為貫徹《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，落實節約資源和保護環境基本國策，深入推進“十二五”時期的資源綜合利用工作，促進循環經濟發展，2011年12月10日，國家發展和改革委員會以發改環資〔2011〕2919號印發《“十二五”資源綜合利用指導意見》。該《意見》分資源綜合利用現狀，面臨的形勢，指導思想、基本原則和主要目標，重點領域，政策措施5部分。
基本介紹
- 中文名：“十二五”資源綜合利用指導意見
- 文號：發改環資[2011]2919號
- 發布時間：二〇一一年十二月十日
- 發布單位：國家發展改革委
通知,指導意見,利用現狀,面臨的形勢,指導思想,基本原則,主要目標,重點領域,政策措施,
通知
國家發展改革委關於印發“十二五”資源綜合利用指導意見和大宗固體廢物綜合利用實施方案的通知
各省、自治區、直轄市及計畫單列市、副省級省會城市、新疆生產建設兵團發展改革委、資源綜合利用管理部門：
為貫徹《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，落實節約資源和保護環境基本國策，深入推進“十二五”時期的資源綜合利用工作，促進循環經濟發展，我委組織編制了《“十二五”資源綜合利用指導意見》和《大宗固體廢物綜合利用實施方案》，研究提出了“十二五”資源綜合利用工作的指導思想、基本原則、主要目標、重點領域以及政策措施，同時提出了在工業、建築業和農林業等領域選擇產生堆存量大、資源化利用潛力大、環境影響廣泛的固體廢物編制實施方案。現將兩份檔案印發你們，請認真貫徹執行。
附屬檔案：1. “十二五”資源綜合利用指導意見
2.大宗固體廢物綜合利用實施方案（略）
指導意見
開展資源綜合利用是國民經濟和社會發展中一項長遠的戰略方針，對於貫徹落實節約資源和保護環境基本國策，緩解工業化和城鎮化進程中日趨強化的資源環境約束，提高資源利用效率，加快經濟發展方式轉變，增強可持續發展能力都具有重要意義。根據《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》關於“提高資源綜合利用水平”的總體要求，特提出“十二五”資源綜合利用指導意見。
利用現狀
“十一五”期間，資源綜合利用推進力度不斷增強，利用規模日益擴大，技術裝備水平不斷提升，政策措施逐步完善，實現了經濟效益、社會效益和環境效益的有機統一，資源綜合利用取得了積極進展。
（一）利用規模不斷擴大。全國共伴生金屬礦產約70%的品種得到了綜合開發，礦產資源總回收率和共伴生礦產綜合利用率分別提高到35%和40%，煤層伴生的油母頁岩、高嶺土等礦產進入大規模利用階段。工業固體廢物綜合利用率達69%，超額完成規劃目標9 個百分點。累計利用粉煤灰超過10 億噸、煤矸石約11 億噸、冶煉渣約5 億噸，回收利用廢鋼鐵、廢有色金屬、廢紙、廢塑膠等再生資源9 億噸，農作物秸稈綜合利用率超過70%，年利用量達5 億噸。
（二）利用水平明顯提升。釩鈦資源、鎳礦伴生資源實現綜合開發，稀土等元素得到高效利用，高鋁粉煤灰提取氧化鋁技術研發成功並逐步產業化，廢舊家電的全密閉快速拆解和高效率物料分離等資源化利用技術裝備實現國產化，廢舊紡織品再生利用技術中試成功。年產5000 萬平方米全脫硫石膏大型紙面石膏板生產線投產，利用煤矸石、煤泥混燒發電的大型機組裝備投入運行，全煤矸石燒結磚技術裝備達到國際先進水平。
（三）法規政策日趨完善。《循環經濟促進法》、《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》、《再生資源回收管理辦法》等法律法規規章陸續頒布實施。國家發展改革委、國土資源部、財政部等部門發布了《中國資源綜合利用技術政策大綱》、《礦產資源節約與綜合利用鼓勵、限制和淘汰技術目錄》、《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄（2008 年版）》、《關於資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》、《新型牆體材料專項基金徵收使用管理辦法》等政策措施，初步形成了資源綜合利用的法規政策體系。
