基本介紹
- 中文名：關於依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見
- 發布日期：2014年12月18日
- 實施日期：2015年1月1日
- 文號：法發（2014）24號
- 類型：法律法規
- 適用地區：中華人民共和國
- 適用範圍：未成年人
- 發布機構：最高人民法院、最高人民檢察院等
- 目的：加強未成年人行政、司法保護工作
意見原文,專家解讀,解讀,
意見原文
法發（2014）24號
各省、自治區、直轄市高級人民法院、人民檢察院、公安廳（局）、民政廳（局），解放軍軍事法院、軍事檢察院、總政治部保衛部，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院、新疆生產建設兵團人民檢察院、公安局、民政局：
現將《關於依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》印發給你們，自2015年1月1日起實施，請認真遵照執行。執行情況及遇到的問題，請分別及時報告最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部。
最高人民法院 最高人民檢察院
公安部 民政部
2014年12月18日
為切實維護未成年人合法權益，加強未成年人行政保護和司法保護工作，確保未成年人得到妥善監護照料，根據民法通則、民事訴訟法、未成年人保護法等法律規定，現就處理監護人侵害未成年人權益行為（以下簡稱監護侵害行為）的有關工作制定本意見。
一、一般規定
1.本意見所稱監護侵害行為，是指父母或者其他監護人（以下簡稱監護人）性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，教唆、利用未成年人實施違法犯罪行為，脅迫、誘騙、利用未成年人乞討，以及不履行監護職責嚴重危害未成年人身心健康等行為。
2.處理監護侵害行為，應當遵循未成年人最大利益原則，充分考慮未成年人身心特點和人格尊嚴，給予未成年人特殊、優先保護。
3.對於監護侵害行為，任何組織和個人都有權勸阻、制止或者舉報。
公安機關應當採取措施，及時制止在工作中發現以及單位、個人舉報的監護侵害行為，情況緊急時將未成年人帶離監護人。
民政部門應當設立未成年人救助保護機構（包括救助管理站、未成年人救助保護中心），對因受到監護侵害進入機構的未成年人承擔臨時監護責任，必要時向人民法院申請撤銷監護人資格。
人民法院應當依法受理人身安全保護裁定申請和撤銷監護人資格案件並作出裁判。
人民檢察院對公安機關、人民法院處理監護侵害行為的工作依法實行法律監督。
人民法院、人民檢察院、公安機關設有辦理未成年人案件專門工作機構的，應當優先由專門工作機構辦理監護侵害案件。
4.人民法院、人民檢察院、公安機關、民政部門應當充分履行職責，加強指導和培訓，提高保護未成年人的能力和水平；加強溝通協作，建立信息共享機制，實現未成年人行政保護和司法保護的有效銜接。
5.人民法院、人民檢察院、公安機關、民政部門應當加強與婦兒工委、教育部門、衛生部門、共青團、婦聯、關工委、未成年人住所地村（居）民委員會等的聯繫和協作，積極引導、鼓勵、支持法律服務機構、社會工作服務機構、公益慈善組織和志願者等社會力量，共同做好受監護侵害的未成年人的保護工作。
二、報告和處置
6.學校、醫院、村（居）民委員會、社會工作服務機構等單位及其工作人員，發現未成年人受到監護侵害的，應當及時向公安機關報案或者舉報。
其他單位及其工作人員、個人發現未成年人受到監護侵害的，也應當及時向公安機關報案或者舉報。
7.公安機關接到涉及監護侵害行為的報案、舉報後，應當立即出警處置，制止正在發生的侵害行為並迅速進行調查。符合刑事立案條件的，應當立即立案偵查。
8.公安機關在辦理監護侵害案件時，應當依照法定程式，及時、全面收集固定證據，保證辦案質量。
詢問未成年人，應當考慮未成年人的身心特點，採取和緩的方式進行，防止造成進一步傷害。
未成年人有其他監護人的，應當通知其他監護人到場。其他監護人無法通知或者未能到場的，可以通知未成年人的其他成年親屬、所在學校、村（居）民委員會、未成年人保護組織的代表以及專業社會工作者等到場。
