實行新的模式，作為市政府的派出機構對轄區實施經濟社會管理。

“合理劃分市區事權。在總結功能區管理模式的基礎上，進一步理順市區事權，減少行政層級，條件成熟時，借鑑香港、新加坡的經驗，在先試點的基礎上，改區為管理區，管理區儘量劃小，管理區為市政府的派出機構。

“創新基層管理體制。理順區、街道、社區工作站、居委會的關係。在先試點的基礎上，逐步將街道辦事處和社區工作站整合為社區管理服務機構，強化社會管理與公共服務。新設立的社區管理服務機構為管理區派出機構，管理幅度儘量劃小，以提高城市精細化管理水平。支持轄區居委會依法實行自治。”

也就是說，未來深圳一級政府三級管理的架構為：市-管理區-社區管理服務機構。但是“改區為管理區”這樣的表述，卻不完全是筆者之前博文中所理解的“殺區”的概念，這裡面有一個關鍵是，未來深圳2000平方公里陸地上，會有多少個管理區？如果只有10個左右，則事實上只是將區不再設定為一級政府而已，並沒有完全殺區；如果有40-50個管理區，則事實上是“殺區”，有點將街道辦升格為管理區的味道，因深圳現有的街道辦數也不過是50多個。那么如果僅有25個管理區呢？這到底是殺了區還是殺了街道辦？如果從這個角度看，檔案中“管理區儘量劃小”的概念，不知如何理解，要小到什麼程度才叫儘量劃小？每個管理區包含現有的2-3個街道辦？

此外還值得玩味的是“逐步將街道辦和社區工作站整合為社區管理服務機構”和“管理幅度儘量劃小”這兩句話，整合街社，是理解為撤街道辦呢？還是撤社區工作站？還是界於兩者之間？這也要看將來設立的“社區管理服務機構”的數量，如果數量基本接近於現有社區工作站的數量，那就接近於撤街道辦啦。筆者估計這個數目會介於現有街道辦數量和社區工作站數量的中間點上，比如說，福田區現有8個街道辦，80個社區工作站，那么福田區最終設定的社區管理服務機構數目可能是40個左右。如此則有一個問題：這樣規模的社區管理服務機構，能否貼身為市民服務？因每個機構服務的市民數實際上為4-5萬人，與內地城市一個街道辦服務的市民人數相當。

當然這裡面有一個關鍵是居委會自治在多大程度上能夠實現，有多少事權不再由政府主導而是移交給居民自治。如果大量的事權交由居民自治，則社區管理服務機構略大一點也無妨，若大量事權不能交給居民自治，則現有的社區工作站的規模也還嫌得大了一些，因為它們也不能應付管理服務轄區的巨大工作量。以筆者所在的景田康欣社區為例，其所管轄的小區有二十多個，根本忙不過來。

即便是居民自治，也還有業委會自治和居委會自治的事權劃分問題，以及二者的相互關係。由於現有的居委會選舉和自治辦法，與業委會選舉沒有關係，同時由於社區工作站掌握了主要的事權，所以居委會處境十分尷尬，首先它沒有多少事可以做，其次由於居民對居委會選舉熱情不高，所以其合法性基礎存疑，導致居委會有虛置之憂。筆者此前曾有建議，居委會並不由居民直選，而是改為其轄下各小區業委會推選其代表組成，變成事實上的間接選舉。假設某居委會轄區有10個小區，由業主直選產生的業委會委員中，再選出居委會的自治機構，使居委會與業委會之間存在著合法性的授權關係，居委會事實上成了業委會的聯邦會議，如此既解決了居委會合法性不足的問題，亦解決了居委會如何做實的問題，而以業委會直選為合法性基礎的居委會，在與社區工作站博弈時，腰桿也會硬一些。至於居委會和業委會的事權劃分，其實也很簡單，業委會只關注小區內部的事務，涉及到小區之間、以及居委會區域範圍內的公共事務，則由居委會自治或與政府博弈。

在前述問題均未釐清的情況下，深圳如何推動“一級政府三級管理”改革的實施？其實上述檔案中已初步表露出了一些操作思路，比如“探索功能區管理模式”，逐步增設功能區，達到設計中未來管理區的數目之後，再將“功能區”一變而為“管理區”。