（四）綜合效益日益顯現。資源綜合利用已經成為煤炭、電力、鋼鐵、建材等資源型行業調整結構、改善環境、創造就業機會的重要途徑。2010 年，全國煤矸石、煤泥發電裝機容量達2100萬千瓦，相當於減少原煤開採4000 多萬噸，綜合利用發電企業達400 多家，帶動就業人數近10 萬人；從鋼渣中提取出約6503萬噸廢鋼鐵，相當於減少鐵礦石開採近2800 萬噸；通過綜合利用各類固體廢物累計減少堆存占地約16 萬畝；資源綜合利用產業年產值超過1 萬億元，就業人數超過2000 萬人。
雖然“十一五”期間資源綜合利用取得了積極成效，但與加快轉變經濟發展方式，建設資源節約型、環境友好型社會的要求還有很大差距，存在的問題仍較為突出。一是發展不平衡，資源綜合利用往往受到區域經濟實力、資源稟賦差異等因素的制約；二是綜合利用企業普遍小而散，缺乏具有市場競爭力的大型骨幹企業；三是綜合利用產品技術含量和套用水平不高，部分共性關鍵技術亟待突破；四是支撐體系急需完善，資源綜合利用管理、培訓、標準、信息、技術推廣和服務等能力建設有待加強，回收體系亟待規範和完善；五是激勵政策有待進一步加強和落實，現有資源綜合利用鼓勵和扶持政策有待完善。
面臨的形勢
我國自然資源稟賦較差，人均占有量少，45 種主要礦產資源中，有19 種已出現不同程度的短缺，其中11 種國民經濟支柱性礦產缺口尤為突出；重要資源自給能力不足，石油、鐵礦石、銅等對外依存度逐年提高；主要污染物排放量大大超過環境容量，一些地方生態環境承載能力已近極限。“十二五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期，隨著人口增加，工業化、城鎮化進程加快，經濟總量不斷擴大，資源環境約束將更加突出，氣候變化和能源資源安全等全球性問題加劇。
資源綜合利用是解決可持續發展道路中合理利用資源和減輕環境污染兩個核心問題的有效途徑，既有利於緩解資源匱乏和短缺問題，又有利於減少廢物排放。資源綜合利用產業作為發展循環經濟的重要載體和有效支撐，是戰略性新興產業的重要組成部分，具有廣闊的發展前景，有利於加快構建資源節約、環境友好的生產方式和消費模式，增強可持續發展能力。
指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持節約資源和保護環境基本國策，按照“十二五”規劃《綱要》提高資源綜合利用水平的總體要求，強化巨觀指導，完善政策措施，加快技術創新和制度創新，加強能力建設，以大宗固體廢物綜合利用為核心，大力實施重點工程，發展資源綜合利用產業，大幅度提高資源利用效率，加快資源節約型、環境友好型社會建設。
基本原則
堅持巨觀調控與市場機制相結合，發揮市場配置資源的基礎性作用，完善政策體系，建立有利於促進資源綜合利用的長效機制；堅持技術創新與高效利用相結合，強化科技創新能力建設，重點研發共性關鍵技術，推動資源綜合利用規模化、清潔化、專業化發展；堅持因地制宜與重點推進相結合，根據資源稟賦和產業構成特點，培育綜合利用示範基地和骨幹企業，形成資源綜合利用產業集群。
主要目標
到2015 年，礦產資源總回收率與共伴生礦產綜合利用率提高到40%和45%；大宗固體廢物綜合利用率達到50%；工業固體廢物綜合利用率達到72%；主要再生資源回收利用率提高到70%，再生銅、鋁、鉛占當年總產量的比例分別達到40%、30%、40%；農作物秸稈綜合利用率力爭超過80%。資源綜合利用政策措施進一步完善，技術裝備水平顯著提升，綜合利用企業競爭力普遍提高，產品市場份額逐步擴大，產業發展長效機制基本形成。
重點領域
綜合開發利用
1.能源礦產
（1）煤炭：推進煤層氣、礦井瓦斯、煤系油母頁岩以及伴生高嶺土、殘礦的開發利用。
（2）石油天然氣：推進油田伴生氣、酸性氣體等回收利用；逐步推動油砂、油頁岩利用產業化；推動高含硫化氫天然氣中硫磺的綜合利用；開展頁岩氣、緻密砂岩氣等綜合開發利用。
2.金屬礦產
（3）黑色金屬礦產：繼續推進多金屬釩鈦磁鐵礦、含稀土型鐵礦的深度開發利用；加大中低品位鐵礦、弱磁性鐵礦、低品位錳礦、硼鎂鐵礦、錫鐵礦等難選資源的綜合利用技術研發力度。