9.監護人的監護侵害行為構成違反治安管理行為的，公安機關應當依法給予治安管理處罰，但情節特別輕微不予治安管理處罰的，應當給予批評教育並通報當地村（居）民委員會；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
10.對於疑似患有精神障礙的監護人，已實施危害未成年人安全的行為或者有危害未成年人安全危險的，其近親屬、所在單位、當地公安機關應當立即採取措施予以制止，並將其送往醫療機構進行精神障礙診斷。
11.公安機關在出警過程中，發現未成年人身體受到嚴重傷害、面臨嚴重人身安全威脅或者處於無人照料等危險狀態的，應當將其帶離實施監護侵害行為的監護人，就近護送至其他監護人、親屬、村（居）民委員會或者未成年人救助保護機構，並辦理書面交接手續。未成年人有表達能力的，應當就護送地點徵求未成年人意見。
負責接收未成年人的單位和人員（以下簡稱臨時照料人）應當對未成年人予以臨時緊急庇護和短期生活照料，保護未成年人的人身安全，不得侵害未成年人合法權益。
公安機關應當書面告知臨時照料人有權依法向人民法院申請人身安全保護裁定和撤銷監護人資格。
12.對身體受到嚴重傷害需要醫療的未成年人，公安機關應當先行送醫救治，同時通知其他有監護資格的親屬照料，或者通知當地未成年人救助保護機構開展後續救助工作。
監護人應當依法承擔醫療救治費用。其他親屬和未成年人救助保護機構等墊付醫療救治費用的，有權向監護人追償。
13.公安機關將受監護侵害的未成年人護送至未成年人救助保護機構的，應當在五個工作日內提供案件偵辦查處情況說明。
14.監護侵害行為可能構成虐待罪的，公安機關應當告知未成年人及其近親屬有權告訴或者代為告訴，並通報所在地同級人民檢察院。
未成年人及其近親屬沒有告訴的，由人民檢察院起訴。
三、臨時安置和人身安全保護裁定
15.未成年人救助保護機構應當接收公安機關護送來的受監護侵害的未成年人，履行臨時監護責任。
未成年人救助保護機構履行臨時監護責任一般不超過一年。
16.未成年人救助保護機構可以採取家庭寄養、自願助養、機構代養或者委託政府指定的寄宿學校安置等方式，對未成年人進行臨時照料，並為未成年人提供心理疏導、情感撫慰等服務。
未成年人因臨時監護需要轉學、異地入學接受義務教育的，教育行政部門應當予以保障。
17.未成年人的其他監護人、近親屬要求照料未成年人的，經公安機關或者村（居）民委員會確認其身份後，未成年人救助保護機構可以將未成年人交由其照料，終止臨時監護。
關係密切的其他親屬、朋友要求照料未成年人的，經未成年人父、母所在單位或者村（居）民委員會同意，未成年人救助保護機構可以將未成年人交由其照料，終止臨時監護。
未成年人救助保護機構將未成年人送交親友臨時照料的，應當辦理書面交接手續，並書面告知臨時照料人有權依法向人民法院申請人身安全保護裁定和撤銷監護人資格。
18.未成年人救助保護機構可以組織社會工作服務機構等社會力量，對監護人開展監護指導、心理疏導等教育輔導工作，並對未成年人的家庭基本情況、監護情況、監護人悔過情況、未成年人身心健康狀況以及未成年人意願等進行調查評估。監護人接受教育輔導及後續表現情況應當作為調查評估報告的重要內容。
有關單位和個人應當配合調查評估工作的開展。
19.未成年人救助保護機構應當與公安機關、村（居）民委員會、學校以及未成年人親屬等進行會商，根據案件偵辦查處情況說明、調查評估報告和監護人接受教育輔導等情況，並徵求有表達能力的未成年人意見，形成會商結論。
經會商認為本意見第11條第1款規定的危險狀態已消除，監護人能夠正確履行監護職責的，未成年人救助保護機構應當及時通知監護人領回未成年人。監護人應當在三日內領回未成年人並辦理書面交接手續。會商形成結論前，未成年人救助保護機構不得將未成年人交由監護人領回。
經會商認為監護侵害行為屬於本意見第35條規定情形的，未成年人救助保護機構應當向人民法院申請撤銷監護人資格。
20.未成年人救助保護機構通知監護人領回未成年人的，應當將相關情況通報未成年人所在學校、轄區公安派出所、村（居）民委員會，並告知其對通報內容負有保密義務。