這裡所提到的功能區，並非筆者之前博文中所提及的功能區概念，也就是說，在此檔案中，所謂的功能區概念，僅指“光明新區”這樣的功能區，而不包括類似“深圳高新區”這樣的功能區，也就是說，深圳官方意想中的功能區，並非產業功能區或經濟功能區，僅指他們想要增設的新區。

如果按照這樣的功能區設定辦法，可以想見未來可設定的功能區數量有限。我們數一下：現羅湖區最多分拆出來一個梧桐山-蓮塘管理區，福田區最多分拆出來一個華強北管理區（現福田區皇崗路以東地區），南山區相對可分拆較多，比如蛇口管理區、高新園-大學城管理區、華僑城管理區，鹽田區無以分拆，寶安區可分拆出光明新區、空港新城管理區、沙井新城、龍華新城管理區，龍崗區可分拆出大運新城管理區、坪山新城管理區，以及大鵬半島管理區。這樣加上老的六區，也不過18個管理區。再想想別的概念？平湖和觀瀾可以拆出一個管理區出來，布吉再拆出一個管理區出來，這才勉強達到20個，與儘量劃小管理區的思路似不符。

照此思路，最有條件增設的功能區，除了光明新城之外，尚包括空港新城、龍華新城、大運新城、坪山新城和大鵬半島。其實如果努力一下，設立平湖新城（包括平湖，觀瀾或橫崗）、沙井新城（包括沙井和松崗），以及設立布吉管理區、矽谷管理區（含深圳高新區和西麗片區）的條件也是具備的。也就是說，在不動原區政府的情況下，以增量改革的方式，深圳可以在5年時間內將區和功能區的數目擴大到16個，為最終撤掉區一級政府創造條件，而在第二個5年，才啟動“殺區”計畫，取消區一級政府，變更為管理區，而在第3個5年，才進一步劃小管理區，使管理區數目最終達到20-25個左右。

這裡面有一個關鍵問題是，如按照檔案中表述的，“增加先進制造、交通物流、生態旅遊、高端服務等不同類型的功能區”，卻又有產業功能區的意味在裡面，這意味著新區的產業功能概念十分顯著，而與深圳弱化區級經濟發展職能、強化公共服務職能的邏輯背道而馳。筆者在之前的博文中所建議的撤區、設定50多個區公署，另以經濟、產業功能區來負責產業發展職能的辦法，從這個角度上似乎更合理一些。而這些產業功能區，盡可以採取深圳高新區這種管理模式，甚至可以大部分改為企業化運作，無論是類似裕廊管理局這樣公營機構模式，還是類似招商局集團開發蛇口區域、華僑城集團開發華僑城區域的國企運作模式，都是企業在運作產業，而不是由政府來運作。

而必須注意的一點是，光明新區的模式，沒有弱化政府的經濟發展職能，反而是加強了。

試水“一級政府三級管理”

在最終公布的《方案》中，涉及行政管理體制改革，經濟體制改革，社會領域改革，完善自主創新體系機制，構建開放型創新體系、加強深港緊密合作以及建立資源節約、環境友好的體制機制六大方面進行改革。

這其中，行政管理體制改革被置於首位

按照深圳的想法，深圳在推行大部制管理體制上，將黨委部門之間、政府部門之間和黨委與政府部門之間職能重複或相近的部門進行整合，實現職能、機構與人員的合理配置。

同時，調整政府部門內部的決策職能和執行職能，實行政府部門內部決策職能相對集中，同時建立各種專司執行的執行機構，對執行機構實行嚴格的契約管理、績效管理、法制管理與綜合管理。做到決策相對集中，執行專業高效，監督有力到位。

實行一級政府三級管理

最引人矚目的是深圳擬減少行政層級，實行一級政府三級管理

此項改革並非一步到位。深圳在探索功能區管理模式，在總結光明新區經驗的基礎上，增加先進制造、交通物流、生態旅遊、高端服務等不同類型的功能區。

“功能區管理機構實行新的模式，作為市政府的派出機構對轄區實施經濟社會管理。在此基礎上，進一步理順市區事權，減少行政層級，在條件成熟時，借鑑香港、新加坡的經驗，在先試點的基礎上，改區為管理區，管理區儘量劃小，作為市政府的派出機構，同時將街道辦和社區工作站整合為社區管理服務機構，此機構為管理區的派出機構，最終實行一級政府三級管理。”《中共深圳市委 深圳市人民政府關於深化行政管理體制改革的意見》勾畫出了深圳在行政管理體制改革方面的路徑。