（4）有色金屬礦產：綜合開發利用鋁、銅、鎳、鉛、鋅、錫、銻、鉭、鈦、鉬等有色金屬共伴生礦產資源，實現有用組分梯級回收。
（5）貴金屬礦產：加強鉑系金屬礦、金礦和銀礦等貴金屬共伴生礦產資源的綜合開發利用。
（6）稀有、稀土金屬礦產：開展複雜難處理稀有金屬共生礦在選礦和冶煉過程中的綜合回收利用，加強稀土金屬礦資源綜合利用。
3.非金屬礦產
（7）化工非金屬礦產：加強磷礦、硫鐵礦和硼鐵礦的綜合利用。
（8）建材非金屬礦產：發展石墨、高嶺土、膨潤土、滑石、矽灰石、石英、螢石、石灰石、花崗石、瓷土礦、珍珠岩等綜合利用和深加工。
產業“三廢”綜合利用
（9）尾礦：大力推進尾礦伴生有用組分高效分離提取和高附加值利用、低成本生產建材以及膠凝回填利用，開展尾礦在農業領域的利用和生態環境治理。
（10）煤矸石：繼續擴大煤矸石發電及生產建材、復墾綠化、井下充填等利用規模；鼓勵利用煤矸石提取有用礦物元素製造化工產品和有機礦物肥料等新型利用。
（11）工業副產石膏：繼續推廣工業副產石膏替代天然石膏的資源化利用，重點發展脫硫石膏、磷石膏生產建材製品和化工原料以及在水泥行業的套用，加快化學法處理磷石膏製備相關產品的研究和套用。
（12）粉煤灰：加強大摻量和高附加值產品技術研發和推廣套用，繼續推進粉煤灰用於建材生產、建築和道路工程建設、農業套用、有用組分提取等。
（13）赤泥：加快共性關鍵技術研發，實現赤泥科學、高效利用，重點發展赤泥提取有用組分、生產建材產品、用作脫硫劑等。
（14）冶煉渣：進一步推廣高爐渣和鋼渣在生產建材、回收有用組分等綜合利用，鼓勵有色金屬冶煉渣資源化利用以及重金屬冶煉渣的無害化處理。
（15）化工廢渣：鼓勵電石渣生產水泥，氨鹼廢渣用於鍋爐煙氣濕法脫硫，硫鐵礦制酸廢渣用於鋼鐵、水泥生產，合成氨造氣爐渣熱能的回收利用；鼓勵化工廢渣與下游建材產業結合，提高綜合利用水平。
（16）建築和道路廢物：推廣建築和道路廢物生產建材製品、築路材料和回填利用，建立完善建築和道路廢物回收利用體系。
（17）生活垃圾：推進垃圾分類，重點開展廢棄包裝物、餐廚垃圾、園林垃圾、糞便無害化處理和資源化利用，鼓勵生活垃圾焚燒發電和填埋氣體提純制燃氣或發電等多途徑利用，鼓勵利用水泥窯協同處置城市生活垃圾。
（18）污水處理廠污泥：推進污泥無害化、資源化處理處置，鼓勵採用污泥好氧堆肥、厭氧消化等技術，推動污泥處理處置技術裝備產業化，鼓勵利用水泥窯協同處置污泥。
（19）農林廢物：建設秸稈收儲運體系，推廣秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化、燃料化利用；鼓勵林業“三剩物”、次小薪材、製糖蔗渣及其他林業廢棄物的資源化利用；推進畜禽養殖廢棄物的綜合利用。
（20）海洋與水產品加工廢物：開展甲殼質、甲殼素等海洋與水產品加工廢物的綜合利用。
（21）廢水（液）：進一步提高工業廢水循環利用和城鎮污水再生利用水平；繼續推進礦井水資源化利用；鼓勵重點行業開展廢舊機油、採油廢水、廢植物油、廢酸、廢鹼、廢液等回收和資源化利用。
（22）廢氣：基本實現焦爐、高爐、轉爐煤氣資源化利用；鼓勵電力、石油、化工等行業對廢氣中有用組分進行回收和綜合利用；以工業窯爐餘熱余壓發電和低溫廢水餘熱開發利用為重點，實現餘熱余壓的梯級利用。
再生資源回收利用
（23）廢舊金屬：推廣採用機械化手段對廢舊汽車、廢舊船舶、廢舊農業和工程機械的拆解、破碎和處理，提高回收利用水平；提高廢舊動力電池和廢鉛酸電池拆解、破碎、分選以及廢液的回收處理水平；推進汽車零部件、工程機械工具機等再製造。
（24）廢舊電器電子產品：繼續推進廢舊電器電子產品回收、分揀、拆解、高值利用及無害化處理，推動整機拆解和電路板資源化技術的產業化。
（25）廢紙：完善廢紙回收、分揀、脫墨、加工回收利用體系，鼓勵大型廢紙製漿技術及成套設備研發。
（26）廢塑膠：重點開發廢塑膠回收、分揀、清洗和分離等預處理技術和設備，鼓勵廢舊塑膠瓶、廢舊地膜高值利用，推廣廢塑膠再生造粒和改性以及生產木塑製品。