21.監護人領回未成年人的，未成年人救助保護機構應當指導村（居）民委員會對監護人的監護情況進行隨訪，開展教育輔導工作。
未成年人救助保護機構也可以組織社會工作服務機構等社會力量，開展前款工作。
22.未成年人救助保護機構或者其他臨時照料人可以根據需要，在訴訟前向未成年人住所地、監護人住所地或者侵害行為地人民法院申請人身安全保護裁定。
未成年人救助保護機構或者其他臨時照料人也可以在訴訟中向人民法院申請人身安全保護裁定。
23.人民法院接受人身安全保護裁定申請後，應當按照民事訴訟法第一百條、第一百零一條、第一百零二條的規定作出裁定。經審查認為存在侵害未成年人人身安全危險的，應當作出人身安全保護裁定。
人民法院接受訴訟前人身安全保護裁定申請後，應當在四十八小時內作出裁定。接受訴訟中人身安全保護裁定申請，情況緊急的，也應當在四十八小時內作出裁定。人身安全保護裁定應當立即執行。
24.人身安全保護裁定可以包括下列內容中的一項或者多項：
（一）禁止被申請人暴力傷害、威脅未成年人及其臨時照料人；
（二）禁止被申請人跟蹤、騷擾、接觸未成年人及其臨時照料人；
（三）責令被申請人遷出未成年人住所；
（四）保護未成年人及其臨時照料人人身安全的其他措施。
25.被申請人拒不履行人身安全保護裁定，危及未成年人及其臨時照料人人身安全或者擾亂未成年人救助保護機構工作秩序的，未成年人、未成年人救助保護機構或者其他臨時照料人有權向公安機關報告，由公安機關依法處理。
被申請人有其他拒不履行人身安全保護裁定行為的，未成年人、未成年人救助保護機構或者其他臨時照料人有權向人民法院報告，人民法院根據民事訴訟法第一百一十一條、第一百一十五條、第一百一十六條的規定，視情節輕重處以罰款、拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
26.當事人對人身安全保護裁定不服的，可以申請複議一次。複議期間不停止裁定的執行。
四、申請撤銷監護人資格訴訟
27.下列單位和人員（以下簡稱有關單位和人員）有權向人民法院申請撤銷監護人資格:
（一）未成年人的其他監護人，祖父母、外祖父母、兄、姐，關係密切的其他親屬、朋友；
（二）未成年人住所地的村（居）民委員會，未成年人父、母所在單位；
（三）民政部門及其設立的未成年人救助保護機構；
（四）共青團、婦聯、關工委、學校等團體和單位。
申請撤銷監護人資格，一般由前款中負責臨時照料未成年人的單位和人員提出，也可以由前款中其他單位和人員提出。
28.有關單位和人員向人民法院申請撤銷監護人資格的，應當提交相關證據。
有包含未成年人基本情況、監護存在問題、監護人悔過情況、監護人接受教育輔導情況、未成年人身心健康狀況以及未成年人意願等內容的調查評估報告的，應當一併提交。
29.有關單位和人員向公安機關、人民檢察院申請出具相關案件證明材料的，公安機關、人民檢察院應當提供證明案件事實的基本材料或者書面說明。
30.監護人因監護侵害行為被提起公訴的案件，人民檢察院應當書面告知未成年人及其臨時照料人有權依法申請撤銷監護人資格。
對於監護侵害行為符合本意見第35條規定情形而相關單位和人員沒有提起訴訟的，人民檢察院應當書面建議當地民政部門或者未成年人救助保護機構向人民法院申請撤銷監護人資格。
31.申請撤銷監護人資格案件，由未成人住所地、監護人住所地或者侵害行為地基層人民法院管轄。
人民法院受理撤銷監護人資格案件，不收取訴訟費用。
五、撤銷監護人資格案件審理和判後安置
32.人民法院審理撤銷監護人資格案件，比照民事訴訟法規定的特別程式進行，在一個月內審理結案。有特殊情況需要延長的，由本院院長批准。
33.人民法院應當全面審查調查評估報告等證據材料，聽取被申請人、有表達能力的未成年人以及村（居）民委員會、學校、鄰居等的意見。
34.人民法院根據案件需要可以聘請適當的社會人士對未成年人進行社會觀護，並可以引入心理疏導和測評機制，組織專業社會工作者、兒童心理問題專家等專業人員參與訴訟，為未成年人和被申請人提供心理輔導和測評服務。
35.被申請人有下列情形之一的，人民法院可以判決撤銷其監護人資格：
（一）性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，嚴重損害未成年人身心健康的；