論一級政府，三級管理的改革

政府的改革已是老話題，新問題，先是“大部委”改革，而今人民的滿意度卻是下降，換湯不換藥，使政府變成“服務型政府”，隨意擯棄憲法與法律授予政府的權力與職責，導致相對的失職與權力真空，其實政府的權力與職責，是人民授予的，是憲法與法律保障與確立的，不是你想怎么就怎么，不是你想建立什麼樣的政府，就是怎樣的政府，其實我們的政府的職責與權力已經很明確了，還沒有變過，那就是：人民的政府，是為人民服務與社會主義服務，不能在由某個領導心血來潮，又是什麼“公共服務型政府”，我們的政府就是人民的政府，權力與職責是人民授予的，是憲法與法律保障與明確的，“公共服務型政府”相對於人民與社會主義的政府就是失職與權力真空形成，所以，我們不是要建立什麼樣的政府而爭論，而絞盡腦汁，而是怎么改善政府組織形式與組織結構，實現權源於民，歸於民，是人民的政府，是社會主義的政府，是為人民服務，為社會主義服務，不要只片面注重民生，甚至是以民生為核心，因為我們的政府職責與權力早以確立，是人民授予，憲法與法律保障與確立，就是：為人民與社會主義服務是政府的核心與歸屬，所以，我們要區分，核心與某個政府工作階段的重點與關鍵，是關鍵的，不要瀆職人民授予的權力與職責，不要瀆職憲法與法律確立與保障的權力與職責，形成權力與職責真空，不要把核心與實質，與政府階段工作重點與關鍵等同，而事實與實踐藐視人民，藐視憲法與法律，造成一屆政府整體失職與瀆職。

所以，建立“公共服務型政府”，相對於人民授予的權力與職責，相對於憲法與法律的確立與保障，就是失職與瀆職，而且是整體政府失職與瀆職，因為什麼樣的政府，政府的職責與權力，及其核心與實質早以確立與保障，是人民的，是憲法與法律確立與保障的，就是：為人民服務，為社會主義服務，是人民的政府，是社會主義的政府，行使行政管理權。

而有的地方政府，又推出什麼“一級政府，三級管理”，使區、街道辦事處二級政府，變成派出機構，建立所謂“公共服務性政府”，就是違反了憲法與政府實質，其改革開始就是失敗的，是矮化與瀆職了政府職責與權力，是一級政府專政與專制，使權力違法集中與職責濫用、失職。

所以，不要以為“精簡機構，提高效率，改變作風”，就已過時與無用，我們要走的路還很漫長，所以，我們的政府改革與發展，其重點與要點就是其組織形式與組織體制，而不是在建立什麼樣的政府，在去絞盡腦汁，矮化政府與政府職責與權力，造成集體失職與瀆職，違反憲法與法律。

而我們在所有政府組織形式與組織體制的改革中，其重點與關鍵依然是政府的效率與作風，其轉變核心與關鍵是：直選與民主集中制，這是中國政府權力與職責的源泉與歸屬，當然是轉變的核心與關鍵，也是監督的實質與關鍵

所以，政府要改革成功，就要直選與民主集中制，權源於民，歸於民，人人都有希望與權力作為公務員、成為公務員，是人民的政府，為人民服務與社會主義服務，所以，政府改革成功的關鍵與實質就是：落實人民與憲法、法律已經授予的職責與權力，為人民服務，為社會主義服務，行使行政管理權，是人民的政府，是社會主義的政府，不要淪落成為“服務性政府，公共服務型政府等等”，而矮化政府與政府權力、職責，造成整體與集體失職與瀆職，形成權力與職責真空，使無政府主義泛濫；行使直選與民主集中制，歸源於民，歸於民，是人民的權力，人民監督與罷免。

所以，又要改革，建立所謂“公共服務型政府”，有的地方政府以此為目標與方向，實行一級政府，三級管理，就是瀆職與失職，而且是整體與團體性的，是對政府職責、權力與宗旨、實質的矮化與瀆職，形成權力與職責真空，形成新的專制與專橫，是失敗與違法的。