（27）廢舊輪胎：規範廢舊輪胎回收利用，加快推進廢舊輪胎綜合利用技術研發和產業升級，提高舊輪胎翻新率，鼓勵膠粉生產改性瀝青等直接套用，推廣環保型再生膠等清潔生產工藝，提升無害化利用水平。
（28）廢舊木材：開展廢舊木材及木製品回收再利用，加大共性關鍵技術裝備的研發力度。
（29）廢舊紡織品：建立廢舊紡織品回收體系，開展廢舊紡織品綜合利用共性關鍵技術研發，拓展再生紡織品市場，初步形成回收、分類、加工、利用的產業鏈。
（30）廢玻璃：鼓勵建立廢玻璃回收體系，推廣廢玻璃作為原料生產平板玻璃等直接套用及生產建築保溫材料等間接利用。
（31）廢陶瓷：加強廢陶瓷綜合利用技術研發和推廣套用，鼓勵廢陶瓷用於生產陶瓷建材產品以及建築工程等。
政策措施
強化巨觀引導和政策扶持
各地區、各部門、各行業要根據實際情況，認真落實本指導意見，組織編制地區和行業資源綜合利用專項規劃。國家發展改革委將繼續會同有關部門發揮並完善資源綜合利用工作機製作用，分工負責，形成合力，引導資金、政策、人才、技術等資源向綜合利用薄弱地區傾斜，推動資源綜合利用工作全面、協調發展。
建立和完善鼓勵資源綜合利用的投資、價格、財稅、信貸、政府採購等激勵措施，強化資源綜合利用認定管理，落實資源綜合利用優惠政策，進一步調動企業綜合利用資源的積極性，各級政府要優先採購符合相關要求的綜合利用產品，為企業融資拓寬途徑，有條件的地區設立資源綜合利用專項資金。推進資源稅改革，加大自然資源的開發成本，研究對產生量大、難處理的固體廢物開徵環境稅，推動建立資源綜合利用的倒逼機制。
加強資源綜合利用制度建設
以《循環經濟促進法》為核心，逐步建立完善資源綜合利用法律法規體系，修訂和發布粉煤灰、煤矸石等重點產業廢物綜合利用管理辦法，制定和完善再生資源回收管理的相關規定；推行生產者責任延伸制，落實《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》，適時調整《廢棄電器電子產品處理目錄》範圍。
推行資源綜合利用認定企業管理信息化，逐步建立起資源綜合利用數據收集、整理和統計體系，構建廢物排放、貯存及綜合利用數據統計平台，為巨觀調控和制定政策提供科學決策依據。
加快推進標準化進程，逐步建立完善礦產資源、產業廢物和再生資源綜合利用標準體系，重點加強技術標準和管理標準的制修訂工作，建立涵蓋產生、堆存、檢測、原料、生產、使用、產品及套用等多領域的各類標準體系，強化標準宣貫、執行和監督。
實施資源綜合利用重點工程
實施資源綜合利用“雙百”工程，建設共伴生礦產及尾礦、煤矸石、粉煤灰、工業副產石膏、冶煉渣、建築垃圾、農作物秸稈、廢舊輪胎、包裝廢棄物、廢舊紡織品綜合利用等重點工程，增強技術支撐能力，加快構建服務體系，建設示範項目，鼓勵產業集聚，培育百個示範基地和百家骨幹企業。繼續推進共伴生礦產及尾礦資源綜合利用示範基地建設；加快培育一批產業廢物高附加值綜合利用示範基地；開展廢舊紡織品、廢舊輪胎、包裝廢棄物等再生資源綜合利用試點示範，建設一批廢舊商品回收體系示範城市。在煤炭、電力、石油石化、鋼鐵、有色、化工、建材、輕工等行業中選取利用量大、產值高、技術裝備先進、引領示範作用突出的資源綜合利用骨幹企業，予以重點扶持和培育。
加快技術裝備創新和成果轉化
加快資源綜合利用前沿技術的研發與集成，推動科技成果轉化為現實生產力，提高資源綜合利用技術裝備標準化、系列化、成套化和國產化水平。適時修訂完善《中國資源綜合利用技術政策大綱》，發布和實施《廢物資源化科技工程“十二五”專項規劃》，引導關鍵、共性重點綜合利用技術的開發，推進高新技術產業示範，推廣套用成熟、先進適用的技術與工藝，淘汰落後的生產工藝和裝備。加強資源綜合利用領域的國際合作，引進國外先進技術，並組織消化吸收和再創新。
營造全社會參與的良好氛圍
資源綜合利用是一項涉及多個領域、多個行業、多個環節的綜合性系統工程。“十二五”期間，要大力倡導文明、節約、綠色、低碳理念，充分發揮各相關行業協會、中介機構作用，通過各種渠道開展政策宣貫、人才培訓和技術推廣，提高資源節約和環境保護意識，鼓勵使用資源綜合利用產品，減少一次性用品生產和消費，限制商品過度包裝，推廣可持續的生產方式和綠色生活模式，營造全社會共同參與的良好氛圍。