（二）將未成年人置於無人監管和照看的狀態，導致未成年人面臨死亡或者嚴重傷害危險，經教育不改的；
（三）拒不履行監護職責長達六個月以上，導致未成年人流離失所或者生活無著的；
（四）有吸毒、賭博、長期酗酒等惡習無法正確履行監護職責或者因服刑等原因無法履行監護職責，且拒絕將監護職責部分或者全部委託給他人，致使未成年人處於困境或者危險狀態的；
（五）脅迫、誘騙、利用未成年人乞討，經公安機關和未成年人救助保護機構等部門三次以上批評教育拒不改正，嚴重影響未成年人正常生活和學習的；
（六）教唆、利用未成年人實施違法犯罪行為，情節惡劣的；
（七）有其他嚴重侵害未成年人合法權益行為的。
36.判決撤銷監護人資格，未成年人有其他監護人的，應當由其他監護人承擔監護職責。其他監護人應當採取措施避免未成年人繼續受到侵害。
沒有其他監護人的，人民法院根據最有利於未成年人的原則，在民法通則第十六條第二款、第四款規定的人員和單位中指定監護人。指定個人擔任監護人的，應當綜合考慮其意願、品行、身體狀況、經濟條件、與未成年人的生活情感聯繫以及有表達能力的未成年人的意願等。
沒有合適人員和其他單位擔任監護人的，人民法院應當指定民政部門擔任監護人，由其所屬兒童福利機構收留撫養。
37.判決不撤銷監護人資格的，人民法院可以根據需要走訪未成年人及其家庭，也可以向當地民政部門、轄區公安派出所、村（居）民委員會、共青團、婦聯、未成年人所在學校、監護人所在單位等發出司法建議，加強對未成年人的保護和對監護人的監督指導。
38.被撤銷監護人資格的侵害人，自監護人資格被撤銷之日起三個月至一年內，可以書面向人民法院申請恢復監護人資格，並應當提交相關證據。
人民法院應當將前款內容書面告知侵害人和其他監護人、指定監護人。
39.人民法院審理申請恢復監護人資格案件，按照變更監護關係的案件審理程式進行。
人民法院應當徵求未成年人現任監護人和有表達能力的未成年人的意見，並可以委託申請人住所地的未成年人救助保護機構或者其他未成年人保護組織，對申請人監護意願、悔改表現、監護能力、身心狀況、工作生活情況等進行調查，形成調查評估報告。
申請人正在服刑或者接受社區矯正的，人民法院應當徵求刑罰執行機關或者社區矯正機構的意見。
40.人民法院經審理認為申請人確有悔改表現並且適宜擔任監護人的，可以判決恢復其監護人資格，原指定監護人的監護人資格終止。
申請人具有下列情形之一的，一般不得判決恢復其監護人資格：
（一）性侵害、出賣未成年人的；
（二）虐待、遺棄未成年人六個月以上、多次遺棄未成年人，並且造成重傷以上嚴重後果的；
（三）因監護侵害行為被判處五年有期徒刑以上刑罰的。
41.撤銷監護人資格訴訟終結後六個月內，未成年人及其現任監護人可以向人民法院申請人身安全保護裁定。
42.被撤銷監護人資格的父、母應當繼續負擔未成年人的撫養費用和因監護侵害行為產生的各項費用。相關單位和人員起訴的，人民法院應予支持。
43.民政部門應當根據有關規定，將符合條件的受監護侵害的未成年人納入社會救助和相關保障範圍。
44.民政部門擔任監護人的，承擔撫養職責的兒童福利機構可以送養未成年人。
送養未成年人應當在人民法院作出撤銷監護人資格判決一年後進行。侵害人有本意見第40條第2款規定情形的，不受一年後送養的限制。
專家解讀
《意見》在撤銷監護人資格案件的受理、審理等方面做出了比較明確的規定，基層法院基本可以參照執行。但公安機關的全面調查、應急處置，民政部門的臨時安置、教育輔導、調查評估、集體會商、提起撤銷監護人資格訴訟，檢察機關的法律監督以及對虐待案件提起訴訟等制度，在工作中如何具體落實，還需要有關部門，結合工作的推進和案件的辦理，儘快總結經驗，出台更具體的操作性檔案。
中國法律援助制度對困境兒童的關注仍遠遠不夠，按照《中華人民共和國法律援助條例》第16條規定，申請人為無民事行為能力或限制民事行為能力人的，由其法定代理人代為提出申請。但困境兒童往往容易受到家庭內部虐待、忽視、遺棄等非法的對待，在監護人本身侵犯困境兒童權益的情況下，法律援助難以開展。
“我國法律援助制度‘重訴訟、輕非訴’，但困境兒童大多數需要的並不是訴訟援助，而是國家政策諮詢、代辦相關社會保險、代辦國家救助申請手續等活動。”中國法律援助在困境兒童救助和保障中能發揮的作用有限，儘管《意見》對此並未作明確規定，但《意見》已開啟了中國未成年人保護工作新的起點。
解讀
本文為張世峰司長對於最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部《關於依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》的解讀，主要摘自張世峰司長2015年4月應邀出席全國婦聯未成年人權益保護研討班上的講話。
（一）制定《意見》的背景和依據
一是監護人侵害未成年人權益惡性事件頻發引起社會高度關注。近年來，父母（監護人）實施嚴重家庭暴力、虐待、性侵害未成年子女事件屢見報端，引起社會廣泛關注和新聞媒體深度報導。媒體輿論和專家學者深入討論處於監護缺失或監護失當困境的未成年人無法及時得到政府和社會有效保護的問題，建議政府在未成年人監護監督、監護干預、國家監護等方面發揮主導和兜底作用，呼籲儘快制定未成年人監護干預措施，落實依法撤銷失職監護人監護資格的法律規定，依法保護未成年人合法權益。
二是國務院領導同志和相關部門高度重視未成年人權益保護工作。新一屆中央政府成立以來，國務院領導同志高度重視未成年人權益保護工作，多次就未成年人保護問題作出重要批示。國務院婦兒工委辦公室會同有關部門多次研究未成年人權益保護工作，建議民政部會同高法院建立未成年人監護行政監督干預與司法裁判銜接的工作機制。最高人民法院院長周強同志對研究建立未成年人監護行政干預與司法裁判銜接機製作出明確批示。民政部李立國部長高度重視未成年人監護干預工作，要求就監護權轉移問題與有關部門商討，儘快研究擬定具體政策，採取有力措施保護受監護侵害未成年人合法權益。
三是研究擬制未成年人監護干預政策檔案具有明確的法律依據。黨的十八屆三中全會決定提出“重大改革要於法有據”。《未成年人保護法》第三條規定“未成年人享有生存權、發展權、受保護權、參與權等權利，國家根據未成年人身心特點給予特殊、優先保護，保障未成年人的合法權益不受侵犯”。專家學者和相關部門反覆研究論證後認為，《民法通則》第十八條規定“人民法院可以根據有關人員或者有關單位的申請，撤銷監護人的資格”；《未成年人保護法》第五十三條規定“父母或者其他監護人不履行監護職責或者侵害被監護的未成年人的合法權益，經教育不改的，人民法院可以根據有關人員或者有關單位的申請，撤銷其監護人的資格，依法另行指定監護人”。《未成年人保護法》、《治安處罰法》明確了公安機關及時干預處置監護人侵害未成年人人身權益行為的職責。《民法通則》第十六條第四款“沒有第一款、第二款規定的監護人的，由未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔任監護人”的規定，明確了民政部門代表政府承擔未成年人國家監護職責；《未成年人保護法》第四十三條“縣級以上人民政府及其民政部門應當根據需要設立救助場所，對流浪乞討等生活無著未成年人實施救助，承擔臨時監護責任”，“對孤兒、無法查明其父母或者其他監護人的以及其他生活無著的未成年人，由民政部門設立的兒童福利機構撫養”等規定，明確了民政部門承擔生活無著未成年人臨時監護責任和監護兜底責任，為民政部門救助、收留撫養無法得到有效家庭監護的未成年人提供了充分的法律依據。因此，研究制定《意見》，細化未成年人監護干預和臨時安置措施，明確監護侵害事件干預處置流程，確定監護資格轉移標準和程式，建立行政干預和司法裁判銜接機制，具有明確、充足的法律依據，是有法可依的。
四是研究擬制未成年人監護干預政策檔案具有堅實的政策基礎。《中國兒童發展綱要（2011-2020年）》（以下簡稱《綱要》）明確提出“完善兒童監護制度，保障兒童獲得有效監護”的工作目標，要求“建立完善兒童監護監督制度。……完善並落實不履行監護職責或嚴重侵害被監護兒童權益的父母或其他監護人資格撤銷的法律制度”，四部門研究制定《意見》是貫徹落實《綱要》的應有之義和實際行動。2011年印發的《國務院辦公廳關於加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》（國辦發〔2011〕39號）建立了未成年人監護干預制度的雛形，要求民政部門和救助保護機構開展家庭監護調查評估、監護干預等工作，為民政部門及救助保護機構開展受監護侵害未成年人家庭監護情況調查評估、家庭監護指導、監護權轉移訴訟等工作提供了有力的政策基礎。
五是未成年人社會保護試點探索提供實踐基礎。各地民政部門和救助保護機構從20世紀90年代開展流浪未成年人救助保護工作以來，就積極開展跟蹤回訪、家庭幫扶等工作，並從源頭預防角度出發積極開展困境兒童早期干預工作；特別是民政部從2013年6月起開展以未成年人監護干預為核心的未成年人社會保護試點工作，試點地區通過摸底排查、主動報告、分類幫扶等措施，從生產生活幫扶、親職教育指導、心理行為矯治、監護監督隨訪等方面，對困境未成年人及其家庭進行幫助支持，上述實踐和探索為民政部門和救助保護機構開展受監護侵害未成年人臨時監護照料、家庭監護調查評估、家庭監護干預等工作提供了實踐基礎和工作經驗。
（二）四部門《意見》的制度設計和主要內容
《意見》共44條，分為五部分，第一部分為“一般規定”，界定監護侵害行為的內容，規定四部門的工作原則和工作任務，第二部分為“報告和處置”，規定有關單位和個人發現監護侵害行為的舉報義務；對公安機關受理舉報、出警處置等工作提出具體要求，第三部分為“臨時安置和人身安全保護裁定”，對受監護侵害未成年人的臨時安置、監護情況調查評估等工作和人身安全保護裁定的申請、受理、執行等作出規定，第四部分為“申請撤銷監護人資格訴訟”，規定訴訟主體資格、證據材料提供以及管轄法院，第五部分為“撤銷監護人資格案件審理和判後安置”，規定法院審理程式、撤銷監護人資格的具體情形、指定監護人的要求以及申請恢復監護人資格的條件等。會議材料編印了《意見》全文，我就不再贅述具體條文內容，扼要介紹《意見》的基本思路和核心內容。
一是依法界定監護侵害行為具體情形。依法、科學界定監護侵害行為的具體情形，是及時、有效處置干預和救助保護未成年人的首要條件。雖然《民法通則》和《未成年人保護法》都規定人民法院可以依法撤銷不履行監護職責或者侵害被監護人合法權益的監護人的監護資格，但相關法律、行政法規和規範性檔案一直未對“監護人不履行監護職責或者侵害被監護人合法權益”的具體情形作出具體、明確、細緻的規定，導致社會公眾、社會組織、行政部門和司法機關面對監護人不履行監護職責或侵害監護人合法權益事件時都感到無據可依，束手無策。經過深入研究和反覆論證，根據法律規定、司法實踐、行為後果和未成年人權益保護工作實際需要，《意見》嚴謹而慎重地確定了七種嚴重侵害未成年人合法權益的監護失當情形。
二是堅持未成年人權益優先和最大利益原則。有些人認為，國家沒有權力和責任去剝奪和轉移父母的監護權，還有人心存疑慮甚至質疑撤銷和轉移監護權是在縱容不負責任的父母。近年曝光的諸多惡性監護侵害事件充分警示：如果將未成年人硬推向不負責任的監護人，事實上就是把未成年人推向了一個危險的、缺乏救濟的環境中，這將對未成年人的生命安全和合法權益造成巨大危害。國際社會共識和國內現實充分說明，對拒不履行監護責任、侵害未成年人合法權益的監護人，提請人民法院依法撤銷監護人監護資格、另行指定監護人，確保未成年人得到妥善監護照料，並要求失職監護人依法繼續負擔撫養費用，這是貫徹落實未成年人權益優先原則，切實維護未成年人合法權益的具體而重要體現。另外，《意見》規定的緊急帶離、臨時安置、調查評估、案件審理、判後安置等具體工作環節和政策措施，時刻以未成年人利益為重,充分考慮未成年人身心特點並尊重未成年人意願。鑒於家庭是未成年人最佳成長環境，《意見》還規定“對於經人民法院裁定依法轉移監護權的未成年人，一年後可以通過收養的方式再次回歸家庭、融入社會”。
三是嚴謹慎重撤銷監護人監護資格。國際制度共識和實踐經驗表明，轉移未成年人監護權是一套完整的法律制度和工作程式，是非常嚴謹、慎重、理性、完備的制度設計和法律規定，是當多種監護支持、監護干預措施已經無法有效幫助未成年人擺脫監護缺失或監護失當困境時不得已而為之的非常措施，是在極端情況下保護未成年人合法權益的特別措施。《意見》將撤銷監護人資格限定在侵害未成年人權益的七種嚴重情形，並創設了教育輔導、調查評估、多方會商等多種機制，還規定了恢復監護資格的條件和程式，目的是儘量減少撤銷監護人資格的情形，儘可能通過教育幫扶和監護監督服務維護親情，促進未成年人與監護人的融合，促使未成年人回歸家庭。但從未成年人權益優先和最大利益出發，《意見》規定監護人具有“性侵害、出賣未成年人”、“虐待、遺棄未成年人六個月以上、多次遺棄未成年人，並且造成重傷以上嚴重後果”和“因監護侵害行為被判處五年有期徒刑以上刑罰的”這三種嚴重情形的，一般不得判決恢復其監護人資格。
四是科學界定相關部門職責任務和工作機制。依法處理監護人侵害未成年人權益事件，必須在現行法律框架內明確和細化監護侵害行為處置措施和工作程式，明確人民法院、檢察院、公安、民政等部門的職責，建立部門分工明確、緊密銜接的工作機制。《意見》明確，公安機負責及時制止監護侵害行為，在情況緊急時及時將未成年人帶離監護人（護送交付給其他監護人、未保機構或送醫救治），依法偵辦案件，收集固定證據等。檢察機關負責對構成虐待罪的監護侵害行為提起公訟，並告知未成年人、其他監護人或書面建議民政部門申請撤銷監護人資格。人民法院主要職責是依法受理人身安全保護裁定申請，依法受理、審理撤銷或恢復監護資格案件。民政部門在受害未成年人臨時監護、家庭監護情況調查評估、親職教育指導、申請人身安全保護裁定、監護權轉移訴訟、判後安置等方面承擔了大量具體而繁重的工作任務：一是及時接收公安機關帶離護送來的受監護侵害未成年人；二是通過多種方式對未成年人進行生活照料，並提供心理疏導、情感撫慰等服務；三是組織開展監護指導、心理疏導等教育輔導工作，並對家庭監護情況進行調查評估；四是就受監護侵害未成年人是否適宜返回家庭或者符合申請撤銷監護人資格情形進行多方會商；五是根據需要在訴訟前向人民法院申請人身安全保護裁定；六是主動或根據人民檢察院的建議向人民法院申請撤銷監護人資格，並提交調查評估報告等證據材料；七是根據人民法院判決擔任指定監護人，承擔受監護侵害未成年人的國家監護責任；八是將符合條件的受監護侵害的未成年人納入社會救助和相關保障範圍；九是設立未成年人救助保護機構，加強未保機構能力建設；十是動員引導社會力量參與，共同做好受監護侵害未成年人的保護工作。
總體看，《意見》確定了“公安出警、處置、帶離，民政接收、臨時監護、調查評估、起訴、安置，法院受理、審理，檢察院監督”等核心環節和關鍵流程，建立了依法處理監護人侵害未成年人權益行為的跨部門協作體系，確立了未成年人行政保護和司法保護有序銜接的工作機制。
六是鼓勵引導多元主體參與。在研究制定《意見》過程中，社會各界和一些部門建議民政部門承擔更多職責和任務。但考慮到保護未成年人是全社會的共同責任，加之這項工作還處於起步探索階段，有很多開拓性的制度設計和全新的工作任務，涉及多個工作環節和多項保護措施，需要跨專業、跨部門、跨地域的協作與支持，而民政部門職能和工作能力有限，還需要充分發揮相關職能部門、其他有監護資格人員和社會各方面力量的作用。因此，《意見》在發現報告、調查評估、提起訴訟等方面，都鼓勵和引導多元主體共同參與：
1.報告主體多元——《意見》規定，任何組織和個人都有權勸阻、制止或者舉報監護侵害行為。學校、醫院、村（居）民委員會、社會工作服務機構等單位及工作人員，發現未成年人受到監護侵害的，應當及時向公安機關報案或者舉報。其他單位及其工作人員、個人發現未成年人受到監護侵害的，也應當及時向公安機關報案或者舉報。
2.臨時安置主體多元——公安機關將受監護侵害的未成年人就近護送至其他監護人、親屬、村（居）民委員會或者未成年人救助保護機構予以臨時緊急庇護和短期生活照料。
3.訴訟主體多元——《意見》明確未成年人的其他監護人，祖父母、外祖母、兄、姐，關係密切的其他親屬、朋友，村（居）委會，未成年人父、母所在單位，民政部門及其設立的未成年人救助保護機構，共青團、婦聯、關工委、學校等團體和單位都可以提起撤銷監護人資格的訴訟。為鼓勵社會力量提起訴訟，《意見》規定“人民法院受理撤銷監護人資格案件，不收取訴訟費用。”
4.調查評估主體多元——公安機關、教育部門、衛生部門、共青團、婦聯、關工委等部門和法律服務機構、社會工作服務機構、公益慈善組織和志願者等社會力量都可以參與受監護侵害未成年人家庭監護情況調查評估、多方會商、社會觀護和監護監督指導等工作。
（三）四部門《意見》的重要意義
一是激活“撤銷監護權”法律條款，對失職父母“亮劍”。將監護人不履行監護職責、無力履行監護職責或者侵害未成年人合法權益的行為和情形納入社會治理議程和政府公共服務政策範圍，是加強政府公共服務職能、創新社會治理、提升公共服務水平的直接體現。《意見》第一次明確了依法撤銷監護人監護資格的條件，細化撤銷監護人資格的監護侵害行為標準，明確撤銷監護人資格的訴訟程式，為政府部門、群團組織、社會各界依法提出監護權轉移訴訟，人民法院依法受理並作出裁判提供了明確的操作依據和判斷標準。第一例由民政部門（徐州市銅山區民政局）提起撤銷未成年人父母監護資格訴訟的案件，成為《意見》實施後的首例司法實踐，最高人民法院評價該案“是對沉睡的撤銷監護權法律條款的一種喚醒，具有極大的示範價值與標桿意義”。
二是建立未成年人行政保護與司法保護協作機制。未成年人權益保護，尤其是未成年人家庭監護干預工作涉及較為複雜的法律問題、嚴謹的司法程式和較多的工作環節，需要行政干預和司法裁判的有序銜接。《意見》明確了依法處理監護人侵害未成年人權益行為的主要措施、基本流程、核心環節，確定了部門職責，並從信息共享、案件調查、臨時安置、人身安全保護裁定、證據提供、判後安置等方面明確了部門協作程式，對未成年人行政保護和司法保護的制度銜接和工作協調作出了系統、細緻的政策規定，有助於在現行法律法規和部門職能框架下，有針對性地解決未成年人受到監護侵害後發現難、起訴難、審理難、安置難等實際問題，為行政部門和司法機關履行法定職責，依法保護未成年人提供了明確、有力的政策依據和操作指引。
三是明確國家監護責任，推動構建新型未成年人社會保護制度。未成年人不僅是家庭的，也是國家的，政府是未成年人最終的保護主體，這種理念已經得到世界各國的公認。國家監護責任要求政府積極履行相應的職責，在保護未成年人成長方面發揮積極的作用，一方面體現在政府是父母或者其他監護人履行監護職責的支持後盾，另一方面在父母或者其他監護人的監護出現問題時，政府可以通過一系列措施和程式對家庭監護進行干預，不能使未成年人處於無人監護或者其他危險的環境中，必要時直接承擔監護責任，保障未成年人的安全。《意見》抓住了未成年人監護干預這個核心問題，規定了監護情況調查評估、臨時安置、監護權轉移訴訟、監護監督指導、國家代位監護等家庭監護干預措施，特別是從法律實施和政策執行層面解決了失職父母或監護人監護資格轉移這個瓶頸問題，打通了未成年人保護制度中的關鍵節點和“最後一公里”，為推進構建以“家庭監護干預”為核心，以支持性監護指導、補充性監護干預、替代性照料撫育等保護服務為主要內容的新型未成年人社會保護制度提供了有力的政策支持。
四是推動傳統社會觀念轉變和監護干預意識覺醒。剝奪父母的監護權並不是制定印發《意見》的初衷，而是起到威懾作用，讓那些敢冒天下之大不韙，置自己子女於危險境地的父母或其他監護人望而卻步。《意見》的印發執行，尤其是徐州市銅山區案例，通過對法律規定的細化和實際執行，推動了社會觀念的轉變和意識覺醒，引導社會公眾轉變“未成年人是父母的附屬品，父母打罵未成年人是家務事，甚至父母等監護人嚴重監護缺失，乃至侵犯未成年人的人身權與財產權，政府和外界也不得干涉”等傳統的、不良的親權觀念和家庭監護觀念，推動完善我國未成年人監護制度，推動學校、社區、社會組織等社會各方面力量和公安機關等行政部門積極介入監護侵害事件，保護未成年人合法權益。如本月初發生的“南京虐童事件”，學校老師主動發現報告疑似虐待線索，媒體輿論和社會組織紛紛跟進關注，呼籲行政部門進行調查、處置和干預，公安機關也及時採取了調查和處置措施，充分說明社會各界在對家庭監護進行干預方面已經開始達成一致共識，已經開始打破“孩子是父母的私人財產”、“打罵虐待孩子是家務事”等根深蒂固的傳統思想觀念。我相信，通過社會各界對相關典型案例和熱點事件的研究討論、介入調查和干預幫扶，未成年人“家庭監護干預”的星星之火可成燎原之勢，政府和社會在特定情況下通過適當方式對未成年人家庭監護情況進行監督和干預的理念將會成為社會共識，並通過完善相關法律制度予以確認。
